为新时代地方立法“定规立矩”——《广东省地方立法条例》解读

许 勇

党的十八大以来，习近平总书记深刻阐述全面依法治国一系列重大理论和实践问题，为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署。党的二十大报告对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出新的要求。今年3月新修改的立法法对地方性法规的立法权限和程序作出修改完善。

为深入贯彻落实习近平法治思想，全面贯彻党的二十大精神、中央人大工作会议精神和党中央重大决策部署，贯彻落实新修改的立法法，根据省委有关部署要求，省人大常委会及时启动《广东省地方立法条例》的修改工作，条例修改决定已于2023年9月27日经省十四届人大常委会第五次会议审议通过，自公布之日起施行。条例的修改体现了时代要求，反映了地方特色，将进一步提升新时代我省立法工作质量和水平，在法治轨道上为我省高质量发展提供有力保障。

与时俱进完善立法的指导思想和基本原则

突出坚持党的领导，把握好立法工作正确政治方向。党的领导是推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。做好新时代立法工作，必须坚持党的领导这一最高政治原则。条例旗帜鲜明规定地方立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障在法治轨道上推进本省高质量发展。

完善民主立法原则，贯彻全过程人民民主重大理念。党的二十大报告作出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的重大战略部署，强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。条例贯彻落实党的二十大精神和全过程人民民主重大理念，增加规定地方立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。

强调地方立法不重复、有特色、可操作，把握好问题导向实践导向目标导向。赵乐际委员长在今年全国地方立法工作座谈会上强调，地方立法要把握好问题导向实践导向目标导向，坚持不抵触、有特色、可操作的原则，努力提高立法的针对性、精准度、实效性。贯彻落实全国地方立法工作座谈会精神，条例增加规定，地方立法应当丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。地方性法规的规定应当明确、具体，突出地方特色，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求。习近平总书记指出“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，强调“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用”。落实总书记重要指示要求，条例明确规定，地方立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

此外，条例还规定地方立法应当符合宪法的规定、原则和精神，坚持科学立法、民主立法、依法立法，贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求。

总结立法实践经验 完善立法体制机制

赵乐际委员长在今年全国地方立法工作座谈会上强调，地方立法要把握好提高地方立法质量这个关键，立法必须从国情和实际出发，坚持稳中求进，坚持守正创新，始终把立法质量放在第一位，确保每一项立法都经得起历史和实践的检验。省人大常委会一直将提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，坚持科学立法、民主立法、依法立法，探索通过多种方式、多种途径完善立法体制机制。本次修改，总结多年实践经验，全面充实了条例内容。

一是为了提高法规起草质量，维护群众切身利益，条例明确起草地方性法规草案应当注重解决实际问题，设定行政处罚、行政强制，也应当通过论证会、听证会等形式听取意见，并向制定机关作出书面说明。

二是适应特殊情况下紧急立法的需要，条例增加规定，列入常务委员会会议议程的地方性法规案，遇有紧急情形的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。

三是完善搁置法规案的处理规定，条例明确搁置审议满两年或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程的法规案，主任会议可以决定终止审议，必要时也可以决定延期审议。

四是根据我省改革发展实践需要，条例增加规定，省人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用省的地方性法规的部分规定。部分规定的事项实践证明可行的，及时修改有关省的地方性法规；修改条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关省的地方性法规规定。

五是为了加强基层立法联系点建设，条例增加规定，省人大常委会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规草案的意见。

此外，条例比照立法法修改，还增加了“专项立法计划”的内容、可以适时组织代表研读讨论人民代表大会法规草案的内容以及加强立法宣传的相关内容，明确了地方性法规公布后需要公开的立法文件，并对编制立法技术规范、法规性决定的适用作出了规定。

进一步完善设区的市的立法权限和程序、备案审查相关制度

一是完善设区的市立法权限和范围。2015年立法法第一次修正，设区的市立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域，今年立法法修改新增了“基层治理”领域，并将“环境保护”调整为“生态文明建设”。根据立法法的有关规定，条例将设区的市可以行使地方立法权事项中的“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加“基层治理”。

二是增加区域协同立法有关规定。中央人大工作会议明确提出，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。新修改的立法法也对区域协同立法作出了规定。贯彻国家区域协调发展战略，结合我省实际，条例增加规定，设区的市人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。设区的市可以建立区域协同立法工作机制。

三是补充专项审查相关内容。对法规、规章和其他规范性文件实行备案审查，是维护国家法治统一的一项重要制度。条例规定，县级以上人大专门委员会和常委会工作机构依法对报送备案的规范性文件进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。

四是增加法规清理有关规定。贯彻党中央精神，总结实践做法，明确法规清理制度，条例增加规定，对地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。■