基层预算单位实施“预算管理一体化”的探索与思考

徐金法 （高级会计师） （浙江省气象局财务核算中心 浙江杭州 310053）

预算管理一体化，是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，以提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。预算管理一体化构建的“预算制度+信息技术”全新运作机制，是全面深化预算管理制度改革、有效提升各单位预算管理信息化、科学化水平的重大举措，是促进各地各单位财务预算管理标准化、规范化的重大创新。预算管理一体化包括基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等八个部分，内容丰富，逻辑严密，流程科学，数字化水平高，信息处理能力强，对各单位的预算管理工作提出了很高的要求。本文主要就做好预算编制相关工作，结合基层预算单位现状和实际进行探索与思考。

一、预算管理一体化关于预算编制的主要内容和要求

基层预算单位推进实施预算管理一体化，将对单位基础工作、项目管理、零基预算、绩效评价、资产管理等预算管理工作产生重要而深远的影响：一是强化基础信息要求。基础信息包括单位信息、人员信息、资产信息、支出标准、绩效指标、政府收支分类科目、会计科目等［1］，是基层预算单位财政资金核定、预算编报、预算审核、预算批复、预算执行以及绩效评价工作的基础依据。二是突出项目库管理理念。项目库管理是预算管理的基础与起点，所有需要预算安排的资金必须先纳入项目库，没有入库的项目一律不安排预算资金［2］。三是严格综合预算管理。将单位依法依规取得的各类收入全部纳入单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出［3］。四是采用零基预算方法。改变过去“基数加增长”的预算方式，实行以零为基础测算单位各项支出形成预算，确保支出依据更加充分，测算结果更加规范精准。五是明确绩效目标管理要求。将绩效关口前移，对符合相关条件的项目要进行绩效评价，未按规定要求设定绩效目标的项目不得纳入项目库。六是要求预算与资产衔接。资产信息是基层预算单位编制运转类项目预算和特定目标类项目预算时配置资产的重要依据，新增资产配置必须纳入预算申报，严控无预算新增资产配置。

二、基层预算单位预算编制的现状和存在的问题

根据预算管理制度要求，使用财政资金的行政事业等单位都要实施预算管理一体化。我国预算单位具有地域跨度大、管理层级复杂、单位数量多的特点，不少基层预算单位规模小、人员少、基础工作薄弱，面对预算管理一体化的科学化、精细化、规范化要求，基层预算单位在工作能力和专业管理水平等方面还存在不小的差距，面临严峻考验。

一是单位领导重视不够。一些基层预算单位领导预算管理意识淡薄，习惯由会计人员按上年基数加下一年适度增长的老办法编制预算，没有树立“先谋事后排钱”“先有项目后有预算”的理念，造成预算安排与单位工作职责和事业发展目标任务脱节，与单位事业中长期发展规划联系不紧密，对下一年度的工作筹划不够，影响了单位事业发展和国有资金的使用效益。二是基础数据不扎实。不少基层预算单位预算编制的基础数据不准不实不全，存在资产多年不清理、数据更新不及时等问题，难以充分利用本单位既有资源、以单位存量资产为基础来编制新增资产配置预算，资源利用效率不理想。三是预算收入全面管理水平不高。在预算编制过程中对财政和非财政存量资金的预算不全面、不充分，单位事业收入、经营收入、国有资产收入、对外投资企业收益等收入预算编制不全面、不准确，与实际差距较大，难以全面反映单位年度收入的真实情况。四是不适应零基预算新方法。对下一年度工作任务的数量（频率）把握不准、考虑不周，对零基预算采用“支出标准×数量（频率）”测算项目开支的新方法不适应。五是绩效评价难落实。主要问题是绩效指标设置不专业、不科学，绩效评价制度不健全，难以将预算执行的责任落实到具体的部门或责任人，预算绩效管理效果不明显。六是基层会计人员工作水平有待提高。会计人员对单位各部门业务知识不够了解，对预算编制的新要求掌握不充分不全面，对软件操作不熟悉，预算编制能力和水平不足。

三、对提高预算编制工作水平的探索与思考

基层预算单位能否按预算管理一体化要求做好工作，是能否真正实现预算管理改革目标的重要基础和基本保障，必须充分理解和掌握财政部关于预算管理一体化规范工作的精神和要求，结合基层预算单位实际，在加强组织领导、明确职责分工、夯实基础工作、树立项目意识、实行零基预算、强化预算约束、开展绩效评价、加强业务学习等方面推进基层预算单位正确实施预算管理一体化。

（一）加强组织领导，明确职责分工。第一，基层预算单位领导要提高认识。单位领导要从深化预算制度改革的高度，充分提高对推进预算管理一体化工作重要性、必要性、紧迫性的认识，要树立中长期规划意识、项目意识、零基预算和绩效预算理念，加强领导，精心组织，提早启动，根据单位人员编制、事业发展、业务需求以及项目建设、工作任务的轻重缓急等因素统筹谋划，落实单位预算管理主体责任，单位领导要对预算管理全过程负总责。第二，建立预算编制工作领导小组。预算管理一体化规范要求下的预算编制工作涉及到单位人力资源、业务建设、项目管理、财务等资金管理的方方面面，是一项综合性的全面工作，预算编制的科学、合理与否离不开基层预算单位各部门各岗位相关人员的协力配合，应做好组织安排，建立由单位业务、财务、人事、资产、采购、办公、房管等相关人员组成的预算编制工作领导小组，细化预算管理流程和职责分工，明确各部门各环节在预算管理中的职责和任务，加强统筹协调和督导落实。第三，将组织分工内置嵌入预算管理一体化系统中。要内设单位主要领导岗，对组织工作情况、设立申报项目的决策过程、存在的问题和采取的措施进行说明；要内设单位业务管理岗，对项目预算的立项依据、立项的必要性及总体思路、主要目标、实施方案及可行性、绩效目标合理性等进行详细说明，确保切实可行有效果，责任可查；要内设单位人事管理岗、资产管理岗、财务管理岗等，不同岗位有不同的权限和工作责任，上一岗位没有完成相应模块任务时下一岗位不能进行相应的工作操作，倒逼基层预算单位将口头要求、书面责任分工制度等具体落实在系统平台实际操作工作中。

（二）夯实单位基础工作，规范基础信息管理。基础信息是单位预算编制和管理的基础，要对单位基础资料进行全面清理和核对，及时做好确认、更正补充和完善工作，为预算编制、资产管理等各项业务的顺利开展奠定坚实基础。第一，单位信息是指纳入预算管理的单位机构信息、人事编制、房屋产权信息等各单位基本信息，要与单位法人证书一致，与上级部门正式批文等材料一致。第二，人员信息是指单位在职、离休、退休等各类人员（含编外长聘人员）的具体信息，包括人事信息、工资福利信息、住房改革信息、工资卡和公务卡信息等，是人员类经费测算、公用经费测算等的基础，应由本单位办公室、人事等部门提供信息并盖章确认。第三，资产信息要通过资产清查保证账实一致、账表一致，保证录入系统的资产存量信息准确无误，应由本单位办公室、资产管理等部门负责实物登记、动态调整与管理。

单位基础信息要对基层预算单位内部相关科室和人员按登录权限有序开放，以便单位各相关岗位人员根据变化情况及时更新，动态完善，确保信息真实、准确、完整。

（三）树立项目意识，完善项目库申报信息。预算管理一体化将项目库建设作为推进预算管理制度改革的重要突破点和着力点。基层预算单位要牢固树立“资金跟着项目走”的新理念，积极做好项目常态化储备。要将所有预算支出全部纳入项目库管理，未储备入库的项目后续不能安排预算支出。按照支出性质和用途，项目分为以下三类：（1）人员类项目，是指基层预算单位有关人员的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出项目，用于测算单位在职职工的基本工资、津贴补贴、绩效工资、奖金、养老金等人员经费。（2）运转类项目，一是公用经费项目，指基层预算单位为保障自身正常运转、完成日常工作任务所发生的项目经费需求；二是运转类其他项目，指为保障基层预算单位正常运转所发生的专门用于大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统运行维护等的项目，包括对已有资产进行日常运行以及维护的资产运行维护项目和对单位信息化设备进行日常运行以及维护的信息化运行维护项目。（3）特定目标类项目，指基层预算单位为完成特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出项目，分为重大改革发展项目、专项业务费、其他项目。要根据履行职能和事业发展需要，提前谋划重点项目，开展项目论证、立项、评审、申报等工作，明确项目立项依据、总体思路、主要目标、实施方案、步骤和计划；要完善项目活动、对项目活动的描述、子活动、对子活动的描述、分项支出、数量/频率、价格/标准、支出计划信息，精确确定和填报项目支出绩效目标的一级二级三级绩效指标和指标值，完善项目预算文本材料。要统筹单位各类资金资源，合理预计非财政资金如事业收入、经营收入、横向课题等资金项目发生的可能性，加强跨年度预算平衡。特定目标类项目因为审核节点较多、用时较长，应该由相关业务科室尽早提出，报单位决策部门按规定程序统一研究，在申报成功纳入预算后要尽快开展项目招投标等前期准备工作，单位办公室要及时安排政府采购并签订合同，为项目有效实施争取时间。

（四）实行零基预算。零基预算是以零为基点，不考虑过去年份的预算项目、收支水平和预算安排情况，以“支出标准×数量（频率）”为计量关系等式，根据基础资料中的单位信息、人员信息、资产信息等情况和基层预算单位下一年度工作任务的数量或频率，按相应支出标准或支出标准模板逐项测算下一预算年度各项支出费用数据，计算生成各项目支出总额的一种预算编制方法。

1.支出标准分为法定标准、固定标准和暂定标准三种。（1）法定标准是财政部文件、有关部门会同财政部印发的文件等明确规定的，针对具体项目或经济事项的支出标准，如：基本工资标准、津贴补贴标准、会议费及差旅费标准等；（2）固定标准是财政部文件、有关部门会同财政部印发的文件等尚未明确规定，由财政部审核测算时掌握的，针对具体项目或经济事项的支出标准，如：财政部门审核测算运转类项目时按照分类分档方法所采用的定员定额类支出标准、实物定额类支出标准等；（3）暂定标准是根据法定标准和固定标准暂时难以测算某个项目的主要支出内容，由各部门和单位根据工作需要和市场价格等因素在申报预算时提出的标准，暂定标准需对应至项目的分项支出。

2.成立专家工作小组及时制定科学规范的支出标准。（1）支出标准在预算编制和管理中发挥着重要的基础支撑作用。法定标准、固定标准的制定与更新由财政部维护，暂定标准由部门或预算单位提出。由于我国预算单位数量多，不同部门不同专业的预算单位工作职能不同、工作特点和内容相差很大，制定统一且科学合理的支出标准十分重要且迫切。（2）主管部门可成立预算支出标准专家工作小组进行专门研究，建立完善预算支出标准体系及动态调整机制。近期要实现基本支出标准全覆盖，对于维持类项目，有标准的按定额标准测算安排，暂时无标准的以近三年实际支出水平作为重要参考进行测算安排，对于专项业务费项目和重大延续性项目也要尽快全部制定支出标准或管理办法。（3）基层预算单位要根据工作内容、任务量等和对应支出标准进行测算，对于暂定支出标准中没有的支出标准，会计人员应主动联系单位项目实际业务执行负责人共同研究，并及时上报项目实际执行情况，为相关部门逐步补充完善暂定支出标准提供依据。

3.确定项目预算具体开支的数量/频次。财政部预算编制实行“二上二下”程序，下一年度的“一上”预算编制一般是在上一年度的七、八月份，“二上”预算编制一般是在上一年度的十一、十二月份，而单位对下一年度的工作计划与安排一般在上一年度的十二月份或下一年度的一月份，存在时间差。“一上”预算时要确定下一年度的工作任务具体数量，在基层预算单位目前的预算水平和能力条件下有一定难度，建议财政部门分情况主要测算到“项”级科目或确定一定幅度的允许误差范围，到“二上”预算编制明确下一年度具体工作任务的“数量/频次”时，再由会计人员根据会议费的次数、规格、人数、天数，以及职工差旅费的人数、时间、交通费、补贴金额等各经济分类科目进行具体测算，是比较可靠的依据。

4.项目经费测算。（1）人员类项目。遵照国家基本工资、津贴补贴（绩效工资）、社会保障缴费等规定，基于人员经费标准定额，按财政部设置的二级项目测算模板选择相应职务等级、工资标准等要素编制预算，如有特殊经费需求，要提供相应说明。人员类项目的人员范围要符合政策规定，要确定下一年度人员的新增、调出、退休情况，人员类型、数量和工资级别与结构等基础数据需完整清晰正确。人员类项目无需填报立项依据、实施目标、评审方式、绩效目标，可直接纳入项目库作为预算储备项目。（2）运转类公用经费项目。根据部门或地区统一的公用经费支出标准定额，以人员编制、实有人员、单位资产等为依据，通过计算模板进行测算，要明确资金性质、新增资产配置、政府采购、政府购买服务等信息，细化部门经济分类，保障单位日常运转和基本履职需要。运转类公用经费项目无需填报立项依据、实施目标、评审方式、绩效目标，直接纳入项目库作为预算储备项目。（3）其他运转类项目。在单位资产管理人员提供准确资产存量数据的基础上，选取涉及的相应资产品种、数量、规格等要素作为该项目的测算依据。该类项目要经财政部门审核通过后才能作为预算储备项目。（4）特定目标类项目。要确保工作计划、任务的“数量/频次”符合实际，支出标准选择合理。对通过委托外包形式、由第三方公司具体实施的项目所产生的支出，需要提早开展询价谈判等方式确定。政府采购预算、政府购买服务预算要符合规定，资产配置预算要符合资产配置标准和共享共用管理要求。该类项目要经财政部门审核通过后才能作为预算储备项目。

（五）强化预算刚性约束。预算编制正确是核心，精细化是关键，要严格综合预算管理，确保必须开展的项目都列入预算、列入预算的项目都能够开展，先有预算后有支出、先有批复后有执行，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购等。第一，基层预算单位要将“过紧日子”作为部门预算管理长期坚持的基本方针。厉行节约办事业，坚持保基本、保运行、强重点，精打细算，细化分析公务运行成本，严控一般性支出，大力压缩职工差旅费、办公耗材费，从严制订会议、培训计划，不得擅自扩大经费支出范围或随意提高支出标准，不能超标准配置资产，全面规范“三公”经费管理，严格控制财政拨款“三公”经费预算，非财政拨款“三公”经费也需按规定从严控制。第二，提升预算管理能力。一是继续控制维持类项目资本性支出规模（主要指专用设备、信息网络及软件、无形资产及车辆等购置），原则上维持类项目资本性支出不超过5%；二是规范委托业务费预算编制，明确委托业务费的内容、范围和规模，无预算不支出；三是强化项目预算评审作用，加强新入库项目预算评审，对审减率超过10%的项目，相应审减预算；四是科学管理已批复项目预算执行进度；五是完善预算安排与绩效评价结果、执行监控结果挂钩的奖惩措施。

（六）开展项目绩效评价。

1.牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，突出项目核心产出和效果，严格绩效目标管理。未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不得安排预算。细化绩效指标管理分为三级，一级指标分为项目决策指标、过程指标、产出指标、效益指标和满意度指标；二级指标是一级指标的细化，项目决策指标分为项目立项、绩效目标、资金投入等；过程指标分为资金管理、组织实施等；产出指标分为数量指标、质量指标、时效性指标和成本指标；效益指标分为社会效益指标、经济效益指标、生态效益指标、可持续发展指标等。

2.“绩效”的“绩”代表产出与成绩，“效”代表效果与效益，指的是工作结果而不是工作具体过程，要突出项目核心产出和效果，合理设置绩效指标，科学设定绩效指标值，绩效指标应细化量化、规范合理，充分体现项目核心产出和效益。要避免绩效指标和指标值针对性不明确、导向性不准确、混淆投入与产出的关系将资金支出进度、工作所需时间等作为绩效产出的现象；不宜使用持续促进、持续改善、持续增长、长期提高、积极影响、较高标准等笼统表述，容易导致在进行绩效评价考核时无法具体计量，难以准确评价项目实际成绩和效果的情况。

3.绩效考评指标的建设是一项专业性要求很高的工作，应建立预算绩效指标专家库，引入专家参与绩效指标设置，组建评价工作组，建立自评与重点评价结合、项目评价与政策评价结合、上下级联动评价与第三方评价结合的工作机制，以提高绩效评价工作质量和效益；要创新评估评价方法，依托大数据分析技术，提高绩效评估评价结果的客观性、公正性、专业性和准确性［4］。

4.强化预算绩效管理。对于新申请入库且财政资金需求超过一定规模的项目要开展事前绩效评估，将评估结果作为申请预算的必备前置要件。事前绩效评估主要从项目立项依据、立项必要性、实施方案可行性、绩效目标合理性、投入经济性、支出总额、分年计划、筹资合规性等方面进行详细的评估分析［5］；人员类项目、公用经费项目、支出总额小于100 万元的项目和按照法定标准测算的项目不需开展评审；加强绩效结果应用，对实施效果不明显、发现问题较为突出的项目和单位，不安排或少安排预算［6］，以优化资源配置，实现预算管理由“重分配”向“重管理”“重效益”转变；对重大项目的责任人要实行绩效终身责任追究制，从制度上强化绩效工作整改监管责任制。

（七）加强业务学习，提升工作水平。预算管理一体化将信息系统建设与财务制度规范建设紧密结合，规模宏大，功能全面，程序严密，实际执行中执行岗、审核岗、复核岗、签章岗等环节步骤多，操作复杂。目前会计和相关人员对预算管理一体化系统学习不够，接受专业培训不多，操作使用能力不强，应该花大力气加强对预算管理知识、单位基本业务知识、预算管理一体化系统操作使用等的学习，通过现场培训、远程共享视屏、录制教学视频、建立工作群和微信公众号等方式学习，掌握预算管理一体化的具体内容和各业务部门的真实需求，提高对业务人员项目预算进行指导的针对性和准确性，提升预算管理一体化工作的管理能力和系统平台的操作水平。

（八）提高技术支持保障能力。基层人员在具体开展预算管理一体化工作遇到问题时随时需要请教与沟通，但工作高峰阶段网络拥堵情况时有发生，影响了工作效率。主管部门应扩大服务器容量，提升数据传输效率，强化网络安全，充实运维队伍，成立后台技术支持、运维支持等小组，通过制作操作手册、配置知识库、建立在线问答、启用技术服务呼叫中心、建立微信群钉钉群等手段，提供多层次的运维支撑，最大限度地提升基层预算单位的工作便利，提高工作效率。

基层预算单位实施预算管理一体化，意义重大，影响深远。预算编制是推进预算管理一体化工作的重要组成部分，单位主要领导是第一责任人，应牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的思想，不断压减一般性支出，保证重点项目支出，坚持精打细算，把钱用在刀刃上，努力提高预算编制和管理能力，确保部门和单位事业高质量发展。