镇平县城乡公共卫生服务一体化实践及改进策略研究

摘要：实现城乡公共卫生服务一体化是促进乡村振兴、实现共同富裕的必然要求。文章以镇平县为例，以问题为导向科学剖析原因，汲取其城乡公共卫生服务一体化的成功经验，提出了因地制宜合理配置医疗资源，提升公共卫生服务能力；采取措施有效实现结构性调整，做好人才队伍建设；织密组织构建协同管理体系，全力推进项目建设的对策建议，以此促进优质公共卫生服务资源扩容和区域均衡布局，实现公共卫生服务体系高质量发展。

关键词：镇平县；城乡公共卫生服务；一体化

文章编号：1674-7437（2023）10-0139-03     中国图书分类号：R197.1      文章标识码：A

作者简介：许茵（1978-），女，汉族，河南镇平人，硕士，讲师，研究方向为政治、三农。

2022年7月5日，国家卫生健康委召开的新闻发布会明确指出我国人均预期寿命提高到77.93岁，主要健康指标居于中高收入国家前列[1]，但是具体指标在区域、城乡之间还存在较大差异，城乡公共卫生服务发展不平衡不充分是差异之一。实现城乡公共卫生服务一体化，是改善农村居民健康、提升农民人力资本、实现农民全面发展，进而提高农民就业创业能力、增加农民收入，全面推进乡村振兴、实现共同富裕的必然要求。党的二十大报告明确指出，要持续深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主，加强重大慢性病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力[2]。为了更好地落实党的二十大精神，加快促进农村优质公共卫生服务资源扩容，实现城乡公共卫生服务一体化，文章以镇平县为例，以问题为导向围绕城乡公共卫生服务一体化开展专项调研，在此基础上提出针对性措施，以期助推河南省公共卫生服务体系高质量发展。

1   镇平县城乡公共卫生服务一体化的现状

经过几十年的发展，镇平县城乡居民的公共卫生体系已基本覆盖，县城区有县人民医院、中医院、第二人民医院等10个卫生机构，乡镇有20个卫生院，413个村集体卫生所。截至2022年底，卫生健康系统总人数4 423人，卫生专业技术人员共3 196人，卫生专业技术人员中副高以上258人，中级职称884人，初级职称2 054人，乡村医生1 833名。县人民医院3科病区是河南省临床重点专科，中医院2科是省级特色专科，1科是市级重点专科。乡镇卫生院主要以贾宋卫生院为依托建设县第三人民医院新院区和县域次医疗中心，加快推动城乡公共卫生服务一体化进程。

1.1   强化服务保障，带动卫健基础水平大提升

一是加强领导。党建引领是根本。镇平县成立了以县委书记为组长、县长为常务副组长的卫生健康基础设施建设、医共体管理委员会等8个议事协调机构领导小组，定期研究卫生健康工作，重点解决项目建设、卫生服务设备更新、人才队伍建设、学科建设推进中存在的问题。二是加大投入。镇平县先后投入13.8亿元公共卫生项目建设资金，用于县人民医院、中医院、县精神病医院迁建和仪器设备购置；投入1.5亿元改扩建县第二人民医院、县妇幼保健院。自镇平县加大投入后，20个乡镇卫生院实现升级达标，6个中心卫生院均新建了发热门诊，促进医疗服务均衡布局和服务质量的全面提升。三是强基固本。县政府每年投入5 000万元保障医疗卫生人员的“五险一金”，落实“两个允许”要求，提升基层公共卫生服务人员待遇和工作积极性。2020年至2022年，签约引进中高层次公共卫生服务专业人才155名，公开招聘专业技术人员139名。镇平县政府与南阳医学高等专科学校开展合作，每年定向培养输送医疗人才50名，人才支撑作用进一步增强。

1.2   注重服务质量，带动全县综合能力大突破

一是“提质量”，以“改善就医感受，提升患者体验”为建设标杆。县医院通过重点实施“123”工程，即选好1个中心负责人，做好1份建设方案，落实院科两级责任，开好条款解读会、工作推進会、质量反馈会3个会，及时收集数据，做好评价分析，使患者满意度得到提高，提高了全县公共卫生技术服务水平和综合服务能力。二是“补短板”，以互联帮扶为载体全面提升公共卫生服务能力。县医院强化与上级医院紧密合作，发展医院薄弱学科，与郑大二附院形成紧密型医联体，专家长期驻扎，掌握适宜技术，有效形成自己的专业团队，借势借力促进学科建设。介入手术、微创手术和三、四级手术占比大幅提升，卫生、护理、院感质量指标持续向好，职工收入、患者满意度得到持续提高。

三是“重管理”，将科学的方法应用到医院质量管理中。在医院推行平衡计分卡，促进医院可持续发展；推行6S管理，提高员工职业素养，确保医院公共卫生服务安全；在医院推行品管圈管理，从临床到医技、从职能科室到后勤保障组成品管圈圈组，形成自下而上的一条龙管理体制，增强职工的凝聚力和执行力。

1.3   优化资源布局，带动县域医学赋能大发展

一是优化全县公共卫生服务资源布局。按照省卫健委有关精神，镇平县委、县政府以县人民医院高质量发展为龙头，打造“123156”医疗卫生体制，创建县医院三甲医院、高标准建设6个中心乡镇卫生院，全面促进公共卫生服务均衡布局和服务质量的提升。二是整合县域公共卫生服务资源。高标准建设临床服务五大中心，重点打造6个基层区域公共卫生服务中心，形成了“县级医院做龙头、专科医院强特色、乡镇医院定标准、村级公共卫生服务网络”卫生新格局。三是不断提升分级诊疗质量。县人民医院积极实施“总医院人才下沉”和“以科带院帮扶工程”，培育基层卫生院特色临床专科，形成卫生院与县级医院功能互补、差异化发展的新格局，力促“县强、乡活、村稳”。社区卫生服务站采取上级项目及县、乡财政投入方式拟建设31个，由城区3个社区卫生服务中心负责运营，做实城区公共卫生服务。乡镇卫生院（社区卫生服务中心）要求达到服务能力基本标准，并设置符合要求的中医馆等中医综合服务区。村卫生室逐步推行村医“乡聘村用”，落实一体化建设任务。

1.4   共建共享，建立互联互通的城乡一体信息化神经

镇平县充分应用现代信息技术，有力支撑医共体建设和城乡公共卫生服务一体化建设，主要是建设县域医共体信息集成平台和统一标准的县区域平台数据中心，整合现有公共卫生服务信息系统、建设乡村一体化的HIS系统、公共卫生服务与家庭医生系统、居民开放服务系统，与全民健康信息平台统筹对接，依托共享接口和协同服务改造完善一体化数据管理服务，实现城乡公共卫生服务一体化管理，实现县域内患者信息的整合及域外患者信息的归集，依托卫生专网实现县域远程卫生全覆盖，对上介入省市远程系统，对下采取“多点对多点”立体的远程诊疗网络，最终实现与全民健康信息平台、医保平台、智慧城市平台的互联互通。现已选取县医院、二院等2～5个试点单位，统一标准、统一方案、统一评价开展落地试点和“数字化医院”工作，试点经验用于指导全县医共体信息化工作。继续推进县人民医院牵头的紧密型医共体建设，以推进人财物统管、医保基金按人头总额预算管理为核心，实现医保对医共体打包支付，建立“结余留用，超支不补”的激励约束机制，切实提高医共体建设质量。

2   镇平县城乡公共卫生服务一体化过程中存在的问题及原因分析

2.1   镇平县城乡公共卫生服务一体化过程中存在的问题

2.1.1   县乡资源布局不均衡

根据医保部门的统计，2022年镇平县县域内基层医疗卫生机构门急诊占比、医保基金县域内支出率、县域内基层医疗卫生机构医保基金占比较2021年呈下降趋势，存在小病到县、大病到市就诊的问题，特别是2022年市级住院人次数、医保基金支出数均上升较大。

2.1.2   人才结构不合理，人才匮乏

县级医院初级职称人数比较多，而中高级医疗人才引进难。按照省专业技术人员结构比例标准，乡镇卫生院副高级职称比例应占11%，而截至2022年底，县级全系统共有副高级职称仅占8.07%。村医不仅需自筹资金，还得缴纳风险金，收入没有保障，有些甚至入不敷出，导致一些有能力的村医逐渐离村，村医老龄化逐渐升高，出现后继乏人现象。

2.1.3   公卫工作流于形式

国家基本公共卫生服务项目是基层村卫生室的重要工作。但村卫生室人员较少，加之经费分配不公，以及群众对这些免费服务项目满意度较差，甚至有些人还把它当作一种负担，导致公卫工作流于形式。

2.2   原因分析

一是随着城镇化和人口老龄化的发展，乡村人口结构和空间布局发生了重大变化。突出体现在农村地区“空心化”、常住人口老龄化，这对乡村公共卫生服务资源的合理布局提出了挑战，尤其是我国城镇化仍在快速发展过程中，对乡村公共卫生服务资源布局规划的“动态化”调整提出了更高的要求。因此，既要尽可能避免基层公共卫生服务网点出现“空白”，又要避免出现人口大量外迁、公共卫生服务需求严重萎缩后造成的资源浪费问题[3]。二是受人口老龄化、生产生活方式、健康意识提高、支付能力增强等多方面因素的影响，乡村地区公共卫生服务需求变化加速演变，主要体现在需求量的快速增加、需求结构的快速变化、需求层次的快速提升。随着乡村地区慢性病发病率的增长，疾病谱和患病率开始与城市趋同，但乡村地区的公共卫生服务资源却远少于城市地区，服务能力弱于城市，这使得乡村公共卫生服务事业面临着更大挑战[4]。三是交通状况改善、收入水平大幅提升之后，对群众的就医行为产生重大影响，患者向县、市级大医院集中的趋势更为明显。这都对更合理地确定乡村基层卫生服务机构的职能定位、协调县乡村三级卫生服务机构的关系、调整公共卫生服务提供模式更好满足群众的现实需求提出了挑战[5]。

3   镇平县城乡公共卫生服务一体化的对策建议

3.1   因地制宜合理配置医疗资源，提升公共卫生服务能力

为有效应对城镇化和人口流动对公共卫生服务机构布局的潜在影响，应根据乡村形态变化和人口遷移流动情况，因地制宜合理配置乡村两级公共卫生服务资源，按照宜乡则乡、宜村则村的原则，通过对现有公共卫生服务资源的整合，以实现人财物统一集中管理，借助于医保基金总额付费和绩效考核的实行，引导资源和患者向乡村两级公共卫生机构下沉，更好地促进县域内优质资源下沉、提升基层公共卫生服务机构的服务能力，从而为引导患者留在基层、规范诊疗秩序打好基础，保障最大限度群众需求的满足。

一是镇平县政府加强同省市三级医院合作，实现精准提升。二是实施“以科带院”工程，通过“扶强”，打造3个县内区域公共卫生中心；通过“扶弱”，帮助两个偏远偏弱卫生院达到优质服务基层行基本标准；通过“扶特”帮扶15个卫生院建立特色专科。三是积极采用多种形式、多种措施开展“基层公共卫生业务帮扶”工作，签订目标责任书，制定帮扶计划，明确专科建设目标；对口帮扶医师长期坐诊，帮助基层提升公共卫生技术服务能力。

3.2   采取措施有效实现结构性调整，做好人才队伍建设。

村级公卫队伍是我国三级网的重要支撑和基础，对于村级公卫队伍，要采取有效的吸引、培养、激励等措施，逐步实现结构性调整，努力形成一支高素质的、适用的公卫队伍。同时，还要建立起乡村公卫人员的荣誉表彰制度，发挥树标评优的导向作用，在全社会形成尊重乡村公卫人员的良好氛围。

一是夯实干部队伍基础。实施卫健系统优秀干部人才储备，对县乡医疗卫生单位中层实行备案制，进一步加强和改进干部队伍建设。二是加强校地战略合作。县政府与南阳医学高等专科学校签订合作框架协议，开展定向医学生培养工作，每年培养50名，签订就业协议，保证定向生扎根基层，服务基层。三是组织县直公共卫生单位参加省医药卫生类高校毕业生精准洽谈会，通过招才引智、特招医学毕业生充实医疗服务人才队伍。四是结合“基层卫生人才工程”，组织招聘医学毕业生；通过“城乡医院对口支援帮扶计划”推出一批业务能手；建立优秀后备院长人才库，通过以上人才引进和培养，提升人才能力水平，为镇平县公共卫生服务发展注入“新鲜血液”。

3.3   织密组织构建协同管理體系，全力推进项目建设

城乡公共卫生服务一体化应在县党委和政府领导和统筹下，由县卫生行政部门牵头，在立足县域卫生健康综合信息平台基础上，以紧密型县域医共体为载体，以乡村远程公共卫生服务体系为依托，构建各部门协同、县乡村贯通的管理体系，大力提升家庭医生签约和乡村公共卫生服务数字化、智能化水平，从而引导县域优质资源均衡布局、提高基层公共卫生能力和连续性服务，做到有效协同。同时，镇平县政府要加快县妇幼保健院二院整合搬迁项目，升级改造为豫西南妇女儿童医院。加快推进中医院医养结合项目，该项目在投入运营后，将提供1 170张医养床位，其中，710张属于护理型床位，这将成为镇平县在院人数最多的医养结合机构。同时，该医养中心将以优美的环境、优良的技术、优质的服务、优秀的管理、群众满意为目标，充分发挥中医“治未病”和在康复、保健方面的独特优势，建设镇平县“花园式”医养中心。

4   结束语

城乡公共卫生服务一体化是解决基层卫生服务能力总体偏弱、改善农村居民健康、实现农民全面发展的重要基础。实现城乡公共卫生服务一体化就要以县域为基本点，通过发挥县域医共体和医联体的作用，以达到乡村卫生资源的优化配置，卫生服务水平的不断提升，为全面推进健康中国建设、全面推进乡村振兴提供有力保障。

参考文献：

[1]人民网.国家卫健委：我国人均预期寿命提高到77.93岁[EB/OL].（2022-07-05）[2022-07-25].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=173-7491855691419214&wfr=spider&for=pc.

[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[3]中国政府网.中共中央印发《中国共产党农村工作条例》[EB/OL].（2019-09-01）[2019-09-01].https：//www.gov.cn/zhengce/2019-09/01/content_5426319.htm.

[4]马良伟，杨海宇.健康城市与公共卫生体系建设[M].北京：中国建筑工业出版社，2023.

[5]李宁秀，张力文，高博.中国西部地区城乡卫生一体化研究[M].成都：四川人民出版社，2014.