社区防震减灾工作指南建设探讨＊

李 敏 钟 伟

1) 浙江省地震局，浙江杭州 310013

2) 嘉兴市科学技术局，浙江嘉兴 314050

0 引言

目前，地震仍然是我国面临的最大自然灾害，20 世纪以来，中国死于地震的人数达55 万之多，占全球地震死亡人数的53%，特别是最近的2008 年汶川8.0 级地震、2010 年青海玉树7.1 级地震、2013 年芦山7.0 级地震、2014 年鲁甸6.5 级地震、2017 年九寨沟7.0 级地震、2022 年泸定6.8 级地震。社区是韧性城市建设的排头兵，是减轻灾害风险、指导工作优先开展次序的先锋队；社区居民是灾害风险的直接面对者。那么摸清社区防震减灾工作现状和薄弱环节，从而能有针对性地提供社区防震减灾工作指南，对于加强社区应对灾害风险能力（如规避、降低、转移和接受等）具有重大的意义。2012 年中国地震局印发了《地震安全示范社区管理暂行办法》（中震防发〔2012〕33 号），各地区和学者都针对防震减灾工作内容作了相应梳理[1]，但因地震构造背景和场地特征不同[2-4]，社区防震减灾工作开展细则也有所不同。特别是对于少震弱震的东部地区，虽然地震活动性较低，但其经济发达、人口众多，即暴露量巨大，一旦发震，造成的影响将超出想象，是属于“震不得、震不起”的典型代表，具有“小震致灾、中震大灾”的潜在地震风险。习近平总书记“两个坚持、三个转变”的提出，更是对防震减灾工作提出了更高要求。为进一步推动社区防震减灾工作，选取浙江省嘉兴市建设街道下的百福弄、瓶山、丁家桥、南杨、紫阳和城东6 个社区进行实地调查研究，借此分析社区防震减灾工作薄弱环节，给出东部社区防震减灾工作指南建设建议，特别梳理了各种地震灾害风险防范清单。

嘉兴市位于浙江省东北部，坐落于杭嘉湖平原，具备发生较强地震的构造背景，也是浙江省陆域少数几个历史上曾有过破坏性地震的城市，如1678 年海盐县4¾地震，1867 年海宁4¾地震，均造成屋瓦倾倒。其人口密集、经济条件较为突出，据嘉兴市2022年统计年鉴显示，2021 年地区生产总值6 355.28 亿元，人均生产总值116 323 元，总人口约为540 万[5]。

1 社区防震减灾工作现状调查

通过对社区座谈、调查走访，发现社区防震减灾工作存在盲区： ① 社区防震减灾组织体系尚未建立。目前，南湖区建设街道6 个社区尚未建立起防震减灾的组织体系，特别是防震减灾的领导体系与防震减灾的工作队伍。 ② 社区地震应急预案尚未编制。按照国家要求，应该以《国家地震应急预案》为核心，形成横向到边，纵向到底的地震应急预案体系；然而，与各级政府、部门、学校等相比，6 个社区地震应急预案尚未编制。 ③ 防震减灾工作制度需要加强。所在社区并没有专职的防震减灾人员，社区防震减灾工作制度尚未建立；社区的应急逃生路线标识不明确，社区尚未建立风险自查清单等，造成防震减灾工作职能不明确、管理缺位和社区减灾工作协调困难。 ④ 社区防震减灾宣传教育有待完善。首先宣传时间较为固定，一般集中在固定的时间，如5•12 防震减灾日、科技活动周等，其他时间基本上进入“噤声期”；其次宣传方式单一，社区防震减灾宣传教育工作多以发放资料、张贴宣传栏和开展科普讲座为主，甚至每年出现重复宣传的现象，忽视宣传实效和受众的差异性，影响了社区居民的积极性；最后，社区防震减灾教育的内容较为集中，多集中在地震发生常识、地震自救等方面，然而对社区内的应急逃生路线、应急逃生演练、社区潜在的次生灾害危险源等知识掌握不足。

造成目前现状的主要原因： ① 因为近年来嘉兴市地震活动较弱，造成不仅社区居民甚至部分社区工作者防御地震灾害的意识淡化，也导致其对地震知识一知半解，对应急逃生的临场处置能力差； ② 基层社区的工作任务繁杂且量多，除了防震减灾工作之外，社区还承担大量的创卫、拆迁、民政、信访等工作，这些工作的绩效考核优先于防震减灾，导致防震减灾工作未受到重视。

2 社区防震减灾工作指南建设

2.1 社区防震减灾工作制度建设

基于社区防震减灾工作现状，建议社区应建立防震减灾工作制度，做到有计划、有准备地防御地震灾害，最大限度地避免和减轻地震可能给社区所带来的危害，促进辖区社区稳定和发展。社区防震减灾工作制度建设应包括工作原则、工作目标、工作内容和配套设施4 部分。

工作原则主要包括： ① 以人为本，最大程度地保护社区居民群众的生命和财产安全； ② 服从上级政府统一安排，分级负责，条块相结合，以块为主； ③ 社区工作人员、居民、志愿者队伍等密切配合，分工相互协作，并各司其职，各尽其责； ④ 依靠群众，充分发动群众和志愿者队伍在日常常规防震减灾工作中的作用。

工作目标主要指开展社区防震减灾工作的目的，在于帮助社区工作者和居民具备地震灾害的风险意识、培养社区地震灾害的应急文化。

工作内容主要包括组织体系建设，修订和完善应急预案，应急物资准备，应急避难场所与预警平台建设，宣传、培训与演习和日常风险管理等方面。

配套措施主要是形成社区工作自查清单、管理防震减灾资金、建立社区防震减灾工作档案。

2.2 组织体系建设

建立社区防震减灾领导小组，培育社区应急队伍和社工应急服务队，组建由高校学生和居民组成的志愿者队伍。主要职责为制定创建、运行、评估与改进地震工作，制定和完善本社区内的各类应急预案，开展社区内的风险与隐患排查、开展社区抗震减灾演练与宣传等工作。

社区防震减灾的组织体系推荐见图1：

图1 社区防震减灾的组织体系Fig.1 Organizational system for community earthquake prevention and disaster reduction

（1）社区防震减灾领导小组，实行社区书记负责制，统一负责本社区内的防震减灾工作；基层社区设立专职或者兼职的管理人员，负责防震减灾的具体工作；而联居干部则是为了更好地协调社区工作人员与街道、区等上级机构。

（2）社区应急队伍，建议由社区工作人员、网格员和信息员组成，每一个工作人员和网格员负责一个网格，从而实现网格化管理，责任落实到个人；每一个网格下边设立楼道长和小组长，二者统称为信息员。社区应急队伍执行社区防震减灾领导小组所作出的决策，同时与社区社工应急服务队合作，开展日常的防震减灾的宣教、灾害预警信息的传播、灾前转移居民等工作。社区应急工作队也可以在强烈地震发生之后，专业救援队伍就位之前，第一时间有效地开展自救互救，从而把损失减小到最低限度。

（3）社区志愿者服务队，建议由社区居民、高校学生组成。在社区居民志愿者建设方面，可以充分调动社区基层党组织的积极性，发挥作用，建立社区基层党员志愿服务队，在日常工作中协助社区工作人员与应急社工服务队完成日常防震减灾宣教工作的开展与社区风险排查工作。在应急响应中，社区基层党员志愿服务队也可以承担转移群众和向居民发布预警信息等工作。在学生志愿者方面，可与本地高校合作，形成定点联系和帮扶，协助社区开展防震减灾的宣教工作，在周末也可帮助照料独居老人。

（4）社工应急服务队，建议将社会工作纳入应急管理体系，政府以购买服务的方式，让社工进驻社区开展日常的防震减灾工作，包括防震减灾的宣传教育工作，社区中脆弱人群的服务等。这样可以降低社区工作人员的工作负担；同时也是将应急志愿者的专业技能与知识与社工服务的模式和理念相结合，实现防震减灾工作的专业化。此外，建议政府推动灾害社会工作体制机制建设的完善，以人才建设为例，政府推进本地社工与其他地区社工人员的学习交流，促进社会工作者之间、机构之间的交流协作，提升社工服务水平和服务质量。政府也可以从当地各区的民政局、科技局，本地高校或者其他地区高校，社工协会等部门抽取相关专家或者工作人员组成社会工作服务委员会，其职责在于组织社工介入应急事件、培训专业知识与能力。

2.3 应急预案的修订和完善

社区地震应急预案，应包含编制依据、指挥机构及职责、地震应急准备、临震应急反应、地震应急响应、灾后救灾措施、后期处置、附则（包括奖励与责任、预案管理与更新）等内容。

建议社区每年开展1～2 次的应急演练。应急演练由社区防震减灾领导小组统一组织，在社区应急社工的配合下，制定演练计划并报社区主管领导和部门审批后执行。建议应急演练的流程如图2 所示，可针对不同的社区演练对象，进行相应的目标设定，并针对演练问题，及时修改应急预案，完善组织体系。

图2 应急预案演练流程图Fig.2 Flow chart of emergency plan exercise

2.4 应急物资准备

应急物资准备主要面向社区和家庭两个方面。建议社区、街道应急避难场所应该通过多渠道储备一定的应急食品等。在获得财政支持的情况下，社区可以与周围商铺、超市等单位签订救灾物资储备协议，购入必要的应急物资。社区救灾设备与物资实行专人管理与定期检查，对于检查结果记录到防震减灾工作档案中。建立社区间物资调配系统，各社区之间可以建立物资储备库信息管理系统，以随时掌握物资与设备的情况，做到灾难发生后弄清楚有没有物资、有多少、在哪里、找谁要等问题，24 小时内能够调用，推荐社区基本应急物资储备清单见表1。在家庭应急物资储备上，建议社区给出家庭物资储备清单（表2），依次引导有条件的家庭购买应急物资。

表1 社区基本应急物资储备清单Table 1 List of community basic emergency supplies reserves

表2 家庭应急物资储备清单Table 2 List of household emergency supplies reserves

2.5 应急避难场所和预警平台建设

社区应加强应急避难场所的规划和建设，并强调对社区应急避难场所的加固改造，使其符合建筑物抗震要求。除了社区办公场所之外，社区还应该详细了解辖区内广场、学校、公园等空地，满足国家《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB21734—2008）安全性、可达性以及面积要求的空地设为Ⅲ类应急避难场所。建议以小区或者居民楼为单位，合理规划应急疏散路径。应急疏散路径应设有示意图，标识明确，张贴在社区内布告栏，或者利用社交网络分享到小区居民微信群和QQ 群，向社区居民公布。在避难疏散场所、关键路口设置安全应急标志、人防（民防）标识标牌或指示牌，并且保持应急疏散路径的畅通。可适当举办社区健身走的活动，行走路线设计为地震的应急撤退路径，从而提高居民对撤退路径的熟悉度。

社区地震预警系统能在地震来袭前几秒到几十秒发出倒计时预警警报，是保障社区民众安全的重要举措。“国家地震烈度速报与预警工程”已于各省重点地区布设了紧急地震信息终端。但目前终端数量不足以覆盖全部社区。为此，建议社区以上级终端（省级或市级）为基本，建立相关部门、学校、社区、媒体和社会公众的地震信息接收系统，初步形成区域性地震应急功能。建议建设社区地震预警发布平台（图3）。

图3 社区地震预警发布平台Fig.3 Community earthquake warning release platform

2.6 防震减灾宣教工作

积极开展社区防震减灾活动，除常规利用社区公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗等阵地外，社区还可编印居民防灾应急手册，发放至社区每一个家庭。强化政府、应急社工服务队和社区职责。在宣讲和培训过程中：第一，打破传统思维，真正落实防震减灾常态化宣传，常态化地开展防震减灾工作才能保证居民防范灾害风险意识的连续性和可延性，改变仅是纪念日才出现的工作方式；科普示范学校建立常态化的防震减灾科普教育机制与发展模式，可将学校防震减灾教育常态化与社区防震减灾教育常态化相结合，促进学校教育主动渗透到社区。第二，增加宣传平台的多样性，充分利用新媒体的作用，积极探索尝试采用科普教育基地、新兴媒体或新载体、平台等开展宣传，也可采用微信、QQ 等社交媒体，弥补白天防震减灾知识宣传时，年轻人上班不能参与的时间差；社区工作人员可通过省局科普宣传中心，或微博、微信、网站、论坛等，搜集整理针对本地社区居民群体的科普视频、文章和手册等分享给社区居民。第三，注重宣传趣味性，可利用舆情热点与防震减灾科普相结合，推进公众的参与度，要根据宣传群体的不同特点，满足社会不同年龄、不同层次、不同群体的心理特征和愿望诉求；宣教结束后，社区可对居民的知识掌握情况进行测评。建议社区防震减灾教育产品可设定响应问题目录清单，具体内容可如表3。

表3 社区防震减灾宣教内容清单Table 3 List of community earthquake prevention and disaster reduction education content

2.7 社区日常风险管理

2.7.1 地震次生灾害隐患清单

根据社区地理位置，首先分析社区范围内是否存在加油站、危险化工企业等易产生大型次生灾害的危险源，同时关注居民区内部是否存在用电用气引起火灾的危险隐患、居民逃生应急疏散路径和标示不明确引起潜在的次生灾害等情况，设定社区隐患清单（表4），定期进行自查和互查。

表4 社区次生灾害隐患清单Table 4 List of community secondary disaster hazards

2.7.2 社区脆弱人群清单

社区应重点关注的脆弱人群包括：老年群体、流动人口、重残疾人口。制定社区脆弱人群清单，包括住址、人数、危房特困户情况、孤寡老人及低保户情况、对困难户的救助以及针对脆弱人群的帮扶措施等。

2.8 配套设施

2.8.1 社区防震减灾工作自查清单

建立社区工作自查清单，旨在对社区的日常工作进行检查，以保证社区防震减灾工作的开展。自查清单可参考表5。

表5 社区防震减灾工作自查清单Table 5 Self inspection checklist for community earthquake prevention and disaster reduction

2.8.2 社区防震减灾工作档案

建立一整套工作台帐，内容包括创建计划，文件、项目开展情况，培训、演练情况，检查评估情况，活动备案等[1]。规范齐全的社区工作档案应该尽可能包括：文字、照片、音频等格式，并对工作档案归类整档，实现电子化管理，以方便查阅。

2.8.3 防震减灾资金

建立与经济水平相适应的防震减灾基金投入制度。社区防震减灾工作开展、社区志愿者队伍和应急避难场所建设，社区防震减灾宣传教育与演练等都需要经费保障。建立与经济社会发展相配比的经费投入，是搞好地震应急工作的重要保证。因此，要建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入增长机制，将事业发展纳入同级国民经济和社会发展规划，加大财政投入力度。

建议社区建设防震减灾资金制度，严格控制资金的管理和使用，同时社区防震减灾资金工作要接受业务主管部门的指导和监督，要实行财务公开制度，定期在公开栏公布财务收支情况，接受广大居民的监督，并报区政府备案。

3 小结

《“十四五”国家防震减灾规划》（应急〔2022〕30 号）指出“增强城市韧性”，而社区是韧性城市建设的排头兵，是减轻灾害风险，指导工作优先开展次序的先锋队，社区防震减灾工作的顺利开展是现代化防震减灾治理体系的必要组成部分。本文通过对社区防震减灾工作现状的摸排，给出了现状分析，解析了其原因，最终提出社区防震减灾工作指南建设的建议，以促使社区防震减灾工作横向到边，纵向到底，理顺社区防震减灾工作治理体系，调动防震减灾工作热情，培养社区地震灾害的应急文化，最终提高社区管理者和居民防范地震灾害风险的意识。