生态产品价值实现机制的主要症结与推进路径

谢贤胜 仇晓璐 赵 荣 陈绍志

（1.中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091；2.中国林业科学研究院，北京 100091）

“生态产品”是继农产品、工业品以及服务产品后又一类重要产品，由此形成的“第四产业”与传统的三次产业具有同等重要的地位[1]。2021 年4 月，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（简称《意见》）由中办、国办联合印发，从国家层面上明确了完善生态产品价值实现机制对推动“两山”转化的重大意义，并强调加快推进生态产业化和产业生态化[2]。2022 年10 月，“要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”的理论被提出，可见生态产品价值实现是建设中国式现代化的重要一环和必由之路[3]。由于生态产品价值实现是一项极具开创性、复杂性和综合性的系统工程[4]，其相关理论、政策制度、模式路径和技术方法等均处于摸索阶段，第四产业也正处于形成初期，一些突出的问题亟待解决[5-6]。本文旨在通过回顾生态产品价值实现的实践探索，系统梳理当前存在的主要症结，并由此提出未来发展的推进路径，以期为健全生态产品价值实现机制和促进生态产业发展开出一剂对症良方，破除发展桎梏和指明改进方向。

1 生态产品价值实现的实践探索

自2010年12月，“生态产品”一词在官方文件《全国主体功能区划》中首次出现并被定义，到2016年8月，《国家生态文明试验区（福建）实施方案》首次提出生态产品价值实现的理念，再到《意见》的发布以及“建立生态产品价值实现机制”被写入我国重大报告，反映的是对生态产品价值实现认识不断丰富和深化的过程[7]。同时，相应的实践探索也呈现出一定的成效，如在政策制度、试点工作、案例示范等方面进行了有益的尝试。

1.1 政策制度引领

据公开信息显示，截至2023 年3 月，北京、天津、重庆、山西、吉林、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、广东、海南、贵州、云南、青海、内蒙古、广西、宁夏、新疆等20 个省（市）以《意见》作为纲领性文件，先后制定并公布了本级行政区关于生态产品价值实现机制的实施意见（或方案）。除此之外，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等国家层面上的政策相继出台，各部委也相应制定了配套的政策措施。例如，在调查监测方面，自然资源部出台了《自然资源统一确权登记暂行办法》以及《自然资源确权登记操作指南（试行）》；在价值评价方面，国家发改委和国家统计局联合制定了《生态产品总值核算规范（试行）》，形成了初步制度框架。

1.2 试点工作推进

坚持试点先行，以点带面，稳步推进的工作方法。2016—2019年，先后在福建、江西、贵州、海南设立国家生态文明试验区，充分发挥先行区优势，不断总结实践经验。贵州、浙江、青海、江西等地相继被确定为国家生态产品市场化省级试点，多方面探索生态产品价值实现的机制与路径。浙江丽水市和江西抚州市成为国家生态产品价值实现机制改革试点市，逐渐形成了一批具有突破性的创新成果。生态环境部先后发布了六批生态文明建设示范区名单（共468个）和国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地名单（共187个），较好地发挥试点示范的平台载体作用。自然资源部相继确定了东营市、南平市、江阴市、邹城市、灵宝市等地为自然资源领域生态产品价值实现机制试点，全力构建生态发展示范区。

1.3 典型案例示范

随着实践的深入，涌现出一大批典型案例。自然资源部先后印发了三批《生态产品价值实现典型案例》（共32个）、生态环境部发布了《“绿水青山就是金山银山”实践模式与典型案例》（共18个）、国家发改委也公布19个生态产品价值实现经典案例。截至2023年3月，一些省份的自然资源主管部门相继发布了本级的生态产品价值实现典型案例（共100个），其中，浙江16个、安徽8个、江西12个、山东22个、广东6个、广西10个、云南5个、宁夏10个、新疆11个。这些案例涵盖了“山水林田湖草沙”等多种自然资源，集中体现了生态补偿、权属交易、指标配额、生态产业、绿色金融等方面的有益探索，发挥着重要的示范引领作用[8]。

2 生态产品价值实现机制的主要症结

虽然我国生态产品价值实现的实践工作取得了积极进展，就生态产品价值实现机制而言，仍然面临着不少的问题。如各地出台的实施方案或意见，其内容与《意见》大同小异，本土特色和针对性对策体现不足，总体缺乏主动创新内容。此外，大多数典型案例仍然是以原来的生态建设或保护修复作为主体，没有充分体现《意见》的机制内涵，其主要症结表现在以下几个方面。

2.1 政策供给不充分和不配套

整体上看，缺乏为生态产品价值实现服务的系统化政策体系。现有政策虽初具制度框架，但多分散于自然资源部、生态环境部、国家发改委等不同部委之间，针对性不强，难以形成政策合力，尚未形成贯穿生态产品生产、分配、交换、消费全过程的宏观机制，权责利不相匹配，难以实现空间各要素有机组合和高效利用。例如，作为国家可持续发展的空间蓝图，国土空间规划仍然缺乏生态产品价值实现理念的整体性嵌入，目标引领性和导向性不够[9]。生态建设中经营性用地指标难以落实，生态产业发展与耕地保护“争地”现象突出，要素供给政策存在缺位。退耕还林（草）和生态公益林补贴等生态建设保护补偿补贴标准整体偏低，力度有限，难以发挥保障性政策的支撑作用[10]。由于生态产品价值实现不是一项政治任务，在缺乏有效的激励机制和约束机制条件下，各地在推进该项工作时往往力不从心，处于观望状态，主动性和积极性无法充分调动，实施的延续性难以保障。

2.2 市场化机制不完善

公平、高效、统一的生态产品交易市场体系尚未完全建立，基于价格机制配置生态产品的市场机制仍不完善[11]。从供给端看，在推进生态产品价值实现过程中，存在“重政府供给、轻市场运作”的现象，过度依赖于纵向生态补偿，生态修复资金主要来源于财政支出，企业、集体、个人、金融担保机构等市场主体角色弱化，加之我国生态系统总体较为脆弱，生态产品供给能力总体不强。如森林等生态产品供给质量没有得到应有的重视，制约着林业碳汇市场的培育和扩大，无法构建全产业链模式[12-13]。从需求端看，由于信用体系欠缺和信息不对称，生态产品的社会接受度和认知度不高，消费者更为倾向物质类和文化服务类生态产品，对其他类型的生态产品有效需求不足。同时，核算评估技术仍未探索出合理的公允价值，无法为生态产品贴上“价格标签”，导致总体需求不旺。从市场规模上看，如集体林权、农村土地资源等生态产品很难形成区际生态产品交易市场，往往只被允许在区域内部交易。现有的生态产品市场交易大多表现为以履约为目的撮合交易，如重庆市森林覆盖率指标交易，并非是真正意义上的市场化交易，使得市场配置资源低效化，无法建立供需精准的对接机制。另外，受限于技术能力、尚未形成生态产品质量溯源机制，生态产品交易平台建设相对滞后，抑制了生态产业化和市场化交易。

2.3 基础性制度不健全

促进生态产品价值实现的基础性制度和配套制度仍然不够健全，主要表现在4个方面：1）尚未形成规范有效、完整准确的生态产品基础信息普查制度和动态监测制度，相应的数据成果不共享。庞杂的生态产品体系所涉部门之多，出于维护本部门利益，各部门的调查结果往往秘而不宣，容易存在重复调查和“多龙治水”现象，致使生态产品信息碎片化，生态家底难以摸清。2）生态资源产权制度需要进一步完善。尽管《自然资源统一确权登记暂行办法》和《自然资源确权登记操作指南（试行）》在生态产品确权上迈开了重要一步，但由于其多维性和复杂性，相应的权责利仍然难以明晰和界定，受益主体不易被准确识别。3）生态产品的价值核算体系不够健全，核算结果缺乏应用性[14]。目前，《陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南》和《生态产品总值核算规范（试行）》为区域生态产品核算提供了良好的指引，但在具体核算过程中，由于核算指标、模型方法、统计口径、技术手段、人员素质的不一致，会导致核算结果的科学性和准确性受到严重挑战，对经营单位的应用价值十分有限，往往被“弃置一旁”或“束之高阁”，价值核算无法服务于价值实现。4）自然资源有偿使用制度和生态保护补偿制度有待深化。因自然资源监管力度不够、所有权人缺位、相应权益无法保障，致使资源长期被无偿使用或过度占用。在缺乏科学合理的补偿评估下，补偿对象、标准、范围不够明晰，生态补偿资金容易存在“大水漫灌”，无法精准对接补偿主体。

2.4 生态金融制度不成熟

生态担保、生态信用评级、生态风险管控、生态环境信息披露等方面的制度还没有完全地系统建立，降低了金融对生态产品价值实现的活化和助推作用。由于核算结果不被广泛认可，生态权益无法成为标的物进行抵（质）押，加之生态产品具有外部性和公共性特征，金融机构缺乏放贷信心，生态投融资面临高昂的交易成本。“生态银行”和“两山银行”侧重于收储整合功能，金融属性弱，并非真正意义上的银行，不具备生态金融产品交易条件[15]。相关的绿色信用评级、环境风险评估等专业中介服务机构也尚在早期培育阶段。目前，生态金融仍然是以短期的绿色信贷为主要形式，鲜有符合中长期发展需求的生态债券、生态股票、生态彩票、生态保险、生态基金等金融产品，缺乏相应制度引导和规范，无法满足生态产品价值实现的多样化需求。同时，如何引导社会资本有序进入和参与，拓展投融资空间，形成激励和约束相融的金融制度体系值得进一步深思。

3 生态产品价值实现机制的推进路径

生态产品价值实现是建立在生态系统功能提升、人与自然和谐共生的基础之上的实现，是为了促进绿水青山与金山银山良性互动、转化反哺的实现，是涉及生产、生态、生活空间，土地、资源、政策、人文、社会等全面要素的实现，贯穿于生态产品生产（增值）、分配、交换（流通）、消费全过程。建立健全生态产品价值机制实质上是要搭建一套服务于生态产品价值实现的、可行高效的政策制度体系，通过加强顶层设计、完善核算评价、科学生态补偿、建立认证体系、创新生态金融、数字技术赋能等路径，全面驱动生态产品价值实现的实施范围扩大和实施成效改善。

3.1 加强生态产品价值实现制度顶层设计

加强生态产品价值实现制度顶层设计主要体现在以下3点：1）充分发挥政府主导作用。将生态产品价值实现理念和要义有机融入到各级政府的国民经济和社会发展规划、国土空间规划、林业发展规划等重要实施规划中。结合领导干部自然资源资产离任审计制度，探索反映生态产品实现程度的绩效考核机制，明确激励和约束条件，将生态产品价值实现列入政府主要工作之一，强化各地政府实施的主动性和创造性。2）促进政策有机组合。围绕着各类用地指标、绿色标识、资金投入、人才建设、技术支撑、生态补偿等方面内容，由发改委发挥牵头抓总作用，联合自然资源、林草、生态环境、农业农村、文化旅游、财政等有关部门制定并出台生态产品综合性政策工具，着力改进要素供给政策和保障性政策。3）理顺各方关系。统筹建立多部门联席会议机制，强化部门间协同配合，形成推进生态产品价值实现的整体合力。如2023年3月，就光伏发电产业发展规范用地管理有关工作，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合出台了支持政策[16]，协同推进绿色能源发展，促进沙漠区域生态产品价值实现，具有较好的借鉴和示范意义。

3.2 完善生态产品价值核算和评价机制

完善生态产品价值核算和评价机制需要做到以下3点：1）厘清核算对象和核算内容。探索建立生态产品分级分类目录指引和规范，对生态产品实物量统计账户、成本统计账户以及价值量统计报表等内容加以明确，推动生态资源资产负债表编制相关工作，为生态产品价值核算纳入国民经济核算体系创造条件。2）构建科学合理、规范实用的生态产品价值核算指标和模型。在借鉴生态系统服务价值评估相关方法的基础上，基于多维支柱框架、生态产品属性和市场化特征构建核算指标体系。根据区域特点和产品类型，遵循适配性和可操作性原则，通过反复比对、遴选或新建得到对应的价值核算方法，并在国家公园、生态功能保护区等试点区域开展验证分析工作[17-18]。3）促进核算应用和绩效评价有效衔接。建立健全生态产品评级机构考核制度，以核算为基础，全面评价生态产品供给能力和实现程度，规范相应的价值评估程序，以此加强生态产品价值核算在政府绩效考核方面的应用，形成生态治理和产业发展长效机制。

3.3 健全生态产品补偿制度体系

从以下4个方面健全生态产品补偿制度体系：1）围绕山水林田湖草沙等重要生态要素，综合考虑生态保护成本、不同主体开发收益与潜在风险，科学制定与生态产品供给贡献和破坏损害相匹配的分级分类补偿体系和实施方案，不断细化生态补偿主体、对象、范围等方面内容，推动补偿资金精准落实和利用优化。2）科学设定补偿标准。根据生态保护成本核算结果，综合考虑治理投入、机会成本和市场价值，确定合理补偿标准和浮动区间。3）纵横向生态补偿机制协同发力。完善对重点生态功能区、自然保护地等生态高地的转移支付资金分配体系，加大转移支付力度；通过环境规制，创造交易需求，着力推动跨流域、跨区域横向生态补偿，缩小地区经济差异。4）构建市场化补偿机制和丰富补偿形式[19]。探索生态产业发展补偿、公民收益补偿等制度，允许生态获益区通过资金补偿、飞地经济、人才和产业扶持等多元方式对生态扩散区进行补偿。加快完善生态损害赔偿制度，提高环境执法力度，构建补偿和赔偿逆向关联机制，拓展补偿资金来源。

3.4 建立生态产品认证和交易体系

从以下3个方面建立生态产品认证和交易体系：1）构建统一的生态产品认证体系。以政府为主导，联合高校、科研院所、社会组织，探索建立符合我国国情特点的生态产品行业准入标准、认证程序、标志标识和公共品牌制度；重点培育生态产品的第三方认证机构，构建面向市场的生态信用评价机制，逐步建立生态信用档案，将过度破坏的资源利用主体纳入失信名单，提高评价信任制度的社会认可度。2）完善生态产品市场交易体系。着力促进生态产品价格形成机制和信息发布机制深度融合，不断向市场释放价格信号，真正反映市场供需关系和要素价值[20]；通过制定生态产品市场交易管理办法，明确市场主体角色定位，规范交易行为和社会资本的有序进入。3）加强对生态产品交易流程的监管力度，优化利益分配制度，强化利益联结机制，保障市场公平性；另外，还有努力构建公开透明、开放竞争的生态产品市场交易中心（平台），继续加大对碳排放权、用能权、排污权等虚拟市场的扶持力度，破除生态产品流通堵点难点，畅通流通渠道，促进需求高效对接，降低中间交易成本。

3.5 创新生态产品价值实现金融支持体系

从以下3个方面创新生态产品价值实现金融支持体系：1）调动金融机构放贷积极性。通过税收优惠、财政贴息、融资担保以及风险补偿等一系列生态金融政策，降低信贷风险和投融资成本，撬动金融机构加大信贷资金支持，形成“贷得出和收得回”的闭环管理机制[21]。引导商业银行围绕生态产品重点领域制定个性化的行业信贷准则，具体细化经济资本占用、信贷授权以及贷款定价等措施。2）构建多渠道投融资机制，提升综合化金融服务能力。深化政府投资和市场化投资合作（PPP）、生态环境导向开发（EOD）、特许经营、政府购买服务等多元化模式[22]，引导社会资本有序进入，设立生态产品投资基金，发行生态证券，完善银团贷款和生态保险制度，促进政银协同。3）优化金融市场结构。明确将林权等生态权益纳入抵（质）押对象和范畴，并将其制度化，围绕其开发和设计金融衍生品，构建生态金融产品体系，充分利用货币市场和资本市场盘活生态金融市场[22]，加大对生态风投项目的支持力度。

3.6 推动数字技术赋能生态产品价值实现

从以下4个方面推动数字技术赋能生态产品价值实现：1）基于大数据和可视化技术助力生态产品调查监测和确权登记。利用天空地一体化监测手段，通过数字技术进行多源数据融合，实现对生态资源资产的全面普查，并以“一张图”可视化形式呈现[23]。2）基于智慧信息技术和专业化方法提高生态产品价值核算准确性。通过“空间网格化+多维模型”方式估算生态产品实物量和价值量，为生态产品合理定价创造条件。3）基于区块链技术保障生态产品市场交易全过程。以数据链驱动产业链和金融链，发挥区块链可溯源、可追查以及不可更改的技术优势，促进生态产品价格形成机制、市场交易机制和信用评价机制透明化[24-25]。通过将生态产品和生态信用信息上链，增强供给方和需求方之间的信任，助推生态产权交易、流转和抵押贷款，提升生态产品的消费接受度。4）基于互联网、物联网等技术实现数据和信息共享。通过打造规范的基础信息平台和数据发布平台，使跨部门数据共享和高效利用成为可能，生态产品信息以及价值核算结果也将进一步公开化，提升公众认知水平和公共品牌的宣传力度。

4 结语

生态产品价值的实现不仅是连接“绿水青山”与“金山银山”的重要桥梁，也是加快推进新型城镇化和乡村振兴的有效抓手，在满足人民的美好生活需要中发挥着关键作用[8,26]。既要看到目前在政策、试点、案例等方面取得的实施成效，从实践过程中不断总结经验。也要善于发现问题，充分意识到现阶段在政策供给、市场化机制、基础性制度和生态金融等方面的不足，基于目标和结果导向，进一步优化调整顶层设计、核算评价、生态补偿、认证交易、金融服务和数字技术等方面机制内容，破除生态产品生产、流通、消费等堵点难点。最终实现生态共治、生态共富以及生态共享的有机统一，推动生态产品价值实现可持续。