姐告“境内关外”模式与横琴“分线管理”模式监管政策对比分析

谢成因 刘慧惠

（1.澳门城市大学，澳门，999078；2.香港国际协同创新中心有限公司，香港，999077）

“境内关外”一词中“境”指“国境”，“关”指“关境”（即一国海关法适用的全部领域），是一种海关特殊监管模式，起源于1999 年世界海关组织（WCO）所制定《京都议定书》中对“自由区”概念的定义：“自由区，指某缔约方的一块领土，运入这块领土内的货物，从进口关税及其他税征管原则上讲，通常被视为关境之外”[1]。由于我国国家法律层面尚未明确认可“境内关外”这一概念，因此“境内关外”实际是我国学术界的一种通俗提法，并非严格法律词汇。“境内关外”监管模式通常是在自贸港或自由贸易园区等高度开放的区域中实行，区域内部往往根据面向（国）境外还是内地而划分“一线”和“二线”，并按照“一线放开，二线管住”的原则进行监管。但“一线放开”并不等于完全不管，这里的放开更多是指减免税费以及货物在区域内的相对自由流通，但海关法律和监管措施在区域内仍然适用。“分线管理”也是一种海关监管模式，可视为海关特殊监管区内划分“一线”和“二线”进行监管方式的简称。这里的“一线”泛指海关特殊监管区与（国）境外分界线，“二线”泛指海关特殊监管区与国内其他地区分界线。

2000年4月，国务院批准姐告按照“境内关外”方式设立姐告边境贸易区（以下简称“姐告边贸区”），同年8月，“境内关外”模式正式在姐告边贸区实行。2009年8月国务院批复《横琴总体发展规划》（以下简称“《发展规划》”）提出在横琴新区实施“分线管理”模式。姐告“境内关外”模式和横琴“分线管理”模式具体监管政策均围绕各自划分的“一线”和“二线”展开。那么，姐告“境内关外”监管政策与横琴“分线管理”监管政策之间有什么差异？产生这些差异的原因有哪些？结合姐告“境内关外”监管政策实施经验，横琴“分线管理”监管政策在未来落地实施后会呈现怎样的前景？本文拟就上述问题作简要分析探讨。

一、姐告与横琴的基本情况及开发历程

（一）姐告基本情况及开发历程

姐告一词系傣语译音，意译为“旧城”。其位于云南省德宏州瑞丽市东南方向的凸出部分，面积仅有一个村寨大小，西侧与瑞丽市区隔江相望，其余三侧均与缅甸接壤。独特的地理位置以及与缅甸北部的深厚历史文化联系使姐告具有良好的开放性和可封闭性。在开放性方面，姐告毗邻缅北最大边境城市木姐，通过跨境公路可直达缅北重要交通枢纽八莫和缅北中心城市腊戍。同时姐告与缅甸村寨、城郭相连，“一寨两国、一村两国、一屋两国现象非常普遍”[2]，对缅甸开放不存在语言、习俗和文化方面的障碍。在可封闭性方面，姐告东、南、北三面有物理围栏与缅甸隔开，西面又与瑞丽市区有瑞丽江相隔，便于封闭管理。

改革开放后很长一段时间内姐告隶属瑞丽县（1992年由县改市）姐勒乡人民政府管辖。1985年姐告边境贸易试验区和1991年姐告边境贸易经济区的成立促进了瑞丽边境贸易的发展，也为姐告进一步开放开发打下基础。1992年，国务院特区办批准姐告边贸经济区享受国家级开发区政策以及姐告大桥的建成通车推动姐告开放开发进入新阶段。此后，对于姐告的进一步开放开发，中央有关部委最初的设想是设立类似于“上海外高桥保税区”的姐告保税区，后经德宏州政府和云南省政府反复争取，2000年4月，国务院批准姐告设立边境贸易区，并在区内按照“境内关外”模式实行比一般保税区更为优惠的政策，2000年8月28日姐告边贸区正式成立。自成立之日起，瑞丽海关等口岸管理部门对姐告实行封闭管理，将姐告与缅甸之间的口岸视为“一线”，姐告大桥中心线视为“二线”，对经一、二线出入姐告的货物、人员和交通工具进行统一监管。姐告实行的“境内关外”模式在当时国内沿海和沿边开放区域中是一种没有先例的制度创新。

（二）横琴基本情况及开发历程

横琴是中国广东省南部的一个岛屿，现有总面积106.46平方公里。横琴岛位于珠江口西侧，北与珠海市区通过横琴大桥相连，南濒南海，东与澳门一水一桥之隔，与香港也仅相距41海里。毗邻港澳的区位优势结合四面环海的岛屿特性使得横琴具有良好的开放性和可封闭性。

如表1所示，横琴对外开放开发起始时间与姐告基本一致，但横琴的开放开发进展较慢。20世纪80年代，广东省沿海地区对外开放开发已成热潮，横琴则长期处于“无人问津”的荒岛状态。1992年初，在邓小平南方谈话的精神鼓舞下，广东省掀起特区建设新高潮，横琴因独特的区位优势而开始受到格外关注。

表1 改革开放后姐告与横琴开放开发历程

自20世纪90年代初至今，横琴先后获得三次重大开放开发机遇，每一次都与制度创新有关。第一次是1992年3月“横琴经济开发区”的成立。以1999年为时间节点可将横琴经济开发区发展分为两个阶段。在1992年至1999年间，横琴被视为珠海改革开放新制度“试验场”来探索发展道路，保税区、自贸区和自由岛在当时都被视为横琴未来发展的可选目标。得到较多支持的新思路是设立“横琴－路环经济协作区”，即将横琴岛与路环岛通过架桥连接成一个整体区域，并分别在横琴大桥洪湾侧和与氹仔岛相连海堤的路环侧设立口岸，参照保税区制度对该区域进行封闭管理。2000年后横琴的发展逐渐被置于“泛珠三角”区域合作框架下，发展总体目标是借助港澳国际资源建设成泛珠三角区域合作新载体和对外开放新平台。在相关规划中横琴也承担区域合作“体制创新试验地”的角色，但相较于前一阶段，制度创新并未被突出强调。

横琴获得的第二次重大开放开发机遇为2009年12月“横琴新区”的成立。制度创新为横琴新区建设的第一要义，在《发展规划》中，横琴被定位为“粤港澳紧密合作新载体”，其作用一方面是利用自身空间弥补澳门发展劣势，服务澳门发展，另一方面是与港澳联合参与国际竞争。粤港澳三地在经济和政治体制等方面存在诸多不同，横琴作为三方合作新载体就需要通过先行先试来探索三方合作新体制，创新通关制度是其中重要一环。《发展规划》将横琴与澳门之间口岸和横琴与内地之间分界线分别设定为“一线”和“二线”，并正式提出对横琴岛实施“分线管理”作为通关制度中的政策创新。“分线管理”从此与横琴的开放开发密切关联。横琴新区成立后不久，海关总署、财政部和国家税务总局等部门相继出台了“分线管理”模式具体监管政策。

横琴获得的第三次重大开放开发机遇为2021年9月“横琴粤澳深度合作区”的成立。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”）升级了横琴的战略定位，更强调澳门的发展需求和横琴澳门融合发展，这意味着横琴的开放程度需要逐步与澳门达到同一水平，《总体方案》也在此基础上继续明确了“分线管理”模式，“分线管理”也由此成为推动横琴与澳门一体化发展的重大制度创新。目前，横琴“分线管理”监管政策仍未实施。

二、两地具体监管政策的比较

姐告边贸区成立前后，国家有关部委和云南省政府出台了“境内关外”模式具体监管政策，“分线管理”模式有关监管政策也在横琴新区成立后由国家有关部门发布①姐告边贸区“境内关外”模式监管政策内容主要体现在《国家计委办公厅关于解决云南边境贸易发展有关问题的复函》（国计办〔287〕号，2000 年）、《云南省人民政府关于设立姐告边境贸易区有关事宜的通知》（云政发〔2000〕106 号）以及《中华人民共和国海关对姐告边境贸易区监管的暂行办法》（署法〔2000〕475 号）；横琴新区“分线管理”模式监管政策内容主要体现在《中华人民共和国海关对横琴新区监管办法（试行）》（海署令[2013]209号）、《关于横琴开发有关进口税收政策的通知》（财关税[2013]17 号）和《财政部、海关总署、国家税务总局关于横琴、平潭开发有关增值税和消费税政策的通知》（财税〔2014〕51 号）。。根据有关政策文件，结合姐告和横琴各自对一、二线的划分，可以从一、二线进出的货物、人员及车辆监管方面，对姐告“境内关外”模式和横琴“分线管理”模式监管政策做以下比较：

第一，货物监管政策。“境内关外”比“分线管理”宽松的多。如表2和表3所示，一方面，货物从二线进出姐告，办理进出口手续货物数量没有明确限制，而由横琴运往内地的货物则有进口配额限制。另一方面，货物从一线进出姐告，与生产有关货物和生活消费类货物均免向海关申报并免缴相应税费，而从一线进入横琴与生产有关的限定货物实行免税或保税管理，且免税或保税的货物需要在海关备案，同时经一线运出横琴的货物还要实行出口配额、许可证件管理。此外，在姐告边贸区内虽规定入区货物不能返销国内市场，但仍为少量货物制定例外政策[3]，而横琴则严格管理。

表2 货物经一、二线进出姐告监管政策

表3 货物经一、二线进出横琴监管政策

第二，人员及行李监管政策。“境内关外”较“分线管理”宽松。如表4和表5所示，主要表现为：首先，经一线进出姐告的行李数量没有明确限制，而经一线进出横琴的行李则要求按现行进境物品进口税的相关规定进行管理。其次，在对外国公民（对于姐告则是第三国公民）进出监管区的政策上，第三国公民可以在72小时内免签证经一线进入姐告，经二线进入瑞丽市区需办理签证手续，而横琴则为在横琴口岸设立签证机关为外国人进入合作区提供口岸签证便利，并未允许外国公民免签证进入。

表4 人员及行李经一、二线进出姐告监管政策

表5 人员及行李经一、二线进出横琴监管政策

第三，在车辆监管政策方面。姐告边贸区成立初期，有关部门制定了车辆进出监管政策（见表6）。横琴新区成立后不久，海关总署制定了车辆进出监管政策（见表7），其中关于澳门单牌车（非营运）进出横琴的监管政策并不明确，可参照《拱北海关关于澳门机动车入出横琴监管办法（试行）》（2016年发布）和《内地与澳门驾驶证互认换领协议》（2023年发布）执行。相比之下，对于车辆经过一、二线进出的监管政策，“境内关外”模式仍较宽松。一方面，缅甸车辆经一线自由进入姐告，且在办理手续后还可以驶入德宏州辖区，而澳门单牌车则需办理较为复杂的手续后才能驶入横琴，且目前仍有配额和逗留时长限制，同时澳门单牌车不能进入珠海市区。另一方面，中国货运车辆在办理相关手续后可以进入缅甸木姐城区以及105码查验中心，但根据《内地与澳门驾驶证互认换领协议》，内地机动车驾驶证持有人并未被允许驾驶其内地车辆进入澳门。

表6 车辆经一、二线进出姐告监管政

表7 车辆经一、二线进出横琴监管政策

经过对比可以发现，姐告“境内关外”监管政策内容基本是原则性和框架性的，政策对货物、人员（行李）和车辆的监管要求比较宽松。而横琴“分线管理”监管政策对货物、人员（行李）和车辆的监管要求更为具体，更明确细节也有更多的限制。单从政策文本上看，姐告边贸区“境内关外”监管政策优惠程度基本相当于“自由贸易试验区”水平，而横琴新区“分线管理”监管政策优惠程度大致相当于“综合保税区”水平。

三、监管政策差异原因分析

导致姐告“境内关外”模式和横琴“分线管理”模式相关监管政策出现上述差异的原因主要有以下两点：

第一，姐告边贸区和横琴新区设立时的起点和站位不同，建设目标也不同。姐告边贸区相对于横琴新区设立起点高、站位高，建设目标也高，因此姐告需要更优惠的政策支持。姐告边贸区在2000年实行“境内关外”模式之前已经是国家级开发区，在实行“境内关外”模式后是计划作为中国－东盟自由贸易区试验区，按照WTO规则运作，建设成云南省面向东南亚、南亚开放的桥头堡，促进中国大西南、东南亚、南亚三大市场对接的边境贸易区[4]。而横琴在2009年最初提出“分线管理”之前为广东省级开发区——横琴经济开发区，2009年设立横琴新区时也只是站在区域融合发展角度意图建设成“带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区”②参见《横琴总体发展规划》第二章第二节。。

第二，“境内关外”和“分线管理”相关监管政策制定时姐告和横琴的内外环境不同。姐告的内外环境更有利于争取宽松政策。可以从区位环境和经济环境两个方面分析。在区位环境方面，姐告位于我国西南边陲，陆路与缅甸相连，三面被缅甸包围，对外开放只面向特定对象缅甸，这一情况降低了姐告监管难度。而横琴则是位于我国东南部的一个岛屿，四面环海，毗邻自由港澳门和香港，对外开放对象则为全世界，监管难度因此大为增加。在经济环境方面，2000年姐告实施“境内关外”模式时区内常住人口较少，经济发展相对滞后，贸易量也很小。同时2000年初姐告对面的缅甸木姐市发展也极为落后，人员稀少。而横琴在2009年提出“分线管理”时岛上总人口已有7000多人[5]，GDP已达2.85亿元[6]。与横琴紧邻的澳门经济已得到长足发展，2008年人均GDP约3.9万美元[7]，入境游客超3000万人次[8]，博彩业尤其繁荣，走私和“地下钱庄”现象屡禁不止。

四、姐告“境内关外”监管政策实施过程中的制约因素

姐告“境内关外”模式实施二十多年来，在国内方面，法律地位问题和治理体制问题是制约有关监管政策充分有效实施的重要因素。同时，由于姐告是对缅甸开放，因此也有一些来自缅甸方面的因素制约着相关监管政策的充分有效实施。

法律地位问题影响监管政策实施时的宽严标准。姐告“境内关外”模式监管政策存在两个重要缺陷，一是2000年海关总署制定的具体监管政策中并未对原国家计委和云南省政府出台相关文件中已明确的“境内关外”性质予以确认，二是2000年制定的监管政策仅作原则性和框架性规定，政策内容弹性较大，易产生争议。此后地方和国家层面也一直未出台法律法规明确“境内关外”的法律地位。上述情况会使得地方政府和监管部门对“境内关外”监管政策的理解和执行产生分歧。地方政府希望最大限度的用好用活用足政策，监管部门则因担心走私等问题而在实际操作中较为严格的执行政策，从而导致“境内关外”监管政策在地方政府的“宽”和监管部门的“严”的交织中艰难实施。

治理体制问题导致监管政策实施时走了一些弯路。“境内关外”模式在制定时起点高、站位高，相关监管政策在实施过程中涉及的部门也比较广泛。但姐告边贸区的行政主体姐告工管委级别太低（正处级），且2003年以后，云南省政府不再安排省厅领导到姐告任职。这使得姐告工管委和瑞丽地方政府在推行“境内关外”模式时出现“小马拉大车”局面，相关监管政策在执行过程中遇到需要协调处理的重大事项时需要逐级上报，不仅时间周期长，而且有些问题向上反映后长期得不到正面答复，这在一定程度上导致地方政府解决监管政策实施中出现的困境和问题时难以采取有力举措[9]。

还有一些来自缅甸方面的因素制约“境内关外”监管政策的充分有效实施。其中最主要的因素是缅甸政府对外贸易政策不稳定以及缅甸出入境政策不够便利，使得与货物和人员有关的监管政策往往无法得到缅甸方面的合作。虽然中方很早就与缅甸建立多个层面的协调机制，然而由于缅甸方面的原因，相关协调机制往往不能很好发挥作用。

五、横琴“分线管理”模式未来展望

姐告“境内关外”模式自2000年实施以来积累了丰富经验，结合姐告“境内关外”监管政策实施经验展望未来横琴“分线管理”的实施，治理体制问题能否妥善解决是“分线管理”监管政策能否充分有效执行的关键，但是，“分线管理”模式并不存在类似“境内关外”模式的法律地位问题。此外，在现行监管政策下，“分线管理”实施后横琴对外开放程度能否达到横琴未来发展要求仍然存疑。

姐告“境内关外”监管政策未能充分有效实施的制约因素中有一些来自缅甸方面。相较于姐告，目前横琴实行的管理体制能够在很大程度上避免出现类似情况。横琴粤澳深度合作区成立后，粤澳双方联合组建管理委员会和执行委员会作为合作区的开发管理机构。管理委员会实行“双主任制”，由广东省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，管理委员会其他成员和执行委员会成员来自澳门特别行政区政府、广东省政府、珠海市政府。这种管理体制实现了粤澳双方“共商共建共管共享”③详见《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》第五部分。，有利于调动粤澳两地积极性，共同推动“分线管理”监管政策顺利落地实施，同时也有利于协商解决相关政策实施过程中遇到的涉及粤澳两方的问题。

治理体制问题是国内层面制约姐告“境内关外”监管政策充分有效实施的重要因素，相较于姐告，治理体制问题在未来横琴“分线管理”监管政策实施过程中将更加复杂。根据《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，横琴目前存在三套行政体系。第一套体系由粤澳深度合作区管理委员会、执行委员会以及执行委员会下辖的行政事务局、法律事务局等9个局组成。管理委员会负责在职权范围内统筹决定涉及合作区发展的重大事项，执行委员会及下辖的9个局负责合作区具体开发建设工作。第二套体系为广东省政府派出机构——广东省人民政府横琴粤澳深度合作区工作办公室（以下简称“横琴办”），横琴办负责党的建设、国家安全、刑事司法等工作。第三套体系为中央垂直管理部门如海关、国税等，负责对横琴区内及进出横琴的货物和人员等进行监管。目前这三套行政体系在实际运行中存在一些急需解决的问题。比如，粤澳深度合作区管理委员会具有什么样的法律地位？管理委员会与横琴办之间存在什么样的法律关系？中央垂直管理部门的职权在横琴如何行使？粤澳双方行政文化的差异也增加了解决这些问题的难度。上述问题如未得到妥善解决将既会影响“分线管理”监管政策实施后出现重大事宜时的决策效率，也会影响不同部门之间必要的协调合作，既有可能导致部分政策未能真正落地实施，也有可能导致政策在实施过程中变形走样。

法律地位问题是国内层面制约姐告“境内关外”监管政策充分有效实施的另一个重要因素。相较于姐告，“分线管理”模式并不存在法律地位问题，因此相关监管政策实施时将不会被“法律地位”问题困扰。2011年发布的《珠海经济特区横琴新区条例》以法规形式对《发展规划》中提出的“分线管理”予以确认。2023年发布的《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》再次以法规的形式对《总体方案》提到的横琴划分一、二线进行管理予以确认。此外，海关总署于2013年出台的《中华人民共和国海关对横琴新区监管办法（试行）》（海署令[2013]209号）及后续修正版本中都明确了横琴“一线”和“二线”的提法和性质。

姐告“境内关外”模式实施20多年来极大地促进了姐告的开放开发，对实现姐告边贸区成立时设定的目标提供了巨大助力[10]。因此，姐告“境内关外”模式的实施总体上是成功的。从这个视角展望未来横琴“分线管理”实施的得与失，关键看“分线管理”的实施成效能否达到横琴建设目标的要求。2009年横琴新区成立后，海关总署等部门制定的“分线管理”监管政策对货物、人员（行李）和车辆经一、二线进出横琴有较为严格的限制，监管政策优惠程度大致相当于“综合保税区”水平。然而，2021年发布的《总体方案》对横琴的新定位则要求横琴构建与澳门一体化高水平开放新体系，而澳门基本法规定“澳门特别行政区为单独的关税地区，保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税”④参见《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第一百一十条、第一百一十二条。。显然，横琴新区成立后有关部门制定的“分线管理”监管政策优惠程度远未达到自由港水平，即使是2023年3月海关总署发布的新版《中华人民共和国海关对横琴新区监管办法（试行）》（海署令[2023]262号）也仅是对2013年旧版监管办法进行些许微调，仍未跟上横琴发展定位和目标的升级。因此，在现行监管政策下，实施“分线管理”后横琴的开放程度能否在预定时间内达到《总体方案》的要求仍有很大疑问，横琴“分线管理”模式能够发挥的效应将有待进一步观察。

六、结语

姐告“境内关外”模式和横琴“分线管理”模式监管政策分别围绕各自划分的“一线”和“二线”展开，“境内关外”模式监管政策较“分线管理”模式监管政策优惠程度更高。法律地位问题和治理体制问题是国内层面制约姐告“境内关外”模式监管政策充分有效实施的重要因素，相较于姐告，治理体制问题在未来横琴“分线管理”监管政策实施后将可能更为复杂，但“分线管理”模式并不存在类似“境内关外”模式的法律地位问题。姐告“境内关外”模式已有二十多年的实施经验，横琴“分线管理”模式至今仍未实施。两种模式都是海关监管制度创新，对两种模式监管政策进行对比，同时将“姐告经验”与“横琴实际”相结合，可以为助力“分线管理”模式未来顺利落地实施以及相关监管政策的充分有效执行提供一些借鉴。