政策工具视角下安徽省科技成果转化政策研究

文/杨剑 琚菲（安徽大学）

促进科技成果转化，提高科技理论产业化水平是科技发展的关键环节，在科技快速发展的当今社会，科技成果转化愈发重要，科技政策也体现出越来越关注科技成果转化环节的新趋势。作为对科技发展现状和国际局势的回应，近几年国家出台了《中华人民共和国促进成果转化法》，国家科学技术部、国家教育部、国家交通运输部等部委和各级地方政府也正式出台了相关推动政策。根据政策文本内容，从政策工具的角度探讨科技成果转化政策，明确其特征和趋势，对于推动科技创新与经济社会发展的融合具有重要作用。

一、文献综述

关于科技成果转化政策的研究成果较为丰富，主要从国家、地方政府、高校三个层面展开。在国家层面上，廖翼等（2022）对1996—2020 年以国家科学技术部和国家财政部为制定单位的100 多份科技成果转化政策的演变及有效性进行文本分析；董红霞等（2022）对2021 年科技成果转化政策从法律完善、成果评价机制构建等方面进行述评；孙芸（2023）从顶层设计、主体支持、要素融合、改革试点四个角度，对2022 年国家相关部门印发或开始施行的22 项与科技成果转化相关的政策文件进行系统梳理；冯云（2022）则从供给端、服务端、需求端对科技成果转化政策进行梳理，提出构建科技成果转移转化生态体系。

在地方政府层面上，左博韬（2022）以国家创新系统理论、技术转移理论、政策工具理论为依托构建三维研究框架，探讨2000—2021 年江苏省科技成果转化政策演变进程；孙明慧等（2022）以2015—2021 年辽宁省颁布的76 份科技成果转化政策为样本，从政策发布数量、政策制定部门、政策类型与效力、政策工具等维度进行文本定量分析；周治等（2020）对长三角“三省一市”科技成果转化政策从政策工具和政策内容两个维度进行比较分析；程东华等（2022）构建政策工具与政策目标的二维分析框架，同时运用共词分析法对长三角三省一市的科技成果转化政策文本进行可视化分析，并归纳出各地在政策目标、工具侧重点等方面的异同。

在高校科研院所层面上，郑晓齐等（2022）从政策工具角度分析了103 份高校科技成果转化相关政策；石慧（2022）探究了高校科技成果转化模式，提出打通中间环节，搭建专业的高校科技成果转化团队，逐步完善高校科技成果转化程序和制度；闵华等（2022）通过对我国高校科技成果转化的理论研究、现状考察和失败案例反思，梳理了后“三权下放”时代我国高校科技成果转化活动存在的问题；贾雷坡等（2022）从政策法规、专利质量、转化机构三个方面分析了中国高校和科研机构科技成果转化面临的主要问题和原因，并借鉴美、德、日等发达国家的成功实践经验，提出了相应的对策建议。

此类研究目的以梳理政策颁布的时间脉络和趋势，通过对以往政策的研究分析为现行政策实施和未来政策制定提出优化建议为主，虽然现有研究成果较为丰富，对各个领域层面都有所涉及，但对于安徽省科技成果转化政策的专门研究仍不够充分。在科技成果转化被日益重视的政策背景下，为创造良好的科技成果转化制度环境，近年来安徽省陆续出台了一系列政策。鉴于此，本文以2013 年1 月至2023 年3 月间出台的安徽省科技成果转化政策为样本，从政策工具、政策目的及政策发布主体三个层面进行研究，系统梳理政策体系，明晰不同政策工具的分布、趋势等特征，从不同层面对目前政策存在的问题提出切实可行的建议，以促进科技成果产业化实用化，增强安徽省科技创新水平。

二、安徽省科技成果转化政策文本内容分析

本文以安徽省为地域限制，在省及各市政府官方网站，以及白鹿、北大法宝等数据库中收集安徽省关于科技成果转化的政策，逐一识别其与本文研究目的相关性后，筛选得到42 份政策文件作为研究样本，运用内容分析法探讨归纳总结政策样本的各项特征与趋势。

1.政策工具分类

本文采用的是Rothwell 和Zegveld 依据政策作用方式划分的供给型、需求型和环境型政策工具分类方法。供给型政策工具是指通过提供资金、信息、技术、设施机构等相关要素直接推动科技成果转化；需求型政策工具是指政府对科技成果转化持续关注和支持，通过优先采购，减少相关活动管制，打破企业硬性壁垒等措施增加转化需求、实现目标；环境型政策工具是指通过优化内外各类环境，间接推动科技成果转化发展，如提供优惠政策、进行奖赏激励、促进机制完善、健全法律规制等。从作用方式来看，供给型工具如项目资金、人员培训等是起推动作用的政策；需求型工具体现政策的拉动作用；环境型工具主要表现政策的影响力。根据政策工具理论，将收集到的42 份政策文件按照发文时间先后顺序排列，并以创新政策工具类型作为编码的主轴，对政策工具进行编码，如表1所示，编码中第一位数字代表整理出的政策文件序号，第二位数字代表该政策文件中出现的有实际意义的政策工具序号。

表1 安徽省科技成果转化政策工具编码示例

如表2 所示，通过对42 份政策文件中有关促进科技成果转化的270 项措施进行归纳分类发现，安徽出台的供给型政策工具数量最多，有129 项，占比约48%；其次是环境型政策工具89 项，占比约33%；需求型政策工具使用频率最少，只有52 项，占比约19%。供给型政策工具主要体现在培养或引进科技成果转化人才、建立成果转化平台、财政补贴三个方面，其中资金补助方面的措施数量最多，为54 项，约占42%，其次是有关人才引进、开发、配置和培养方面的措施38 项，约占29%。环境型政策工具主要是优化政治法制环境、社会文化环境、金融环境、政策实施环境，其中优化科技成果转化政策实施环境的措施数量最多，为29 项，约占33%；其次是关于提供优惠政策、降税免税政策的措施22 项，占比约25%；然后是有关健全法律法规政策的措施21 项，占比约24%。

表2 2013—2023 年安徽省科技成果转化政策工具分类与数量

从政策工具分类分析结果可以看出，安徽省偏向于使用供给型政策工具，意在直接推动科技成果转化的进行，比较偏重资金补助和奖励类的措施，占供给型政策工具总量的42%，此类政策工具较为常用，作用直接迅速，短期成效明显，但缺点是存在着财政负担加重、持续作用递减等弊端。此外，安徽省的政策工具体现出注重科技类人才以及专业团队的作用，通过相关政策和举措吸引省外人才，借助省内高校培养人才，完善人才留住机制促进科技成果的就地转化，为安徽省科技创新、科技成果转化的高质量可持续发展提供人才保障。

2.政策工具目标分析

本文按照程东华等（2022）对科技政策目标的归纳总结，根据政策工具作用的不同环节，将科技成果转化政策工具的目标分为研究开发、生产试验、应用推广三类，通过归纳分析得到政策工具目标分布如图1 所示。从促进研发活动方面提升科技成果转化效率的政策工具出现211 次，约占总数的46%；以科技成果运用推广为目标的政策工具出现197 次，占比约42%；以推进生产试验提高转化率的政策工具出现54次，占比约12%。由数量分析可见，安徽省的成果转化政策工具偏重于科技转化的源头，即科学技术理论成果的挖掘，同时也注重成果转化的最后环节，即运用推广阶段，但是对科技成果的生产试验环节重视不足，而这一环节正是将理论化的研究成果转变为实际产品的关键环节，生产试验环节的政策工具较少，可能导致成果难以经过完善的试验、优化环节转化为可以实现规模化生产的产品，无法产生经济效益，最终造成科技成果转化率偏低。

图1 2013—2023 年安徽省科技成果转化政策目标分布

3.政策形式特征分析

公共政策发布某种信息、表达某种观点、宣传某种方针往往具有一定的象征意义，政策发布的时间和数量可以集中反映安徽省在一段时间内对于科技成果转化环节的关注度，而政策的出台单位也能体现不同政府部门和各级地方政府对科技成果转化的重视程度。根据2013—2023 年安徽省科技成果转化政策数量年度分布情况，如图2 所示，2017 年科技成果转化政策数量有明显上升，此后每年出台的政策数量均较为可观，特别是2018 年和2022 年，出现两个政策出台高峰段，可见安徽省对科技成果转化的重视程度从2017 年开始有了较大提升。

图2 2013—2023 年安徽省科技成果转化政策数量年度分布

根据2013—2023 年安徽省科技成果转化政策出台单位分布情况，如表3 所示，约71%的政策出自安徽省级层面，包括安徽省人大及其常委会、省政府及其职能部门；地方性相关政策相对较少，仅占29%左右，且其中以省会城市合肥出台的政策居多。数据表明，安徽省级层面对于科技成果转化比较重视，但除合肥外的省内其他地市，相对缺乏适合本地科技创新及成果转化现状的政策措施和文件，成果转化政策的制定和实施未能做到因地制宜。

表3 2013—2023 年安徽省科技成果转化政策颁布单位

三、安徽省科技成果转化政策存在的问题

1.政策工具使用不平衡

从政策工具使用频率来看，安徽省运用最多的科技成果转化政策工具是供给型工具。虽然供给型工具可以减少科技成果转化过程中的资金等资源供给不足的问题，降低企业和科研机构的成本，但是根据谢黎等（2022）的研究，在各项政策工具的使用效率方面，最直接的供给型工具的效率最低，其中资金补助的效果比预想的要差，而增加科研机构平台、人员和信息的供给，将带来较好的效果。环境型工具的运用频率适中，但改善社会文化环境的政策较少，对于构建科技成果转化的良好社会氛围着力较少。社会文化环境对人的行为的改变可以发挥潜移默化的作用，因此很有必要去斟酌调整环境型政策工具的内部类型构成，在非即时效果的环境改善上增加政策工具的运用。需求型政策工具在效果实证研究中的效用最大，但在安徽省这十年政策中出现的频率却最低，说明政府直接给予企业或者研发机构通过科技成果转化受益的措施不足，缺少足够的成果转化产品需求前景，科技成果转化落实效果不佳。

2.政策工具目标体系不完善

科技成果转化大体可以分为研究开发、生产试验、应用推广三个环节，任何一个环节出现问题都会直接影响成果转化的整个进程，降低成果转化效率。目前安徽省成果转化政策工具更多的是指向研究开发和应用推广环节，而以生产试验为目标环节的政策工具较少。科技成果具有知识密集性，研发环节在科技成果转化过程中具有基础性作用，应用推广环节是科技成果的价值变现，是成果转化的最终目的，在两个环节中起桥梁作用的就是生产试验，研发成果的转化必须经实践证明可行，应用推广的基础是实践证明有效，因此，注重生产试验环节，增加以理论成果的产品化为目标的政策工具，对于提升安徽科技成果转化效率具有重要作用。

3.政策制定主体单一

安徽科技成果转化的相关法律条文和政策措施的制定大多局限于省级机构，政策制定主体多为安徽省人民政府和安徽省科学技术厅、安徽省经济和信息化厅等职能机构。然而科技成果转化涉及的部门较多，例如财政、教育等部门，对科技成果转化都具有推动作用，其他职能机构在政策制定过程中缺乏参与，可能影响政策工具的专业性，在顶层设计层面影响科技成果转化的推进。在地级市层面的制定主体中，多数政策工具出台于合肥市。安徽各市地域特征不同，在政策工具制定过程中，其他市级政府的参与不足，可能导致难以因地制宜地出台科技成果转化政策。

4.政策颁布数量不稳定

自《中华人民共和国促进科技成果转化法》于2016年实施以来，各地政府纷纷出台科技成果转化相关政策，落实和推进科技成果转化工作。安徽省积极响应国家政策和战略方针，在这一时间也出台了大量的科技成果转化政策，在政策出台数量上达到高峰，而在此之后，科技成果转化政策出台数量下降较多。政策出台数量一定程度上代表着政府对相关工作的重视程度，安徽科技成果转化政策数量在时间上的不稳定，说明不能稳定保持对科技成果转化的关注度，不利于科技成果转化工作的稳定开展，影响转化效率。

四、安徽省科技成果转化政策工具优化建议

1.提升各类政策工具运用的均衡性

综合考虑各项政策工具的使用效果和安徽省目前已有的政策工具数量，结合安徽省科技成果供给数量增加但高质量科技成果转化不足的现状，一是适当减少供给型政策工具中的直接资金供给工具的数量，增加在人才供给、信息供给、基础设施完善等方面的政策工具数量。二是增强环境类政策工具的专业性，减少“一刀切”式的环境优化政策工具，增加改善社会文化软环境的政策工具，让科技成果转化的重要性深入人心，利用政策的影响力营造推动科技成果转化的社会和工作氛围。三是探索需求型政策工具的运用，合理利用市场力量，促进科研院所与企业对接，完善科技成果育苗孵化机制，从各个科技成果转化主体的真实需求入手，从现实需求角度出发拉动成果转化的积极性。最终使安徽省科技成果转化政策工具在均衡的基础上形成体系，对科技成果转化的各个环节进行保障，对各参与主体产生推动力，和外部环境形成良性互动。

2.增强政策工具目标指向的精准性

虽然安徽省科技成果转化政策总量在上升，但是科技成果转化的效果并不显著，一个重要的原因是就科技成果转化的过程而言，政策工具的目标指向存在重复、缺失、不协调等问题，实现科技成果转化政策目标指向的精准化是未来政策制定的完善方向。首先，要保持政策目标与国家战略一致、与社会大环境一致、与科技创新发展需求一致，借助社会推动力促进科技成果转化政策的实施。其次，应健全政策目标体系，政策工具的出台不仅要符合推动科技成果转化需要，而且要考虑政策工具的重复性，可以适度减少针对同一政策目标的冗余政策工具，降低政府部门政策成本。最后，应增进政策工具在目标指向上的衔接程度，进行横向和纵向的目标部署，细化政策作用点，使科技成果转化各方面各环节都得到加强，从而实现政策工具之间的相互协调，助力整个科技成果转化过程的完善和提升，让政策工具发挥整体作用。

3.提高政策工具的全面性

科技成果转化是一项涉及多重领域的系统工程，不仅与科技成果所处行业具有密不可分的联系，也受到转化成果所在地的产业发展和资源环境的影响。科技的高速发展对科技成果转化政策的灵活性和全面性提出了更高的要求，因此政策制定过程中要吸纳更多的相关主体参与讨论，研究出既有统一准则，又有针对性的科技成果转化政策方案，严格制定不同情况下的执行标准，使科技成果转化适应科技发展进程。

4.保持政策颁布频率的稳定性

公共政策的颁布具有一定的象征作用，对于政治法律环境和政策涉及主体有着重要的作用。科技成果转化政策不仅直接或间接促进科技成果转化，也代表了政府部门对科技成果转化的重视程度，影响企业、高校等成果转化相关主体对于科技成果转化的观念。因此，要将科技成果转化政策的制定出台放在战略高度，保持政策颁布数量的稳定性，有力发挥公共政策的影响力和象征功能。此外，对于正在实施的政策，需要定期监督评价，根据实际需要进行修订完善，既保证政策设计层面的循序渐进，又保证政策在实施时的适用性和先进性。