基于PMC 指数模型量化评价我国校园足球政策

刘克川，张廷晓，段红伟

（1.西安文理学院体育学院，陕西 西安 710065；2.陕西师范大学教师发展学院，陕西教师发展研究院，陕西 西安 710062；3.辽宁师范大学体育学院，辽宁 大连 116029）

2020 年9 月教育部等七部门联合印发 《全国青少年校园足球八大体系建设行动计划》，从推广、教学、竞赛、科研与体制建设等方面对校园足球发展做出更为清晰具体的政策规划。 顶层设计下的校园足球政策体系经过近十年的发展逐步迈向成熟化与健全化。 但随着第二个校园足球五年发展的结束［1］，政策红利空间以及由此带来的势能逐步缩小和弱化，进入后校园足球时代的政策工具出现政策执行机制不畅［2］、政策工具类型使用失衡［3］、政策制定主体协同度不足［4］等问题。 反思校园足球政策问题的本质，正是因为在政策选择过程中未能对已有校园足球政策做出切实客观的量化评价，导致在校园足球政策制定中对指标层面的规划出现偏差与缺失。 校园足球与时俱进的归纳梳理与量化评价是关系到体制改革与制度创新成效以及政策目标实现程度的关键［5］。 而PMC 指数模型能够通过对政策文本评价指标地选取与计算，准确的对已有政策文本进行结构性分析，抓寻政策文本内外部属性的缺失，进而完成对后续政策制定与选择的短板补全与程序优化。因此，从我国校园足球政策选择轨迹出发，通过建立PMC 指数模型分析顶层设计在校园足球改革发展过程中所制定的阶段性政策目标及采取的差异化策略，探寻政策文本中出现的指标偏差与缺失，探索与时俱进的政策优化路径，这是体教融合新背景下学校体育制度改革的需要，也是校园足球第3 个五年规划政策有效制定选择与制度改革创新的关键。

1 数据来源

以在教育部官网可查的校园足球政策年份为起点，选择国家级的政策文本为研究对象，以国务院政策文件库、中华人民共和国教育部政府门户网站等官方网站为资源库，以 “足球”“校园足球” 搜索国务院政策文件库相关政策文件的关键词搜索方式和以遍览教育部历年来校园足球相关政策的历史回溯搜索方式检索校园足球相关政策文本并进行无关或重复文献剔除后，从全面性、代表性与可比性的筛选原则出发在57项校园足球相关政策文本中筛选出8 项政策文本用于本文的研究（见表1）。

表1 我国校园足球政策文本

2 我国校园足球政策量化的PMC 指数模型构建

PMC 指数模型是在Omnia Mobilis 假说思想基础上由Ruiz Estrada［6］等人提出的一种对政策文本进行量化分析的模型，它的工作机理是通过使用二进制对不设个数与权重限制的变量进行0-1 的赋值来量化，进而有效分析出某一类政策模型的一致性水平，直观的体现某项政策的优劣势，为后续政策选择与完善提供参考依据。 建立PMC 指数模型需要以下4个步骤：1） 变量分类与参数确认；2） 建立多投入产出表；3）PMC 指数计算；4）PMC 曲面构建。

2.1 变量分类与参数确认

本文为对我国校园足球政策做出更具针对性的评价，首先通过对政策工具领域的交叉学科文献查阅和对校园足球专家学者进行访谈的综合研判后选取评价指标。其次采用德尔菲法选取教育部体卫艺司、体育学、教育学、管理学与心理学等领域具有10 年以上研究与实践经验的专家学者18 人，对预设的评价指标进行评议（非常合理、合理、一般、不合理、非常不合理）。通过对第一轮的专家评议意见对评价指标进行修改与完善后，参照李克特量表（非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要）邀请专家对评价指标进行第二轮评定。 经过2 轮专家评判，最终在确保专家权威性系数和问卷信效度较高的基础上，确定9个一级变量和37 个二级变量的指标评价体系（见表2）。

表2 我国校园足球政策量化评价的变量设计

2.2 建立多投入产出表

多投入产出表由若干一级变量和不限个数二级变量组成，能够通过多维度的变量来对单个变量进行量化以及存储的数据分析框架［7］。通过本文在上述研究中确定的一级指标和二级指标建立多投入产出表，有利于后续研究中对于校园足球政策的评价进行系统科学的衡量（见表3）。

表3 我国校园足球政策多投入产出表

2.3 PMC 指数计算

根据计算方法［6］，将PMC 指数计算分为4 步:1）将一、二级变量填充到表2 当中。 2）按照公式（1）和（2）计算二级变量值，因为二级变量服从[0，1]分布，所以对校园足球政策中的二级变量进行0 或1 的赋值，具体操作为当某二级变量信息被对应的政策文本主题体现时对其赋值为1，否则就赋值为0［8］。3）依据公式（3）计算校园足球政策的一级变量值。4）将校园足球政策每个的一级变量值按照公式(4)加总计算出PMC 指数。

算式（3）中t 为一级变量，j 为二级变量

将多投入产出表中的数据代入公式中计算各项校园足球政策的PMC 指数，并将PMC 指数模型［6］的评级标准对待评政策逐一的进行量化评价。 鉴于校园足球政策颁布机构的性质和政策施行的影响力，将评价标准设置为:7～8 分(优秀)、6～7分(良好)、5～6 分(可接受)。 详见表4、表5。

表4 我国校园足球政策的PMC 指数

表5 校园足球政策PMC 指数得分统计

2.4 PMC 曲面构建

PMC 曲面能够直观反映出校园足球政策PMC 指数模型的评估结果，能够更加清晰地洞悉校园足球各项政策的优劣［9］。所以以上述计算出的PMC 指数为基础构建PMC 曲面。 本研究中校园足球政策评价一级变量为9 项，具体计算如公式(5)所示。

各项政策的PMC 曲面模型如图1 所示。

图1 各项政策PMC 曲面模型

3 PMC 曲面模型评价分析

本研究根据对我国历年来发布的各项校园足球政策文本进行变量分类及参数确认基础上建立涵盖一级变量与二级变量的多投入产出表，通过代入PMC 指数计算公式后构建出8个顶层设计层面的校园足球政策PMC 指数模型，通过对此8项政策的一级指标评分与平均分进行比较，或通过对比分析各项政策的PMC 指数，以此来量化评价历年来各项校园足球政策，进而提出政策优化路径。

3.1 校园足球政策各一级变量得分与其均值得分对比分析

在X1 政策性质中，各项政策均值得分为0.796，有3 项政策（P1、P2、P8）大于平均分，5 项政策（P3、P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策的政策性质进行分析，发现主要是由于现阶段我国校园足球政策仍存在定位单一的问题，在政策制定过程中，侧重于单一性质的政策目标实现或者计划调整，对于政策工具组合与政策目标的多元定位仍存在不足，不能够在预测、监管、建议等6 个方面全面覆盖或者通盘考虑校园足球政策性质，政策性质评分不高在一定程度上代表着政策执行的效率与效果［10］。

在X2 政策时效中，各项政策均值得分为0.794，有5 项政策（P1、P2、P3、P7、P8）大于平均分，3 项政策（P4、P5、P6）小于平均分，其中1 项政策（P6）最小，通过对各项政策的时效进行分析发现P6 政策效力为七年，说明了所选取的此8 项纲领性政策对于我国校园足球的改革与建设均具有较长时间的政策效力，能够为校园足球具体政策的制定与阶段性目标的实现提供政策坐标。 通过对此8 项政策文本进行综合性分析，则在一定程度上表明我国已形成了较为成熟的长期规划布局、中期调整改进、短期定点发展的校园足球政策体系［11］。

在X3 政策功能中，各项政策均值得分为0.815，有3 项政策（P1、P2、P8）大于平均分，5 项政策（P3、P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策文本的政策功能进行分析，发现其主要是由于在各项校园足球政策设计过程中，未能对政策功能的多元性进行充分地优化组合，在引导、调控、分配、与监制中出现政策功能的单一性或偏移性，或者是未能够充分考虑到政策执行主体的协同以及政策之间的协同效果，导致部门之间或者政策之间的利益博弈或钳制等现象［12］。

在X4 激励约束中，各项政策均值得分为0.744，有3 项政策（P1、P2、P8）大于平均分，5 项政策（P3、P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策的激励约束功能进行分析，主要是由于我国校园足球的政策在制定过程中，尚未完成对财务投入、税收优惠、法律法规等激励约束机制的细化工作，具体表现为财务投入分配不均导致的地域发展失衡、 税收优惠力度不足导致的社会积极性不足、 法律法规建设存在漏洞与缺陷导致的民事纠纷，人才培养管理混乱导致的资源浪费等现象严重制约了我国校园足球的发展。 在财务投入、法律法规、人才培养以及政府扶持等方面存在的欠缺或失衡成为我国校园足球激励约束层面的症结［13］。

在X5 政策类型中，各项政策均值得分为0.829，有4 项政策（P1、P2、P7、P8）大于平均分，4 项政策（P3、P4、P5、P6）小于平均分，通过对各项政策的类型进行分析，发现政策类型的失分项在于校园足球政策制定过程中对于我国校园足球资源供给与校园足球发展需求等方面未能够建立起高度统一的对应协调关系，其次资源供给与发展需求中也未能明确规划对于校园足球环境地建设与营造，政策类型未能建立起高度有效的协同机制，导致在政策执行过程中出现执行偏差或政策博弈等现象。

在X6 政策评价中，各项政策均值得分为0.863，有3 项政策（P1、P3、P8）大于平均分，5 项政策（P2、P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策进行政策评价分析，认为导致此种现象出现的原因之一是P1 与P8 作为顶层设计与长期战略规划布局的政策评分过高，拉高了整体平均分。 当然根据目标明确、依据充分、权责清晰、方案科学等指标对校园足球政策评价所反映出的政策设计过程与结果尚不完美，更是评价分数较低的主要原因，而造成此种现象深层次的原因则是因为在政策制定过程中，未能建立有效的政策评估体系，不能准确定位政策在校园足球发展实际状况中的作用与效力，导致其政策选择效率下降。

在X7 政策受体中，各项政策均值得分为0.770，有4 项政策（P1、P2、P3、P8）大于平均分，4 项政策（P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策受体进行分析，认为此8 项政策在政策制定与执行过程中，均能够在全国校园足球与足球特色校园领域内给与发展指导，开辟政策红利空间，促进我国校园足球整体工作的开展。 我国的校园足球政策体系也已确定了区域优势发展与全国统一促进的校园足球发展战略，在全国与区域两个层面颁布针对性的政策，整体促进我国校园足球水平的提升。

在X8 政策领域中，各项政策均值得分为0.764，有3 项政策（P1、P2、P8）大于平均分，5 项政策（P3、P4、P5、P6、P7）小于平均分，通过对各项政策的涉及领域进行分析，发现主要失分项是由于在政策制定过程中，未能够对政策目标进行多元化的定位，对于政策工具的优化组合不够，这将在一定程度上影响校园足球政策的质量与效力。 其次，我国校园足球经过十余年的蓄势发展，在政策规划下对于培训管理、保障体系文化普及与联赛运营方面取得了长足的进步，校园足球水平日益提高。 但“双减”政策为学训改革提出了新的难题，破解学训矛盾成为现阶段顶层设计层面继续解决的问题。 此外，政策设计层面对于校园足球社会探索的力度仍不够，缺乏政府、校园与社会的广泛联动，这是校园足球政策设计上存在的缺陷与不足。

在X9 参与对象中，各项政策均值得分为0.915，有6 项政策（P1、P2、P4、P5、P7、P8）大于平均分，2 项政策（P3、P6）小于平均分，通过对各项政策的参与对象分析，参与对象分值普遍较高，表明了此8 项校园足球政策在设计过程中能够充分的将政府、 学校与社会纳入进来，谋划实现三者之间的联动效应。 也证明了我国校园足球地开展与推广是政府、学校、社会等多方主体参与的社会性事业，而不仅仅是只发生在校园里的体育运动。 P3 与P6 的失分项是由于此两项政策是政府针对于学校校园足球教学与推广活动而制定的政策。

3.2 校园足球各项政策得分对比分析

根据各项政策的PMC 指数对其进行排序，可得出近些年我国校园足球政策评分为P8＞P1＞P2＞P7＞P4＞P3＞P5＞P6。 通过对各项政策内部的二级变量进行分析发现，各项政策导致失分的变量指标不尽相同，其中的主要薄弱环节主要集中于激励约束、政策领域等处。

分析激励约束变量发现主要问题是由于我国校园足球政策在制定过程中对激励约束内部的财务投入、税收优惠、法律法规等各项二级指标设计不合理，出现财务投入、法律法规、人才培养以及政府扶持等方面的欠缺或失衡等现象。这结果也与上文一级变量与均值对比分析中对于激励约束层面的分析结果交叉验证，证明了在激励约束变量中确实存在的政策目标定位单一与不足等问题。 分析政策领域变量发现除P1 与P8 这两项顶层设计层面的战略规划政策外，其他各项评分均不高，这说明了在校园足球政策规划中缺少政策工具组合与政策协同，多数的政策制定仍存在局限思维或定位单一等现象，不能够兼顾校园足球政策领域中培训管理、保障体系、文化普及等参与主体的协调均衡发展。这一结论也与上文一级变量与均值对比分析中政策性质与政策领域的研究结论实现了交叉验证。

总体来说，历年来我国校园足球所发布的政策有5 项处于优秀级别，3 项处于良好级别，但在政策选择与制定中仍存在政策工具定位单一下的优化组合不足、政策资源供求矛盾下的管理机制细化不足、政策执行过程中的执行主体博弈与配套协同不足、政策评估体系缺失下的政策选择效率不高等问题。

4 我国校园足球政策的路径优化

4.1 推进政策目标多元定位，优化政策工具组合

政策问题解决所要达到的目标往往不是单一的，而是多重性、多层次的，目标之间也会存在一定的冲突与矛盾［14］。 我国校园足球的开展是教体等多部门地联合行动，教育系统发展校园足球的目标在于推动学校体育改革，促进体教深度融合，而体育系统则希望建立优秀的校园足球人才培养体系，决策部门之间目标诉求不同导致的政策博弈和冲突严重阻碍校园足球发展［15］。 所以校园足球政策制定的首要问题是解决各部门职能驱动下的价值矛盾和政策目标差异矛盾。 长远规划来看，多部门之间的目标与利益诉求是趋于一致的，而这也是谋求多部门协同办公，推进政策目标设计多元定位的基础。 通过PMC 指数模型赋值发现我国校园足球在发展中存在政策工具定位单一下的优化组合不足的问题，是由于体教融合新形势下的学校体育改革工作，校园足球已然显现出政策红利空间压缩、后期增长乏力等问题。 所以，校园足球政策目标定位不能局限于某一方面，应当正视时代变化下的政策目标多元化演进趋势，形成政策选择流程的程序化和选择效率的螺旋式上升化：1）完善以学期和学年为单位的国家、省、市、县（区）、学校五级校园足球发展工作定期汇报制度，并对校园足球发展工作的阶段性特征和外部环境特征进行及时汇总与评估；2）对国家体育总局、教育部、中国足协等就校园足球发展进行广泛的意见与诉求收集；3） 根据上述过程搜集的材料及时与适时的对政策工具进行优化排列与组合，并在发布前以全国青少年校园足球工作领导小组牵头，联合教、体、卫、住建等部门对该政策进行推演与调整，切实推进校园足球政策目标的多重定位与多向发展，落实政策选择中各方利益与诉求；4）落实国家、省、市、县（区）、学校的五级政策执行体系，推进校园足球政策地贯彻执行，并衔接政策选择的第一步，根据校园足球政策执行评估体系与校园足球定期汇报制度对下一轮政策制定与选择提供优化路径和针对性建议。

4.2 加强政策资源投入，细化激励约束机制

P8 教育部等七部门关于印发《全国青少年校园足球八大体系建设行动计划》的通知中提出：鼓励各地通过政府购买服务等多种方式加大校园足球发展的力度，同时也提出完善校园足球监督管理体系调动校园足球工作的积极性［16］。 但政策资源供求矛盾下的管理机制细化不足导致地域环境、 经济基础、校园足球文化建设等差异较大，尤其是对于西部地区的校园足球工作开展来说，仍旧存在着经费紧张、场地欠缺、校园足球环境建设缓慢等难题［17］。 因此，建议：1）加大中央财政在全国范围内的全面扶持和落后地区的重点倾斜力度，设立中央与地方各级的校园足球专项经费，并对落后地区进行专项财政补贴，在全国范围内加强税收优惠、金融支持、财务投入和专业人才培养等方面的政策资源投入，持续高效的推进校园足球在全国内的开展工作；2） 在全国各省市对口帮扶基础上规划点对点校园足球帮扶计划，设立东西部优秀教练员定期帮扶制度，搭建东西部校园足球资源互通与信息共享桥梁，增强东西部校园足球发展横动；3）整合校内外足球培训资源，降低球员成才成本，增强校园足球与校外青训营以及职业俱乐部梯队联系，打通球员人才晋升渠道，增强校园足球的社会支持探索力度与校社联动力度；4） 完善优秀外籍教练员引进制度，设立考核标准与执教标准，优化合同细节，杜绝“拍拍屁股走人”“撂挑子不干”等恶劣现象；5）加强校园足球相关法律法规建设，通过健全校园足球意外伤害风险规避与责任追究和赔偿体系、建立校园足球政策执行追责制度，杜绝不作为乱作为现象、建立以家、校、社为主体的校园足球长效监督机制等，细化激励约束双向机制坚持校园足球政策的宏观把控与微观调整齐头并进。

4.3 加强主体协同与政策协同，深化政策执行效果

校园足球工作是一个涉及教育、体育、社会支持等多方面因素的庞杂工程，而随着近些年校园足球政策的发展，逐渐呈现多部门联合发文共同参与校园足球建设的局面，但在政策执行过程中由于执行主体博弈与配套协同不足，而出现的计划与目标不对称、政策类型不匹配、不均等现象也是由于多部门联合办公的非理想化效果［18］。 2014—2021 年教育部等部门针对校园足球教学、竞赛师资等方面发布《关于加强全国青少年校园足球改革试验区、试点县（区）工作的指导意见》等具体性政策达47 项，校园足球政策体系建设成果显著。但相关部门缺乏统筹以至于政策掣肘与博弈等现象时有发生，如教练员培训与教师培训脱钩造成的培训资源浪费、裁判员培训晋升与地方足协的注册管理脱钩造成的人才资源浪费等现象。随着校园足球战略规划与体教深度融合地不断推进，教体等多部门联合作战已成为必然。加强主体协同能够通过多方主体间的沟通交流减少或避免校园足球在政策选择与执行层面出现的资源供给不足或浪费问题，而加强政策协同，促进校园足球相关配套政策落地，更是完善校园足球政策体系，促进校园足球主政策高效执行和强化政策执行效果的关键。 所以，应突出全国青少年校园足球工作领导小组在校园足球发展工作中的主体地位和领导地位，对涉及足球场地建设的住房和城乡建设部和突发公共卫生事件下关乎青少年体质健康的国家卫健委等部门进行成员扩充和部门精进，建立由全国青少年校园足球工作领导小组、住房和城乡建设部和国家卫健委等多部门组成的定期校园足球工作汇报制度和政策制定与发布前的通气会，尤其是在疫情防控常态化下，应更加注重以人为本的发展理念，在小组领导下统筹协调各部门发展需求，充分考虑各方利益与诉求，加强政策协同作用，切实推进政策地平稳落地与高效执行。

4.4 完善政策评估体系，强化政策选择效率

校园足球政策制定的成功与否不仅体现顶层设计精准施政的程度，也体现基层单位领悟执行的效果，而对于施政程度和执行效果的量化研究就需要一个科学的政策评估体系来支撑［19］。 学术上有关于校园足球政策的研究多数聚焦于政策制定与执行效果分析上，忽略了对于校园足球政策评估体系的研究，实践上有关于校园足球政策的选择多数关注于师资培训、学生培养或教学改革上，缺少对于政策科学评估体系下的校园足球政策设计反馈，才导致了进入新时期的校园足球出现政策红利空间缩减、发展势头减弱等现象。 所以，建议成立以全国青少年校园足球工作领导小组牵头，各级足协与校园足球主管部门为成员的校园足球政策执行效果综合研判小组，设立由家、校、师、生、社、政等六元主体组成的政策执行效果上行反馈渠道和国家、省、市、县（区）、学校五级单位组成的政策执行目标下行输送渠道，构建以学期和学年为基本单位的上行和下行周期反馈制度，通过对校园足球多元参与主体的主观反馈，对比政策设计目标，对校园足球政策执行效果情况进行综合审视与判定，能够形成政策评估闭环，完善政策评估体系，能够在准确切中时弊、把握发展规律、提高决策效率的基础上完成校园足球政策的制定与选择。

5 结语

校园足球政策的量化评价是一个组织串联、 信息交叉的复杂过程。 其量化评价结果对于校园足球后续政策的制定与选择具有重要的理论指导意义。 以历年来发布的8 项校园足球政策为研究对象，通过变量分类与参数确认构建了涵盖9个一级变量和38 个二级变量的政策量化评价体系，并通过PMC 指数计算完成政策模型构建，分析不同时期内的校园足球政策所制定的阶段性政策目标和差异化策略，探寻政策文本中的指标偏差与缺失，进而提出与时俱进的校园足球政策优化路径，推进体教深度融合新形势下学校体育制度改革与校园足球政策体系完善。