存量规划背景下低效工业用地识别与优化策略研究——以聊城市嘉明经济开发区为例

甄 溪，李津莉，2，于 红，高 铭

（1.天津城建大学建筑学院，天津 300384；2.天津大学建筑学院，天津 300072；3.天津大学建筑设计规划研究总院有限公司，天津 300073）

工业是“立国之本，强国之基”，长期以来工业发展重规模轻效率、重扩张轻挖掘，工业用地迅速蔓延导致土地资源被大量消耗，土地强烈的需求与新增建设用地供给不充分之间的矛盾日益凸显，仅靠新增建设用地难以解决冲突.我国正处于增量建设向存量更新转换的新阶段，在此背景下盘活存量用地进行土地供给侧结构性改革，推动低效工业用地高质量发展是可持续城市建设的必由之路[1-2].

嘉明经济开发区地处国家和山东省重大发展战略叠加区，是一个以制造业为主、商贸物流为辅的生产加工型工业园，形成了覆盖周边，通达全国的市场体系，是聊城市科技创新引领区、新旧动能转换聚集区和高质量发展示范区.截止2022 年园区总规划面积41 km2，企业主营业务收入近210 亿元，占据东昌府区工业企业总产值的半壁江山.近年来受到土地获取与保有成本较低、圈占囤积土地及产业生命周期影响，园区建设强度低、土地闲置等粗放利用现象普遍存在，工业用地提质增效迫在眉睫.鉴于此，需加快建立以质量和效益为导向的工业用地绩效调查评估制度，提升土地资源节约集约利用水平，促进园区新旧动能转换和高质量发展.

1 低效工业用地现状分析

1.1 低效工业用地概念界定

目前对于低效工业用地尚未形成统一观点，2016年国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，指出城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议.结合学术界观点从不同维度对其内涵进行界定，低效工业用地从外在表现看是处于闲置、停工或遗弃的工业用地；从土地利用强度看是土地用途、容积率等土地利用强度指标未达到标准的工业用地；从土地投入产出效益看是营业收入与利润总额等效益指标未达到标准的工业用地；从产业导向看是布局不合理、粗放式发展的工业用地.

1.2 低效工业用地成因分析

低效工业用地的成因错综复杂，涉及企业自身、用地效率、产业发展、管理运营等方面因素，根据聊城市嘉明经济开发区调查结果显示，形成低效工业用地的原因主要包括以下4 个方面.

1.2.1 企业层面：企业圈占囤积土地，自身经营不善

园区土地出让较早、租期较长，企业圈占囤积土地现象严重，租地运营情况比较突出.对于土地持有者而言，企业在购置土地之后，不做实业只靠收租获取收益；对于土地租赁者而言，用地规模受限抑制了扩大再生产意愿，园区面临优质企业流失和招商引资无地可用双重困境.除此之外，企业自身经营不善也是造成工业用地效率低下的主要原因.有些企业由于资金短缺而无法开工建设，有些企业由于效益不佳而停产停工，导致土地资源闲置浪费.

1.2.2 用地层面：开发强度尚待加强，土地闲置现象严重

园区现状工业用地平均容积率0.8，平均建筑密度58%，整体开发强度低，尚未达到最低建设标准，提升空间较大.摸底核查嘉明闲置用地共28 处，占宗地数量的14%，占地规模达到56 hm2. 闲置用地数量较多，空占大量土地指标，真正需要土地进行生产的企业因没有用地指标而无法扩大再生产.

1.2.3 产业层面：空间布局散乱无序，产业层级亟需提升

目前园区形成了轻工业、高端装备制造、绿色化工及现代商贸物流四大主导产业，但主导产业空间布局散乱缺乏企业协作，未能发挥产业集聚效应.其次，园区项目引进门槛较低，低端产业进入后占用土地资源导致空间价值被占据.在产业升级转型大背景下，传统产业逐渐丢失市场竞争力，需对其用地性质进行调整，但现有工业用地缺乏弹性管理，使得这类用地转型难退出难.

1.2.4 管理层面：土地供应机制不健全，招商引资政策不合理

政府作为管理者应对工业用地进行项目选址、招商引资及入驻企业全时期、全过程、全方位动态监测.前期政府采用降低土地出让价格、减免税收等优惠政策吸引企业入驻，土地使用成本降低一定程度上纵容了工业用地粗放利用.后期多头审批监管方式导致审批环节多、时间长，未对用地效率进行有效监管，致使低效工业用地现象蔓延.

2 低效工业用地识别评价体系构建

2.1 低效工业用地评价视角与方法相关研究

对于低效工业用地的界定工作多从土地开发强度和土地利用效益两方面进行[3-5]，也有部分研究将污染能耗列入了考察范围[6-7].佛山市德顺区建立工业用地绩效评估系统，根据工业用地绩效评估结果，对地块用地类型进行划分，以此提出有针对性的空间改造政策[8-9].李雪[10]概括了低效工业用地中“质”与“量”的内容，对用地结构、土地集约度、用地合规等方面进行深度解析，研究低效工业用地实际使用情况.张彩萍[11]对常州市经开区集体工业企业发展历程与自身特点进行分析，从土地利用强度和利用效益两方面选取评价指标，构建评价指标体系，将低效用地划分为不符合国家级的集体工业用地、不符合地方产业发展的集体工业用地和集约程度低的工业用地.

从识别视角来看，现有研究多考虑工业用地的经济、社会、生态效益，关注着眼于土地投入产出收益.从识别尺度来看，由于我国各项数据统计均以行政区为单位，因此对省、市、园区宏观、中观层面的研究较多.受数据获取与剥离困难的影响，以宗地为研究对象的微观层面研究较少，评价的尺度无法满足城市更新需要的精度.从识别方法来看，国内对于低效工业用地识别大多基于集约利用评价体系，评价方法单一.基于上述研究现状，本文将宗地作为研究基本单元，追根溯源分析低效工业用地成因，根据用地实际使用情况对症下药选取评价指标，并以嘉明经济开发区为例开展分维度和综合性评价研究，提升低效工业用地识别精度.

2.2 低效工业用地识别与评价思路

对于土地利用效率的综合评价，要与低效工业用地的本质特征紧密结合.嘉明开发区部分工业用地另做他用，租地运营、产业低端现象严重，是造成园区用地效益欠佳的主要原因.在对使用强度与经济效益评价的基础上增加“土地特征”“使用情况”与“产业发展”三大指标类型，形成5 个维度的低效工业用地效率评价体系识别低效工业用地.

土地特征是宗地的基本属性，判断现有工业用地是否符合土地利用规范，可以反映用地的合理性与合规性.选取规划符合程度、土地性质[12]、土地使用权类型[13]3 个指标以此判断现有工业用地是否满足规划要求.

建设特征是宗地的表现形式，是园区建设情况的直观表现，反映土地集约利用程度与发展质量.根据工业项目建设用地控制指标选取用地规模、建筑密度、容积率、建设完成度和标准厂房作为评价标准.

使用情况是宗地的开发模式，从土地持有者和土地租赁者两个主体对用地租赁情况进行判断，可分为无租赁自用、无租赁不自用、有租赁且自用、有租赁不自用4 种类型.

经济效益是宗地的本质要求，通过税收可以了解宗地及企业经济发展现状，“亩均税收”[14]是衡量经济高质量发展的重要指标，也是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的有力抓手.

产业情况是宗地的发展动力，主导产业类型代表未来行业发展活力与企业发展潜力，规上企业则代表经济发展的成果.在工业结构调整和产业转型升级的大背景下，推进战略性新型产业发展，是实现工业高质量发展的客观要求.

2.3 评价指标体系构建

本文以新发展的理念为指导，围绕“提质增效”对工业用地进行“量”与“质”的综合考察分析，借鉴已有识别方法与要素因子选取经验，确定宗地土地特征、宗地建设特征、宗地使用情况、宗地经济效益、宗地产业发展情况5 个准则层，在此基础上提取12 个评价指标，构建低效工业用地识别评价指标体系（见表1）.

表1 低效工业用地识别评价指标体系

2.4 评价方法

利用Delphi 法确定指标权重，通过几轮匿名方式征求该领域专家们的建议形成决策系统，专家运用自己丰富的实践经验和专业知识，对工业用地不同指标权重做出自己的主观判断，对各评价指标赋予权重，按照规范进行评分.

式中：K表示综合评分；aij表示第i个一级因子中二级因子j的权重；xij表示第i个y一级因子中二级因子j的评分；n表示个数.

其次，采用Moran’s I 指数进行全域空间自相关分析，判断空间聚类情况.当Moran’s I 接近0 时，表示空间中的对象彼此相互独立；接近1 时，表示研究对象的某种属性在空间上具有显著的集聚效应；接近-1 时，表示研究对象的某种属性在空间上具有显著的趋异性.

式中：Xi为区域i的观测值；Wij为空间权重矩阵；n为某一变量样本总数.

3 聊城市嘉明经济开发区低效工业用地评价

3.1 数据来源

研究数据主要来源于聊城市东昌府区嘉明开发区城镇低效用地再开发专项规划项目，部分内容通过现场调研及专家咨询的方式得以完善补充（见表2），本文依据以上数据对嘉明开发区低效工业用地分析识别.

表2 研究数据来源

3.2 工业用地利用情况评价

分别从指标分值、空间分布及行业状况3 个方面对5 个标准层的评价结果进行分析.其中，指标按评分高低分为高、中高、中低、低4 类分值区；空间分布按照全局空间自相关分析各工业用地在空间上的分布聚集程度；按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017），将园区内产业划分为12 类进行平均分值计算，全方位、多角度反映工业用地在不同维度的使用状况.

3.2.1 宗地土地特征

在土地特征指标上，园区整体基本符合规划要求.171 块宗地土地特征较好，占地规模405.28 hm2，占比99%.在空间分布上，各地块土地特征呈现显著的空间集聚性，土地特征表现较差的宗地主要集中在站前北路沿线.在行业分布上，除服务业用地情况较为复杂，与规划符合度较低，其他行业所属用地均满足工业用地相关规划使用要求，如图1、图2、图12（a）所示.

图1 宗地土地特征指标层评价图

图2 宗地土地特征LISA 集聚图

3.2.2 宗地建设特征

在建设特征指标上，研究区占地409.16 hm2，平均用地面积为2.34 hm2，69%的宗地用地面积低于平均值.容积率0.8，建筑密度0.58，整体呈现容积率较小而建筑密度偏高的特征.在空间分布上，各地块建设特征呈现显著空间集聚性，以西外环路为界，北部建设质量较好，南部建设质量层次不齐.在行业分布上，建材、高端装备与生物食品制造建设质量较高，所属用地规模占比为41%.服务业、汽车制造、商贸物流等产业占地面积小且建设质量差，如图3、图4、图12（b）所示.

图3 宗地建设特征指标层评价图

图4 宗地建设特征LISA 集聚图

3.2.3 宗地使用情况

在使用情况指标上，自用型宗地是指企业自己持有土地进行生产，或在自己生产同时把部分土地出租给其他企业进行生产.租赁型宗地是指企业持有土地却不自己生产，将土地出租给其他企业，是园区较为普遍的土地使用模式.在空间分布上具有正相关性，但集聚程度较弱，总体呈现东部集聚程度强于西部地区，东部多为自用型宗地，租赁型宗地主要集中在西外环路以西.在行业分布上，自用型宗地以新兴先进制造产业为主，租赁型宗地大多为建筑、金属材料深加工、商贸物流等生产方式粗放的低端产业，如图5、图6、图12（c）所示.

图6 宗地使用情况LISA 集聚图

3.2.4 宗地经济效益

在经济效益指标上，整体而言经济效益较差，亩均税收4.29 万元.其中，最高值为99 万元，最低值为0 万元，不同企业收入差距较大，两极分化现象明显.在空间分布上正相关性显著，总体呈现高收益宗地沿昌润路集聚的特征.在行业分布上，汽车制造、建材、金属深加工业亩均收益较高，三者所属用地面积占比13%，税收占比全域总数的20%；而以商贸物流为代表的其他服务业亩均收益较差，但税收总和较高，占税收总和的54%，如图7、图8、图12（d）所示.

图7 宗地经济效益指标层评价图

图8 宗地经济效益LISA 集聚图

3.2.5 产业发展情况

在产业发展情况指标上，传统行业、新型制造业与现代服务业宗地数量占比分别为3 ∶4 ∶3，用地规模占比为4 ∶4 ∶2.在空间分布上，各行业在空间上呈现随机分布形态，不存在集聚效应，总体而言北部地区企业发展潜力高于南部地区.在行业分布上，为满足聊城市城市经济与社会发展的需求及园区发展高新产业及新型制造业功能定位的要求，以汽车制造、生物食品制造、高端装备制造为代表的新型制造业焕发出强有力的生命力，如图9、图10、图12（e）所示.

图9 产业发展情况指标层评价图

图10 产业发展情况LISA 集聚图

图11 低效工业用地综合评价图

图12 工业用地利用情况空间自相关图

3.3 综合评价结果分析

如表3 所示，高效集约型宗地整体而言占比偏低，该类宗地与规划符合度高，土地集约利用程度高，经济产出效益好，且多为土地使用主体，行业发展前景广阔，是较为理想的用地类型.未来可在保留现状基础上优化发展环境，对周边用地进行调整，形成具有核心竞争力的产业集群空间.

表3 低效工业用地综合识别分值区间划分

适度利用型宗地现状与规划较为贴切，土地集约利用程度适中，经济产出效益一般，且多为租赁企业，产业发展前景较好. 后续应针对自身评分较低的项目进一步强化，完善发展空间以提升竞争力.

根据图11 可知，低效闲置型宗地包括极度低效型宗地与中等低效型宗地两种，集中分布在站前北路西侧用地.单个地块面积小，用地效益差，大多为闲置用地，地块内部缺乏活力，难以靠自身做出调整实现转型升级.需要进一步加大投资与扶持力度，分析低效用地成因，探索低效工业用地再开发策略，摆脱发展困境，破解发展瓶颈，寻找发展路径.

4 聊城市嘉明开发区低效工业用地利用优化策略

4.1 事前统筹：保障高质量发展用地

4.1.1 弹性调整，改革土地供应方式

根据企业生命周期，按行业建立弹性年限出让制度，采用先租后让[15]、租让结合、长期租赁的土地开发模式，避免“旧项不退、新项难进”、“数字造假、谎报产出”、“投机囤地、围而不建”等现象发生，避免因租赁时间过长导致租而不用，又无法变更土地使用主体，造成土地资源闲置.

4.1.2 接管运营，建立低效用地一本台账

整合园区内既不自用生产也无租赁情况的闲置用地，按规定征缴土地闲置费或依法无偿回收用地使用权.建立闲置用地招商引资台账表，为园区改造提供数据支撑，实现优质企业与闲置地块的精准对接，将闲置用地变为高质量发展的新高地.

4.2 事中建设：鼓励低效用地提质增效

4.2.1 刚性管控，推进高标准开发建设

严格遵守《山东省建设用地控制标准（2019 年版）》中各行业建设用地指标的相关规定[16]，在不改变土地原有使用性质的情况下，经有关部门批准后对现有地块进行技术性改造，通过拆迁改建、增容改造[17]等手段提高土地利用效率.

4.2.2 奖惩分明，创造高水平经济收益

实施以亩均税收为核心的存量经济转型升级，用最小的用地代价换取最大的经济效益.重点提升商贸物流及其他服务业的亩均税收，化解不同产业宗地亩均税收差异较大的现象.建立亩均效益考核机制，“正向激励+反向倒逼”，按照不同行业提出差异化的指标标准落实奖惩机制[18].对于经济活力大的区域给予适当的指标奖励，对于经济活力弱的区域，适当扣除相应指标，激励企业高效利用土地，提高土地亩均收益.

4.2.3 产业升级，助力高层次产业集群

推动工业经济高质量发展主要有两个抓手，一是传统产业转型升级，二是培育新型产业.对于园区特有的传统重点产业要提质增效，积极调整产业结构，以产业转型促经济增长.对于汽车制造、装备制造、医药食品与医药等新型产业要合理调整产业布局，优化生产空间，改善运营环境，促进制造业高质量发展，加快新型产业集群发展.支持商贸物流业和其他服务业做大做强.大力完善现代物流体系，提升区域物流枢纽地位，构建优质高效、结构优化、竞争力强的现代服务产业新体系，打造聊城特色产业链和产业群.

4.3 事后监测：加强工业用地批后监管

4.3.1 项目管控，建立项目追踪机制

改变以往“重招商，轻管理”的旧思维，加强项目监管，对于停工停产或无法按原有土地出让合同或划拨决定书进行生产的项目，其所占宗地由管委会进行协商，回收土地使用权后依法重新组织出让，政府统一招商引资，引入市场化产业园运营主体；对于正在进行的项目要加强对项目建设进度与资金的监管，杜绝企业临时更改项目投资，避免出现超期竣工占用土地现象.

4.3.2 动态监测，建立用地评价考核机制

建立健全动态评价考核监督机制，以互联网+、地理信息系统、大数据为支撑，整合园区工业用地基础数据与专项数据创建数据库，对供给后的土地实行动态监测与管理，对工业用地进行“定期体检”，实时更新低效工业用地数量规模与空间分布情况，逐步淘汰综合评分较差的企业.

5 结 语

盘活存量用地，促进土地资源优化配置，是实现土地集约利用的重要手段.本文以宗地为基本单位，分析低效工业用地利用现象，构建低效工业用地评价体系，为低效工业用地摸底工作提供了科学的调查路径.根据评价结果，针对园区工业用地在不同维度指标特征、空间布局、行业分布存在的问题提出相应的优化提升意见.一方面为嘉明经济开发区低效工业用地评价工作提供了思路模式，另一方面也为其他城市低效工业用地评价提供借鉴参考.