传统村落新住区营建中的主体利益分析——基于土地发展权视角

■ 张宇峥/陈晓键,2

（1．西安建筑科技大学建筑学院，陕西 西安 710055；2．省部共建西部绿色建筑国家重点实验室，陕西 西安 710055）

1 问题的提出

2013年中央城镇化工作会议指出，新型城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，城镇化过程中要“留得住绿水青山、记得住乡愁”。在新型城镇化建设过程中切实保护传统村镇是留住乡愁的重要途径[1]。历经风雨，具有较高文化、历史、美学价值的传统村落是我国古代规划营建技术的典范[2]，兼具物质与非物质文化遗产特征的传统村落是灿烂中华文化的重要载体[3]。与发展历史较短的一般村落相比，传统村落为了实现历史遗产保护与发展协调，一方面要特别注重保护老住区的原真性，另一方面要满足居民更强的新住区营建需求。传统村落在城镇化过程中，伴随着生态环境、社会经济、地域空间演变，地形地势等自然条件、产业发展需要等社会条件难以满足现代生活的需要，迫切需要拓展居住空间。在传统村落建设发展过程中，村落所在地地方政府、村集体及村民等多主体通过原址扩建、选址外迁等多种方式营建新住区。传统村落新住区是在历史建筑聚集的老住区之外新建设的聚落，新住区营建是传统村落强化老住区原真性保护、顺应城镇化趋势、推进城乡一体化的突出表现。对城镇化与传统村落住区营建的已有研究主要涉及：公共管理视角下城镇化对传统村落乡村治理模式的影响[4]、城镇化对传统村落数量及村落人口的影响[5]、城镇化影响下传统村落保护发展的法律政策调整与管理创新[6]、城镇化影响下传统村落保护长效机制[7]；经济学视角下城镇化中业态融合与传统村落复兴[8]、文化地方性建构和价值再生产对传统村落城镇化的推动[9]、传统村落城镇化过程中的资源开发利用[10]、城镇化中传统村落旅游经济发展[11]；城乡规划与设计视角下传统村落城镇化模式选择[12-13]、城镇化进程中传统村落空间重构[14]、城镇化对传统村落景观脆弱性的影响[15]；社会学视角下传统村落乡愁资源价值[16]、传统村落记忆[17]、传统村落文化价值与振兴路径等角度[18-19]。本文基于土地发展权视角，从传统村落新住区营建土地发展权内涵和土地开发利用政策方面，分析传统村落新住区土地发展权现状，对各参与主体在传统村落新住区营建中的行为选择进行博弈分析，进而提出传统村落新住区营建的对策建议。

2 传统村落新住区土地发展权现状

2.1 传统村落新住区营建土地发展权内涵

传统村落新住区营建土地发展权主要包括：农村土地（农用地和集体建设用地）转变为国有土地，农用地向集体建设用地的转化，宅基地向集体经营性建设用地的转化，农用地或集体建设用地用途的变化等。

传统村落新住区营建中，地方政府通过土地征收将传统村落农村集体建设用地收归国有，然后营建新住区并在其中布置旅游地产、康养度假区等旅游产业，实质上是农村土地发展权实现途径中集体土地（农用地和集体建设用地）向国有土地的转化。传统村落新住区营建通常以土地综合整治等途径实现土地利用布局优化，将村民拥有使用权的农用地转变为建设用地，实质上是农村土地发展权实现途径中农用地向集体建设用地的转化。村集体在村民自愿有偿退出宅基地后对原有闲置宅基地整合用于发展旅游、文化产业，实质上是农村土地发展权实现途径中宅基地向集体经营性建设用地的转化。传统村落村民在符合乡镇国土空间总体规划、村庄规划的前提下申请宅基地或利用原有闲置宅基地自建新住区，实质上是农村土地发展权实现途径中农用地或集体建设用地用途的转化。

2.2 传统村落新住区土地开发利用政策与土地发展权引致土地增值收益

传统村落新住区营建中可能涉及农用地转用、土地征收、土地综合整治、宅基地有偿退出、集体经营性建设用地入市交易等多个土地开发利用行为。农用地按照国土空间规划和国家规定的批准权限，经过审查批准后转变为集体建设用地或国有建设用地被称为农用地转用，按照《土地管理法》第四十四条规定，传统村落中新住区营建中涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。传统村落新住区营建中的土地征收由国家依照法定程序征收村集体所有的土地，实施主体为政府。政府通过土地征收的方式将传统村落农村集体土地转变为国有建设用地，再通过土地招拍挂有偿出让的方式来获取土地发展权引致土地增值收益。传统村落新住区的土地综合整治发生在村集体组织内部，执行主体是集体经济组织。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民可以选择依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村集体及其成员盘活利用闲置宅基地。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。传统村落新住区营建过程中，传统村落所在的村集体可以将村民依法自愿有偿退出的宅基地进行空间布局优化，化零为整，并按照传统村落旅游观光等产业布局的实际需要，通过集体经营性建设用地入市引入社会资金，取得传统村落土地发展权引致土地增值收益。传统村落村民除获取土地征收和自愿退出宅基地相关补偿、收益分红外，还可以通过自建住宅的方式建设新住区，获得土地发展权引致土地增值收益，新住区建设用地由乡（镇）人民政府审核批准，同时应当符合乡镇国土空间规划、村庄规划，不得占用永久基本农田。

3 传统村落新住区土地发展权实现中的主体利益分析

3.1 传统村落新住区土地发展权实现中的主要相关利益者

地方政府在传统村落新住区营建中，可以选择通过土地征收将传统村落农村集体土地转变为国有建设用地，再通过土地招拍挂有偿出让方式参与传统村落新住区营建，也可以选择不参与。在传统村落新住区营建过程中，地方政府选择参与的概率为PA。当地方政府选择不参与传统村落新住区营建时，限于当前传统村落保护发展仍处于初级阶段，基础设施、医疗保障、教育保障等公共服务依然需要政府主导，因此地方政府需要支付新住区公共服务成本CG1。当地方政府选择参与传统村落新住区营建，且村民有意愿建设新住区时，地方政府将获得新住区开发收益BG1，同时需要支付新住区建设成本CG2。当地方政府选择参与传统村落新住区营建，但村民没有意愿建设新住区时，政府会因未能充分考虑民意而产生负面效应kBG1。

传统村落所在的村集体在传统村落新住区营建中，可以选择通过将村内闲置宅基地收回作为集体经营性建设用地入市交易，介入新住区营建工作，实现新住区统一开发。传统村落所在的村集体介入新住区营建的概率为PB，不介入新住区营建的概率为1－PB。当地方政府不参与新住区营建时，村集体选择不介入新住区营建，但仍需支付新住区建设过程中相关集体设施成本CC1；当村集体选择将村内闲置宅基地收回作为集体经营性建设用地入市交易，介入新住区营建时，将获得开发收益BC2，并支付开发成本CC2。当地方政府选择征收集体土地参与新住区营建时，村集体通过选择是否积极协助政府工作、提出集体诉求的方式介入新住区营建，在传统村落新住区开发后也将获得不同收益。当村集体选择不介入将获得收益BC3，选择介入将获得收益BC4。

传统村落村民在传统村落新住区营建中，可以根据自身意愿对是否参与新住区建设做出选择。传统村落村民有意愿建设新住区的概率为PM，无意愿建设新住区的概率为1－PM。当村民有意愿建设新住区，且地方政府不参与、村集体不介入新住区建设时，新住区将由村民自发建设，村民将花费住房建设成本CF1，自建住区能够充分满足村民个人居住需求，获得因人居环境改善而产生的收益BF1。当村民有意愿建设新住区，且村集体介入、地方政府不参与新住区建设时，村集体通过将村内闲置宅基地收回作为集体经营性建设用地入市交易，进行新住区统一开发，村民则获得集体居住条件改善及开发收益分红或相关经济补偿的收益BF2，同时村民也需支付因放弃宅基地带来的损失CF2。当村民无意愿建设新住区，且地方政府不参与，但村集体介入时，村民为维护集体利益，选择支持村集体行为，获得集体居住条件改善及开发收益分红或相关经济补偿的收益BF2，需支付放弃宅基地和对老住区邻里及老宅的感情寄托的综合成本CF3。当地方政府通过征收的方式参与传统村落新住区建设时，无论村民是否有意愿建设新住区，都会支持政府决策，获得征地补偿BF4。

3.2 传统村落新住区土地发展权实现的博弈分析

根据模型假设与参数设置，建立传统村落新住区营建中地方政府—村集体—村民三方博弈模型。借助三方博弈树演示该博弈过程，如图1所示。根据模型假设和博弈树确定传统村落新住区营建中三方主体的收益矩阵，如表1所示。表1中的博弈策略与收益结果分别对应地方政府(A)、村集体(B)与村民(M)。

表1 传统村落新住区营建中三方主体的收益矩阵

图1 地方政府、村集体、村民在传统村落新住区营建中的博弈树

根据构建的混合策略博弈模型，村集体介入传统村落新住区营建概率PB，传统村落村民有意愿建设新住区概率PM给定的情况下，地方政府的期望收益EA=PA×E1+(1-PA)×E2，其中地方政府选择参与传统村落新住区营建的期望收益为E1，选择不参与传统村落新住区营建的期望收益为E2。

当地方政府选择参与与选择不参与传统村落新住区营建的期望收益相等（E1=E2）时，实现博弈均衡，即：

根据构建的混合策略博弈模型，在地方政府参与传统村落新住区营建概率PA，传统村落村民有意愿建设新住区概率PM给定的情况下，村集体的期望收益为EB=PB×E3+(1-PB)×E4，其中村集体选择介入传统村落新住区营建的期望收益为E3，选择不介入传统村落新住区营建的期望收益为E4。

当村集体选择介入与选择不介入传统村落新住区营建的期望收益相等（E3=E4）时，实现博弈均衡，即：

根据构建的混合策略博弈模型，在地方政府参与传统村落新住区营建概率PA，村集体介入新住区营建的概率PB给定的情况下，传统村落村民的期望收益EM=PM×E5+(1-PM)×E6，其中传统村落村民有意愿建设新住区的期望收益为E5,无意愿建设新住区的期望收益为E6。

当村民有意愿建设新住区与无意愿建设新住区的期望收益相等（E5=E6）时，实现博弈均衡，即：

联立公式(3)、公式(6)、公式(9)，得出:

3.3 影响各主体营建传统村落新住区的因素

3.3.1 影响地方政府营建传统村落新住区的因素

地方政府选择参与传统村落新住区营建的概率为PA*，PA*值大小与BC2、CC2、BC4、BC3、CC1有关，PA*与BC2、BC3、CC1成正比，与BC4、CC2成反比。对于村集体来说，在其他参数既定的条件下，假若村集体选择介入传统村落新住区营建的开发收益BC2越小，开发成本CC2越大，差值BC2-CC2越小，则PA*值越大。可见当村集体选择介入传统村落新住区营建的收益越小、成本越大时，说明传统村落新住区建设需要大量资金，除政府外其他主体无能力完成新住区营建，因此地方政府选择参与传统村落新住区营建的可能性越大。假若村集体选择通过积极协助政府工作、提出集体诉求的方式介入新住区开发所产生收益BC4大于村集体不介入产生收益BC3，差值BC4-BC3越大，则PA*值越小。可见村民集体诉求越多，则地方政府参与传统村落新住区营建的可能性越小。假若村集体在传统村落新住区营建过程中支出的相关集体公共服务设施成本CC1越大，则PA*值越小。当传统村落新住区营建过程中相关集体公共服务设施建设成本越高，地方政府参与传统村落新住区营建的可能性就越小。

3.3.2 影响村集体营建传统村落新住区的因素

村集体选择介入传统村落新住区营建的概率为PB*，PB*值大小与BF1、CF1、CF2、CF3有关，PB*与CF3、BF1成正比，与CF1、CF2成反比。对于传统村落村民来说，在其他参数既定的条件下，假若村民因放弃宅基地的经济成本和对老住区邻里及老宅感情的情感成本共同构成的综合成本CF3大于单纯放弃宅基地的经济成本CF2，差值CF3-CF2越大，则PB*值越小。当传统村落的老住区邻里社会空间及老宅承载着村民较高的情感寄托时，村集体介入开发营建传统村落新住区将受村民的抵触情绪影响，使相关工作面临较大困难，村集体选择参与传统村落新住区营建的可能性小。假若村民自建住房所带来的因人居环境改善而产生收益BF1大于自建住房成本CF1，差值BF1-CF1越大，则PB*值越大。在这种情况下，传统村落新住区开发除为村落带来居住环境改善显性收益外，还能够激发村民主观能动性，带来传统村落旅游产业发展、留住青年村民等隐形收益。传统村落新住区营建过程中因人居环境改善而产生收益越高，村集体介入传统村落新住区营建的可能性越大。

3.3.3 影响村民营建传统村落新住区的因素

4 结论与建议

综上所述，地方政府、村集体、村民参与传统村落新住区营建的概率与土地发展权紧密相关，三个主体在不同情景下表现出不同的博弈策略。传统村落集体土地的土地发展权引致土地增值收益，是传统村落新住区营建中地方政府、村集体、村民三方博弈的关键。但在实际操作过程中，当村集体介入传统村落新住区营建时，村集体通过和村民谈判将宅基地收归集体，转变为集体经营性建设用地入市交易，依托旅游开发公司进行新住区营建，土地综合整治中村民宅基地、农用地使用权自愿有偿转让给集体后通过入市交易再度转移。当地方政府参与传统村落新住区营建时，地方政府或其实际认可的开发商直接面对村民进行征地交易谈判，土地权属转换中地方政府与其认可的开发商共同分割了村民的集体土地发展权引致土地增值收益。由于三个主体市场地位不平等、相关政策法规不完善，传统村落新住区营建中的土地利用效率较低，主体利益特别是村民利益难以得到根本保障，土地发展权相关利益矛盾仍然突出。因此，为了提高传统村落新住区营建中的土地利用效率，需设计科学有效的约束与激励机制，引导高效利用新住区营建用地，避免矛盾冲突。

4.1 产权制度及乡村治理模式的创新

新型城镇化强调以人为核心，因此传统村落新住区营建中需要协调好地方政府、村集体、村民三者之间的利益关系。在传统村落新住区营建过程中，必须尊重原住村民的土地发展权和利益分配权，农村土地产权制度重构能够有效约束地方政府的征地行为，令地方政府摆脱依赖土地财政的困境，令农民和农业摆脱长期以来的城乡二元结构影响，从而有效保护村民享有传统村落新住区土地发展权引致的土地增值收益。积极探索通过土地证券化解决传统村落新住区营建收益分配问题，实现传统村落居民从实物资产拥有向虚拟资产拥有的转变，解决传统村落新住区营建的资金问题，建立兼顾地方政府、村集体、村民的土地增值收益分配机制。进一步明晰农村集体土地所有权主体，明确集体土地使用权流转的相关政策法规，是实现传统村落新住区土地资源优化配置的基础。建立健全传统村落保护与发展村民参与机制，将有利于增强村民的参与感、获得感，推动形成共建、共治、共享的乡村治理模式，产权制度及乡村治理模式创新将为传统村落新住区营建提供根本动力。

4.2 完善规划管控体系，规范征地制度

构建国土空间规划体系是我国从偏重城市的非均衡发展转向城乡统筹的均衡发展的积极探索，村庄规划作为国土空间规划中的详细规划具有法定地位，具有一定的公共政策属性，这也要求地方政府在传统村落新住区营建中承担更多的责任。作为对村域国土空间保护与开发时空安排的村庄规划和作为保护发展蓝图的传统村落保护发展规划，需要通过空间格局优化和系统要素的整合管理实现村落住区空间协同营建：一方面要针对村落特性，通过详细、科学、深入的调查研究，掌握村落保护与发展空间使用的现状，科学规划新住区的空间和功能；另一方面要完善国土空间规划管理制度与技术支持体系，建立对象全域覆盖、措施逐级细化、层级呼应事权的传统村落空间管控体系[20]。应当科学界定“公共利益”和政府行为边界，地方政府既要尊重传统村落原住村民的发展权，又要防止建立在村民“私权”物品自处置之上的传统村落公共秩序破坏、公共形象受损的“公地悲剧”。同时，政府应当进一步规范土地征收制度，完善国土空间用途管制和土地征收监管体系，在涉及传统村落的土地征收工作中应当提高村民的参与度，积极回应村民住区营建诉求，规范土地征收的程序，以保证传统村落国土空间利用程序科学规范、有法可依。完善规划管控体系、规范征地制度将为传统村落新住区营建提供保障。

4.3 加快新型城镇化背景下的城乡一体化进程

城乡土地市场一体化是中国城乡一体化的重要内容[21]，实现城市土地市场与农村土地市场完全融合、国有土地产权与集体土地产权平等，即“同地、同价、同权”的城乡土地市场一体化[22]，对推进城乡一体化进程具有重要意义。积极调动地方政府、村集体、村民参与传统村落新住区营建积极性，充分发挥市场机制的作用，提升传统村落新住区营建的效率，提高传统村落人居环境建设水平，增强传统村落新住区营建的福利效应。地方政府在传统村落集体土地征收过程和传统村落村集体对集体经营性建设用地的流转过程中，要保证村民农地发展权得到充分补偿。探索城乡协同的传统村落保护与发展管理体制，以传统村落新住区营建为契机，依托传统村落旅游资源，推动空间集聚的多个传统村落向特色旅游小镇发展，并以此为基础，进一步发展泛旅游产业，形成文化旅游产业集群，实现产城互动，将传统村落保护与建设融入城镇发展之中，加快传统村落新住区营建工作，推动新型城镇化背景下的城乡一体化。