市级规划中新增建设用地指标配置方法探索——以岳阳市国土空间总体规划为例

■ 许 淞/余 虹/汤 维/金 瑞

（1．岳阳市自然资源和规划局，湖南 岳阳 414000；2．湖南大学建筑与规划学院，长沙 410012）

0 引言

改革开放以来，我国城镇化聚集作用持续加强，为缓解有限的土地资源与不断增长的建设用地需求之间的矛盾，形成了中国特色的土地资源配置管控体系[1]。新增建设用地配置是土地利用总体规划的核心内容之一，科学合理配置新增建设用地是国家实现土地政策调控的有效手段[2]。随着我国经济发展进入新时代，为落实国家治理能力与治理体系现代化的要求，必须着力推进“多规合一”的国土空间规划体系建设工作。相较土地利用规划仅重视近期计划而战略性不足的问题，以及城乡规划刚性指标管控较弱的劣势，在市级国土空间规划中，新增建设用地等核心指标配置不再是简单的自上而下的技术手段，更注重在刚性管控基础上体现战略性和协调性[3]。随着全国市级国土空间规划编制工作的有序推进，有必要对市域县区际新增建设用地配置方法加强研究，以便更好地为地方政府相关工作提供决策依据。

已有研究为土地利用总体规划中建设用地指标的分配提供了理论基础。刘琼等建立了由地区生产总值、总人口、建设用地容量、农村建设用地整理潜力4项指标构成的指标体系，对建设用地总量指标区域差别化配置进行探讨[2]；郭杰等主要从经济社会发展水平和资源禀赋的差异性角度，对新增建设用地指标分配进行测算[4]；杨鑫等从经济增长贡献和人口用地公平出发研究市县建设用地指标配置[5]；陆张维等基于节约集约利用土地的考虑，认为在规划执行时应基于建设用地利用效益评价，对原指标分配方案作动态分配[6]。在指标分配的方法论方面，主要有主成分分析法[6]、C-D生产函数[5]、综合分析法[4]、信息熵求和最大化法[2]等。目前较多研究基于单一指标进行测度，基于多指标的综合评价方法还不成熟。一方面，已有研究在土地利用规划的层次方面多侧重于对全国或省级规划中省际、市际用地配置进行研究，缺少对市级县区层面的研究。另一方面，目前学界对本轮市级国土空间总体规划中新增建设用地配置研究尚属空白，仅有崔树强等人对市级规划核心指标纵向传导进行了研究[7]。

新一轮市级国土空间规划中，新增建设用地指标配置成为国土空间治理现代化的重要内容[8]，不仅关系到经济建设与耕地保护，更与国家和政府治理目标及生态文明建设密切相关，应基于时代发展需求对此项工作进行重新定义[1]。本文以湖南省岳阳市为例，基于对全市及下辖9个县市区人口、用地和经济社会发展趋势的分析预测，建立新增建设用地配置评价指标体系，测算市域各县区间配置比例关系。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

岳阳市位于湖南省东北部，北枕长江，南纳三湘四水，怀抱洞庭，江湖交汇，经济总量位居湖南省第二位，是全省“一主两副”发展布局中“首副”。岳阳市下辖3区、4县、代管2个县级市，分别为：岳阳楼区、云溪区、君山区、岳阳县、华容县、湘阴县、平江县、汨罗市、临湘市，其中云溪区、岳阳楼区、岳阳县和汨罗市位于市域中部，京广铁路和京广高铁沿南北方向穿城而过，串联以上四个县区；临湘市和平江县位于市域东部，以山区为主；君山区、华容县和湘阴县位于市域西部，毗邻洞庭湖，以平原为主。

1.2 数据来源

人口增长率、GDP增长率、社会消费品零售总额、居民人均可支配收入、工业总产值、二三产业从业人数、固定资产投资增幅和城镇化率等数据来自历年岳阳市统计年鉴；供地年均增长值、存量建设用地规模数据来自自然资源部土地监测监管系统；土地集约节约水平数据来自《岳阳市国土空间总体规划-城乡建设用地节约集约利用专题研究报告》，地均GDP数据来自岳阳市统计年鉴和“三调”成果。

1.3 研究方法

1.3.1 定义及评价因子

新增建设用地合理配置要求在土地资源有限的条件下，按照区域间土地利用的比较优势来进行，使得土地资源向利用效益最大的区域流动，实现最优配置。根据以上逻辑定义，考虑多因素综合评价区域间土地利用的比较优势，提出以下三类评价因子：

(1)人口增长趋势：人口的增长需要更多的工业产品、商业服务等，将推动建设用地规模扩张。

(2)建设用地变化趋势：注重建设用地的利用效益，以发挥土地最大效用。

(3)社会经济发展趋势：考虑规划执行期内新增经济社会发展规模对建设用地的需求。

1.3.2 评价指标体系的框架

采用层次分析法，构建3个层次的评价指标体系(表1)：第l层次是目标层，即新增建设用地配置优先级；第2层次是因素层，明确基本判定因素；第3层次是指标层，指出各基本判定因素用哪些具体指标来表达。

表1 新增建设用地配置优先级评价指标体系

1.3.3 指标权重

权重是评价因子对评价对象的影响程度或贡献率，权重的客观与否直接关系到评价结果的好坏。上轮土地利用总体规划中权重的计算采用的是Dephi法，具有较强的主观性。本文采用主客观相结合的权重计算方法，利用熵权系数法和Delphi法，将二者权重的乘积占乘积和的比重作为最终各指标的权重，计算结果见表1。

1.3.4 评价方法

为评价新增建设用地配置优先级，通过多因素综合分析法确定各县区建设用地规模指数，计算方法见公式（1）。

式中，Fi表示第i个县区的建设用地规模优先级评价指数，xij表示各指标标准化后的值，Wj表示各指标的权重。

2 研究结果

2.1 人口增长趋势

近年来，人口问题已成为我国经济发展面临的重大社会问题。国家统计局第七次全国人口普查公报及最新数据显示出近年来我国人口发展的特点和趋势[9-10]：一是我国人口总量已达峰，未来人口增长将在“零值”上下徘徊；二是以人口老龄化为主的结构性矛盾凸显。虽然大环境人口发展趋势不明朗，但预测岳阳市未来仍将保持一定的人口增长，此判断依据以下两个因素：一是区位优势。有关研究表明[11]，近年来中部地区承载新增人口的作用加强，而城市群已成为我国人口聚集的最重要区域，特别是长江中游城市群未来有望成为最重要的人口集聚中心。岳阳市位于我国中部地区，也是长江中游城市群重要节点城市，区位条件较优。二是大城市吸引力。大城市因公共服务水平和就业机会较高，人口集聚作用突出，岳阳市作为湖南省第二大城市，是全省“一主两副”发展格局中重要节点城市，将有力辐射带动周边地区，吸引人口聚集。

城镇人口方面，至2021年末岳阳全市城镇人口为310.58万人，近十年均增长率为1.71%，近五年年均增长率为-0.34%。岳阳市各县市区人口数据如图1所示，近五年增长率仅岳阳楼区和平江县为正增长，其余县市区均为负增长，其中汨罗市下降速度最快。近十年增长率除君山区和汨罗市为负增长，其他县市区均呈增长趋势，其中平江县增长最快。岳阳楼区城镇人口占市辖区城镇人口的79.73%，市辖区人口主要集中在岳阳楼区，云溪区和君山区人口有不断向岳阳楼区转移的趋势。

图1 岳阳市城镇人口增长趋势

城镇化水平方面（图2），岳阳市综合城镇化率为61.6%，总体呈现北高南低、从市辖区向周边县市逐渐下降的格局。市辖区平均城镇化率为84.7%，居第一位，北部临湘市次之，南部汨罗市最低。全市仅市辖区城镇化率超出全国平均水平（63.9%），其余县市平均城镇化率为53.55%，低于全国平均水平。城镇化水平区域差异逐渐缩小，边缘县市城镇化水平快速提升。近十年，城镇化水平提升最快的区域是平江县，平均提升达4.8%，其次为岳阳县 、临湘市。共有6个县区的年均增长超过1%，其中5个位于周边县市，大部分市辖区都呈下降趋缓态势。周边县市对全市城镇人口增长的贡献较大，近十年周边5县市（平江县、临湘市、湘阴县、岳阳县和华容县）承载了全市70.4%的新增城镇人口，对城镇人口总量增长的贡献越来越大，可以预见，未来新增城镇人口不再单一向市辖区集聚，而是逐渐向周边县市扩散。

图2 岳阳市城镇化水平发展趋势

岳阳市除岳阳楼区处于城镇化率稳定阶段外，大部分县市区处于城镇化率快速发展阶段，城镇人口增长与城镇化率水平提升大体呈正向关系。平江县和岳阳楼区人口增长较快，将推动对住房、教育等公共服务的需求，会促进城镇土地开发利用和扩张，考虑分配较多建设用地；汨罗市和君山区分别毗邻长沙市和岳阳楼区，因人口虹吸作用，两个市区人口不增反降，城镇化率也较低，考虑分配较少建设用地。

2.2 建设用地变化趋势

城镇建设用地为生产力布局提供了要素支撑和空间保障，建设用地增长情况也在一定程度上体现了区域发展活力和竞争力。根据近年来城镇建设用地增长分析，岳阳市各县市区都呈现上升趋势，平江县用地规模增速最快，湘阴县和临湘市增速较慢（图3）。

图3 岳阳市近年城镇建设用地规模增长情况

针对过去空间管理上资源粗放利用、空间发展无序等问题，落实新形势下减量化、再利用、资源化要求，国土空间规划应将提高土地资源利用效率作为重要任务[8]。本文将建设用地集约利用水平和存量建设用地规模纳入评价体系，使配置方案更具科学理性。

在建设用地集约利用水平方面，《岳阳市国土空间总体规划-城乡建设用地节约集约利用专题研究报告》得出如下结论：①岳阳市建设用地集约利用水平在湖南省环洞庭湖地市（与常德市、益阳市比较）处于领先地位，但较全省平均水平仍不够突出（图4），说明岳阳市建设用地节约集约利用依然有潜力可挖；②经济发展水平是影响区县土地集约利用水平的主要因素，如岳阳楼区、云溪区的综合得分明显高于周边县市。此外土地集约利用在空间分布上有一定的规律性，大体上以岳阳楼区为中心向外逐渐降低，呈扇形分布，总体表现出沿洞庭湖地区高于东部山区、北部地区高于南部的特点（图5）。

图5 岳阳市土地集约利用水平与存量建设用地情况

存量建设用地与新增建设用地存在天然联系[1]，批而未供及闲置土地等存量建设用地产生的原因在于原有建设用地利用粗放或土地供应监管力度不够，如果在配置新增建设用地时作为一项考虑因素，可有效地奖优罚劣，倒逼存量建设用地较多的地区通过提高处置力度获得用地指标，以体现指标配置公平性[12]。相关部委文件明确要求把批而未供和闲置土地数量作为新增建设用地配置时重要测算指标[13]。此外，存量建设用地数量体现了某区域土地可供挖掘的潜力，存量建设用地规模较大的区域理应更注重内涵挖潜，采取各种方式盘活存量土地，可以相应减少配置新增建设用地[1]。具体到岳阳市，一方面，根据岳阳市存量建设用地数据，全市存量城镇建设用地超过了10000亩，占全市城镇建设用地总量的2%，而近年来用地需求量较大但下达指标不足[14]，因此亟需推动用地观念和用地方式的转变，盘活闲置土地，调和土地供需矛盾。另一方面，岳阳市区域间存量建设用地情况不一：汨罗市等县市区存量建设用地情况较优，说明相关区域消化处置闲置土地工作得力；岳阳楼区等县市区存量建设用地处置压力较大，建议吸收先进地区经验做法，创新用地管理模式和机制[15]，从根本上破解用地矛盾。

综上，岳阳市新增城镇建设用地规模呈递增趋势，近年来增速趋缓。建设用地集约利用水平与湖南省平均水平相比表现不突出，城镇存量建设用地规模较大，亟需转变国土开发方式，提升土地集约节约利用水平和加大存量建设用地盘活利用力度。平江县、汨罗市、临湘市用地需求较旺盛，存量建设用地情况较好，集约利用水平一般，用地配额上可充分满足两市发展需求，但要强调提高土地利用效率；市辖区和岳阳县建设用地需求较多，土地集约利用水平较优，但存量建设用地规模较大，应适当减少新增建设用地配额促使两地挖掘潜力；湘阴县和华容县用地情况整体表现不佳，考虑减少新增建设用地配额，尽量挖掘存量建设用地潜力，提高土地集约利用水平。

2.3 社会经济发展趋势

党的十八大以来，我国经济发展进入新时代，经济社会的主要矛盾、比较优势及外部环境发生了很大的变化，叠加新冠肺炎疫情冲击和国内经济下行等挑战，以往只关注数量和效率的发展路径难以为继，必须走高质量发展道路[16]。经济发展新常态下，地方经济发展实践应注重从加强新兴产业发展、城乡协调发展、绿色低碳转型、高水平对外开放、引导传统制造业转型升级等方面着力[17]。

考虑到当前经济增长速度依然是推动经济高质量发展的重要途径，也是创新发展水平的重要表现，现阶段经济高质量发展仍表现出明显的经济发展水平趋势性[18]。本文选取几个发展阶段和区位条件类似的城市与岳阳市进行GDP增速横向对比（图6），以评价岳阳市高质量发展水平。从图6观察得知：近五年岳阳市GDP增速较快，超过了除江西省赣州市以外的8座城市；新冠肺炎疫情后岳阳市GDP增速明显放缓，近两年数据仅超过了3座省内城市，被外省5座城市和省内郴州市反超；2022年岳阳市GDP增速差于以往年份，仅以微弱优势超过了省内3座城市及安徽省芜湖市，低于本省的郴州市和外省的4座城市。可见，近几年岳阳市在区域竞争中经济高质量发展水平还不高，发展不充分、不平衡问题较为突出，产业转型任务较重，特别是科技创新能力不足等矛盾较突出。在新冠肺炎疫情管控放开后，国内经济持续恢复，岳阳市应进一步抢抓机遇期：一方面，应进一步加大力度建设现代化产业体系，扎实推动现代石化等新兴产业发展，培育发展更多的“专精特新”企业，提高整体科技创新能力；另一方面，要利用好湖南自贸试验区岳阳片区的优势，更大力度地推进高水平对外开放，加快构建以城陵矶港为首的港口网络体系[19]；此外，在绿色转型发展方面应走在湖南省前列，治理好长江和洞庭湖环境，高标准建设长江经济带绿色发展示范区和洞庭湖生态经济区。

图6 岳阳市及类似城市GDP增长趋势比较

整体上岳阳市各县市区GDP都呈上升趋势（图7），其中云溪区GDP增长率最高，湘阴县最低。一方面，市辖区经济总量较大、发展较快，市辖区GDP总量占全市45.86%（图8），云溪区自2016年以来取得较大发展（图9），5年间实现了翻番；另一方面，县域经济表现不佳，周边6个县市面积占岳阳市总面积的90%以上，但GDP总量仅占全市的54.14%，无一县市进入全国百强县，尤其是湘阴县和汨罗市近年来受省会城市虹吸效应影响，经济下行比较严重。周边县市应进一步推动高质量发展，加快推进新型城镇化建设及产业升级提速，并积极融入区域协同发展格局。

图7 岳阳市2011—2021年GDP发展趋势

图8 岳阳市2021年GDP规模情况（亿元）

图9 云溪区2011—2021年GDP增长趋势

2.4 综合评价结果

根据区域间土地配置的效益实现影响因素，选择了12个指标进行新增建设用地配置优先级评价，具体指标见表1、表2。

表2 岳阳市新增建设用地配置优先级评价指标体系（原始指标）

利用极差标准化进行评价指标的无量纲化处理，公式为：

式中，max为该指标最大值，min为该指标最小值，R为极差；x'i为标准化指标值，根据指标与新增建设用地配置的正负相关性（表1），当第i项指标正相关时，ai=1且xj= min；当第i项指标负相关时，ai=-1且xj= max。

基于指标标准化值及权重，测算各县市区评价指数Fi（公式1）。根据总量控制、区域差别化配置原理，采用归一法对各县市区城镇建设用地指标进行分解。即以优先级指数和为单位1，各县市区评价指标分解计算方法见公式3。

式中，F表示各县区优先级指数总和，Ki表示第i个县区新增建设用地指标配置权重。

数据无量纲化处理及综合评价结果见表3。

表3 数据无量纲化处理及综合评价结果

根据指标配置权重比例（Ki），可以将岳阳市9个县市区分为3个区域等级，结果见表4。

表4 岳阳市各县市区指标配置比例分类

综合表3、表4可知：岳阳市各县市区新增建设用地配置有一定的差异性，说明“人口-用地-经济社会发展”水平并不平衡，评价结果大致呈现出从中部向东、西部下降趋势。根据《岳阳市国土空间总体规划（2020—2035）（方案）》（以下简称《规划》）可知，岳阳市旨在打造“一主四副”的发展模式及“中部城镇、西部田园、东部山林”的总体发展格局，以促进区域共生均衡发展。“一主四副”分别指岳阳都市区和湘阴、汨罗、华容、平江四个市域副中心，市域中部引导城镇人口向京广发展主轴集聚，西部为洞庭湖平原粮食基地和生态示范区，东部主要为幕阜山、龙窖山等生态屏障。从分类结果看，岳阳楼区、云溪区等市辖区的配置比例相对较高，表明了以岳阳都市区为城镇化发展核心的正确方案；而位于市域西部的华容县、湘阴县等地区配置比例较低，说明将华容县、湘阴县等培育成市域副中心，形成特色增长极，对于推进县域新型城镇化与区域协调发展有着重要意义；临湘市、君山区评价水平较低，与《规划》中保障生态和粮食安全的总体格局吻合，说明应以君山区、临湘市为主体，践行绿色发展理念，落实洞庭湖生态经济区和山体生态修复的要求，建设大湖流域和大山屏障的生态标杆区和休闲旅游基地。

2.5 研究结果分析

第一，岳阳楼区、云溪区等市辖区的新增建设用地配置评价水平相对较高。一方面，岳阳楼区是岳阳市的政治、文化中心，不仅城镇人口增长率和城镇化水平较高，建设用地需求量较高、集约利用水平较优，并且地均GDP等经济发展指标也位居全市首位，是岳阳市综合水平最优的区域。另一方面，云溪区近年来经济建设发展迅猛，成功获评全市唯一的“湖南省打造内陆地区改革开放高地先进”县市区，绿色化工高新区获评“国家新型工业化产业示范基地”。云溪区境内的湖南城陵矶新港区，依托长江八大良港城陵矶港而建，是长江经济带“黄金水道”的咽喉、环洞庭湖生态经济圈的核心区域，湖南对外开放的桥头堡，是湖南融入“一带一路”的重要节点，该港区是湖南省全力打造的通江达海新增长级。

第二，汨罗市、平江县、岳阳县等县市的新增建设用地配置评价水平处于中等偏上位置。地理区位是推动区域经济社会发展的重要优势，以汨罗市为例，汨罗市是长-岳协同发展带上的重要节点城市，汨罗市积极用好长沙资源溢出效应，主动对接长沙先进装备制造集群。另外，值得一提的是地处东部幕阜山山区、交通区位滞后于中西部地区的平江县，评价水平紧随汨罗市。平江县虽底子较差，2018年年底才摘除国家级贫困县帽子，但由于近几年来得益于乡村振兴战略和精准扶贫工作，大力发展特色旅游服务、绿色食品加工等优势产业，同时抓好特色农业，加快基础设施建设，已成为湘赣边区域合作的 “桥头堡”，成为全国革命老区振兴发展的示范样板。因此，平江县吸引了较多人口回流，是市域内除市辖区外唯一人口占比提升的县市。

第三，临湘市、华容县、湘阴县3县市近年人口增长势头和建设用地需求一般，土地利用水平在岳阳市位于中游，GDP等经济发展指标还有很大的提升空间；君山区新增建设用地配置评价水平较低，很大一部分原因在于高质量发展支撑乏力，加之城镇迅速扩张，造成土地粗放利用等负面效应，城乡配套设施不完善，导致人口流失较严重。

3 结语

通过“人口增长趋势-建设用地变化趋势-社会经济发展趋势”的研究，得出以下结论：①未来岳阳市将会延续一定的人口增长；②岳阳市亟需转变国土开发方式，提升土地集约节约利用水平和存量建设用地盘活利用力度；③岳阳市在区域竞争中需进一步提高经济发展质量，加强区域协调；④岳阳市各县市区新增建设用地配置上，呈现出从中部向东、西部下降趋势。

市级国土空间规划新增建设用地配置作为体现国土空间治理现代化的重要内容，指标分配过程必须体现国家和政府治理目标等需求。为多因素综合评价县区际土地利用优势，本文构建了“人口增长趋势-建设用地变化趋势-社会经济发展趋势”等三类12个评价指标体系，再根据评价因子的影响程度，分别赋予不同的权重，在对岳阳市各县市区评价指数归一法处理后，最终计算各县市区指标配置比例。本文的创新点在于评价体系上采用多角度、多因素指标，更注重科学性、公平性，并且在指标层中引入土地节约集约利用水平、存量建设用地规模等指标，以响应高质量发展要求。