整体性治理视角下广西城市社区网格化治理的路径研究

黄靖宁

(广西民族大学政治与公共管理学院)

随着我国城镇化进程的推进和社会流动性的增强，我国城市基层治理模式实现了由单位制向社区制的转变，由总体支配向技术治理的转变，同时，也对城市基层治理提出了更多的新要求与新问题[1]。在新的社会背景下，为了给社区居民提供更高质量的公共服务，“网格”成为了新时期我国城市基层社会治理的基本单元。在基层社区中，网格化治理主要指将城市社区细化为若干个“微网格”治理单元，构建一个以社会自治为基础，以公民及其需求为核心，以网格化综合服务管理系统为平台，以信息技术为手段的基层协同型社会治理系统，从而实现社区治理能力的现代化[2]。2022年党的第二十次全国代表大会提出“社会治理共同体”的建设目标，在政策扩散的效应下，城市社区网格化管理的“联动共治”成为一个新的治理实践方向，城市基层治理呈现出“非网格、不治理”的趋势。

1.来宾市B 社区网格化治理的思路分析

1.1 整体性治理理论概述

整体性治理理论是20 世纪90 年代英国著名学者佩里·希克斯(Perry Hicks)在其著作《整体政府》一书中首次提出，希克斯认为，整体性治理就是以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合[3]，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公众提供无缝隙、非分离的整体性公共服务。

1.2 来宾市B 社区网格化治理：一种整体性治理思路

城市社区网格化治理在治理目标上与整体性治理理论具有相似之处，即都通过优化治理过程来实现高质量的公共管理效能。因此，运用整体性治理理论来分析城市社区网格化的治理思路具有可行性。在整体性治理的视角下，社区网格化的治理框架由治理主体、治理理念、治理机制、治理手段组成，通过“协同——整合”作用，对各个方面产生影响，以此完善网格化治理的路径。近年来，来宾市在条件成熟的城市居民小区中推行“微网格”管理，通过细化网格管理，使居民自治与网格管理相融合，形成了高效执行的网格治理体系。因此，本文基于整体性治理理论的视角来分析宾市B社区的网格化治理措施，剖析治理过程存在的问题并提出优化路径，从而为我国其他城市社区网格化治理优化提供经验。

（1）治理主体。在治理格局上，B 社区吸纳多元主体参与治理。首先，B 社区创建了“1+4+1”网格管理体系，1是B 社区代表，4 分别是小区党支部、物业、业委会、警务室代表，1 是党员志愿者和居民代表等，有效提高了社区管理的多元参与性和决策的科学性。其次，在“1+4+1”管理体系的指导下，B 社区在辖区所属小区构建“小区党支部——微网格长——楼栋长——党员中心户”四级网格管理体系，即按照就近原则，在原有网格化管理结构上将居民小区细化为若干个“微网格”，每个微网格以长住100～200 户、400人左右为单位，配备一名“微网格长”，由微网格长定期收集网格数据，把社区管理工作明确到责任主体，建立小区党支部领导下的网格长负责制。

（2）治理理念。在治理理念上，B 社区采取了法治教育与德治理念相结合的治理措施。在法治上，一方面，B 社区通过社区文化长廊和居民楼道等载体，宣传清廉文化；另一方面，由社区网格员牵线，定时组织居民观看警示教育纪录片、开展法律宣讲会等活动，强化居民的清廉警示教育，引导居民更好的学法、用法、守法。在德治上，B 社区通过提供丰富的社区服务，营造良好的社区氛围。一方面，B 社区网格成立了社区服务队伍，定期开展免费理发、修理电器、义诊等志愿活动，关注小区独居老人等弱势群体的生活状况，通过物质支持和精神关怀帮助他们解决生活困难。另一方面，B 社区网格成立了巡检队伍，定期开展违停、私搭乱建、环境卫生、电动车乱停乱放等日常巡检及专项整治。

（3）治理机制。在治理机制上，B 社区建立居民同商共治机制。首先，B 社区确立了“四方联席会议”机制,定期组织小区党支部、物业、业委会、居民代表等,通过民主协商决定小区重大事项,并规定每季度至少召开1 次联席会议，解决社区居民反映的问题。其次，B 社区组建了一支由社区网格员、物业人员和社区居民代表组成的“红色管家”队伍，队伍定期走访网格内的居民，了解居民的需求和问题，居民也可以通过“红色管家”队伍建立的微信群反映问题，队伍会及时向社区管理部门反馈并协助解决问题。此外，B 社区建立了有效的社区事务监督队伍。社区会议梳理出与居民群众切身利于相关的小微权力事项清单44 条、监督委员会监督清单10 条、制定社区干部履职负面清单34 条，监督队伍依据监督清单，通过走访民意、参加社区会议、设立廉洁信箱等方式，监督网格员“按单办事”，让居民“按单监督”。

（4）治理手段。在治理手段上，B 社区综合利用“雪亮工程”“信访平台”以及“综治E 通”三网合一的信息化平台系统，平台将社区辖区内派驻的公共职能机构进行整合，涵盖了综治网格、日常指挥、应急管理、便民服务和治安防控等功能。社区网格员们驻扎基层一线，平均每天采集、上报的各类信息数据达百余条。平台的信息系统根据四级网格进行划分，每一级网格的信息系统都会对信息及时归类并上报，由相关职能部门在规定的时间内进行处理，在处理完事务后，须由网格员确认流程结束，这样就可以对职能部门的办事效率进行有效监督。

2.来宾市B 社区网格化治理存在的问题

2.1 多元主体参与治理的碎片化问题

首先，作为网格治理的关键力量，B 社区居民参与治理的水平有限。社区部分居民仍受传统“社会管理”思想的影响，认为解决社区问题、提供公共服务是政府的事，过分依赖政府，即使有少部分热心居民愿意参与进来，也仅能帮助开展收集信息、了解居民需求等简单的工作，对于专业性较强的工作，比如安全巡检和文化教育宣讲等难以胜任。其次，社区社会组织参与网格治理的主观能动性不足。社区社会组织是由社区居民自发组织并存在的，虽然B 社区成立了多支志愿队伍，吸纳了物业、业委会等各方社会力量参与治理，但社区志愿者大多由基层党员组成，组织的设置及人事调动、任命都是在政府的推动下实现的，这实质上使政府把握了社会组织的发展，不利于实现治理主体间力量交叉任职[3]。

2.2 “以公众需求为导向”的价值目标尚未形成

首先，B 社区居民参与治理的积极性不高。B 社区作为试点社区推行“微网格”服务管理的时间较短，构建社会治理共同体的思想在社区里尚未普及，社区居民仍保留着传统社区管理模式的管理思想，参与网格治理的主观意愿较低，热心于社区事务的居民只占较小的部分。其次，随着我国城市基层治理模式逐渐由单位制向社区制的转变，物业公司等具有服务性质的第三方组织也成为了社区社会组织的重要成员，但物业和业委会具有“经济人”属性，自身利益与公共利益存在矛盾与冲突，会导致其只注重自身的最大利益，而忽视社区的公共利益[4]。同时，社会组织具有非营利性，其资金大多由政府提供，如果在网格治理过程中缺乏政府的资金与政策支持，很难调动其为公众服务的积极性。

2.3 协调治理机制运行不畅

首先，在社区网格过程中，治理主体的权责不平衡导致了协调治理机制运行不畅。在治理机制上，B 社区确立的“四方联席会议”机制通过民主协商决定小区重大事项，但由于各主体的权力和所承担的责任不同，在讨论解决方法的过程中，小区党支部自身的影响力和权力较大，所提出的意见会对其他治理主体造成影响。而物业作为第三方组织，也有自身的利益目标，容易出现因为自己的私欲而独享资源的状况。其次，相关职能部门职责定位模糊导致的合作失灵。B 社区成立的“红色管家”队伍通过日常的走访了解居民的需求，再向部门反馈问题，但由于问题涉及多部门，一旦相关职能部门的事项权责关系没有被梳理清楚，容易导致相互推诿扯皮、政出多门的现象。

2.4 网格信息化平台系统建设落后

首先，B 社区缺乏统一的网格信息化平台。B 社区的网络治理手段以“雪亮工程”“信访平台”以及“综治E 通”三个平台为主，其中，“雪亮工程”是指在公共场所、人群密集地放置监控摄像头，并将摄像头接入居民的数字电视网络，依靠群众实现社会治安防控的平台；“信访平台”是当地居民通过信访部门构建的互联网平台，向当地政府提出意见、建议或进行投诉的平台；“综治E 通”是网格员工作的主要平台[5]。这三个信息化平台是上级相关职能部门为了提高政务服务效率，各自为政开发的平台系统。由于政府的机构设置和部门利益等因素，导致了信息共享渠道并不畅通，使得信息采集、填报数据的重复性劳动普遍存在，加重了网格员的工作负担。其次，网格信息化平台的建设落后。这些信息平台的功能仅局限于整合辖区内的居民信息、改变流程等简单的前端性工作，与相关职能部门的业务对接有限，对信息资源的整合也造成了很大影响。

3.整体性治理视角下城市社区网格化治理的路径

3.1 提升多元主体参与治理的力量

整体性治理提出要建立扁平型的治理结构，强调合作性整合，主张多方治理主体在议事中拥有平等的权利，在共同参与协商的基础上，达到对公共事务的管理。城市社区网格化的治理主体由社区居民、社会组织的基层公共职能部门组成，通过多元主体间的协商共治，实现社区公共利益最大化的目标[6]。一是政府要简政放权，弱化政府的职能作用，发挥政府的帮扶和引导作用，将权力下放，引入市场竞争机制，为治理主体创造宽松的治理氛围，让更多主体承担网格治理的任务。二要提升社区居民的参与能力，定期对社区居民进行网格工作的专业培训，鼓励居民参与社区网格化治理，这有助于了解居民对公共服务的本质需求，更好满足居民的多样化需求。三要培育和扶持社会组织，加强资金和政策支持，鼓励社会组织承担更多的公共职能。社会组织的参与治理的方式以市场化为导向，通过市场竞争可以为居民提供更优质的公共服务。

3.2 树立“以公众需求为导向”的治理理念

整体性治理追求以实现公共利益的最大化为价值目标，以公民需求为价值导向的无缝隙公共服务治理理念。因此，在社区网格化治理的现阶段，要重视治理主体输出的治理效能，回应公众需求、满足公众需求。一要突出治理的服务性，弱化治理的管控性，在治理理念上融合“三治融合”协同共治的发展思想，将居民民主自治、社区法治和社区德治相结合，营造健康积极的社区治理氛围。二要提升对居民需求的回应力，拓宽居民需求的反映渠道，相关职能部门对于居民反映的问题要及时进行反馈和处理，防止信息传递中的“阻噪问题”。三是当地政府要积极购买公共服务，优化公共服务供给。同时还要加强对社会组织的资金支持和政策支持，加强对社会组织发展的支持力度[7]。

3.3 建立运行协调的治理机制

在整体性治理思想的指导下，面对复杂问题时，应通过整体性整合和运作，建立信任机制和合作关系，实现治理主体跨部门、跨机构的整体运作，[8]从而实现整体利益的最大化。城市社区网格化治理通过网格搜集信息、管理信息，但社区日常事务涵盖领域范围较广，仅靠社区自治主体不能完成，需要社区与基层政府职能部门、相关社会组织等主体进行沟通协调、共同解决问题。一要建立居民共商共治机制，建立以社区组织为主导，物业、业委会、居民和其他社会组织等多方面力量参与的协商制度，给予各治理主体参与协商的空间和平等的话语权，建立治理内部的信任机制。二要成立监察组织，建立科学完善的监督体系，采取内部考核、居民监督和网格员互评等方式，细化问责到具体执行事项，评估和监督网格工作，提升网格的服务质量。三是细化网格各治理主体和相关职能部门的职责，构建社区网格职责体系，坚持“权责一致”原则，明晰职责边界，避免在网格治理中出现互相推卸责任的现象。

3.4 加强网格化管理信息平台建设

整体性治理强调要运用现代化的信息技术，对现有的信息资源进行整合，构建统一的数据库系统应用在公共服务中。在网格化治理中，运用信息化和智能化的平台，可以将网格服务精确到个体，从而提升为个体提供的服务水平和效率。一要加强网格治理信息平台的建设，通过信息系统及时了解居民需求，让技术推动社区服务水平的提升。要重视网格治理系统的开发和运用，借助技术治理，根据居民需求提供精准化、精细化的公共服务，结合社区日常事务和治理存在的现实问题，与时俱进的完善治理系统的功能。二要打破信息壁垒，保证信息的流动畅通。在运用信息技术进行网格治理的过程中，要借助平台传递数据的便利和快捷，拓宽信息的收集渠道，保证信息采集的多样性。三要加强信息的共享性，要打破职能部门数据库间的隔阂，使各部门可以在信息平台及时寻找和查看所需信息。同时，信息共享还可以促进信息更新、补充空白信息及修改错误信息，实现网格服务的精准化，推动网格治理的协同发展[8]。

4.结语

习近平总书记在二十大报告中提出“要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”[10]。因此，在大数据、信息化来临的背景下，城市基层社区要紧跟国家构建“社会治理共同体”的步伐，借鉴整体性治理这一思路，优化网格化治理手段，解决在治理过程中存在的碎片化问题，为社区居民更高质量的公共服务，从而实现我国城市基层社区治理的现代化。