江苏海安开展“先打后补”工作的试点推广历程与实践思考

丁小波，王金兰，许秀平，储瑞华

（1.海安市畜牧兽医站，江苏海安 226600；2.江苏现代农业（蛋鸡）产业技术体系海安推广示范基地，江苏海安 226600）

重大动物疫病强制免疫“先打后补”是立足动物防疫新发展阶段，落实“人病兽防、关口前移”的关键有效措施。海安作为南通市第一个开展重大动物疫病强制免疫“先打后补”的试点县，先行先试，组织开展相关工作。经过2017—2021 年的试点探索，2022 年全市全面推进“先打后补”工作，通过强措施、补短板，当年获得“先打后补”项目补助的规模养殖场户数量明显增加。面对推进过程中的难点堵点，市动物疫病预防控制部门通过勤思考、多实践，不断提高全市“先打后补”规模养殖场户的参补率，从而保证免疫效果，确保不发生区域性重大动物疫情。

1 开展“先打后补”六年历程

1.1 2017 年

根据原农业部和财政部印发的《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕 35 号）精神，江苏省农委和省财政厅结合全省动物疫病防控工作实际，先后印发《关于开展2017 年动物疫病防控支持政策调整试点工作的通知》《关于进一步推动落实江苏省动物疫病防控财政支持政策的通知》和《关于动物疫病防控支持政策调整试点工作的补充通知》等文件，旨在通过政府引导、政策落实，充分发挥市场机制作用，强化畜禽养殖经营者的强制免疫主体责任，进一步优化动物防疫资源配置，促进动物防疫工作深入开展，有效降低动物疫病发生风险，提升兽医卫生水平。海安畜牧业基础较好，在20 世纪80 年代就以“百万雄鸡下江南”闻名全国，经过30 多年的发展，畜牧业已成为海安农业经济的支柱性产业之一，对农村繁荣和农民致富发挥了重要作用。因此，2017 年南通市推荐海安县为全市“先打后补”的排头兵先行开展试点工作。海安县按照“试点先行、因地制宜、强化监管、稳步推进”的原则，主要针对牲畜口蹄疫、高致病性禽流感、猪瘟、高致病性蓝耳病4个病种，优先鼓励生猪年饲养量5000 头以上、奶牛存栏500 头以上、蛋鸡年饲养量10 万只以上、有营业执照且获得《动物防疫条件合格证》且有相应防疫管理制度、按时投保了政策性畜禽保险、养殖和防疫档案真实的规模养殖企业参与试点。经企业自愿申报、市主管部门审核，按照猪3.0 元/头（母猪6.0 元/头）、蛋鸡及肉种鸡0.4 元/只，奶牛6.0 元/头的标准进行补助，全县确定12家养殖企业参加“先打后补”，其中存栏30 万只以上家禽企业6 家、补助142.27 万元，存栏500 头以上母猪企业5 家、补助12.95 万元，规模牛场1家、补助5838 元，全年合计补助155.8 万元。

1.2 2018 年

为了进一步做好全县重大动物疫病强制免疫“先打后补”试点工作，根据江苏省农委办公室《关于扎实推进全省重大动物疫病强制免疫“先打后补”试点工作的通知》（苏农办牧 〔2018〕26 号）和南通市农委《关于扎实推进全市重大动物疫病强制免疫“先打后补”试点工作的通知》（通农牧 〔2018〕 16 号）要求，结合海安实际，县农委联合财政局制定印发《海安县关于做好2018 年动物疫病防控“先打后补”试点工作的通知》（海农 〔2018〕 75 号），试点病种、试点企业资质要求同2017 年，试点对象为蛋鸡年饲养量10 万只以上、肉鸡年饲养量100 万只以上、生猪年饲养量5000 头以上、奶牛存栏500 头以上，补助标准参照江苏省农委、省财政厅《关于动物疫病防控支持政策调整试点工作的补充通知》（苏农财〔2017〕 38 号）中省级补助标准和当年的疫苗中标价格，县财政按比例配套资金，即生猪每头补助4.5 元，种（蛋）鸡每只补助0.3元，奶牛每头补助6 元。全县确定17 家养殖企业参加“先打后补”，其中家禽9 家、补助119.50 万元，生猪7 家、补助43.28 万元，规模牛场1 家、补助5520 元，全年合计补助163.33 万元。

1.3 2019 年

继续按照2018 年试点工作方案开展试点工作。以2018 年11 月1 日—2019 年10 月31 日为一个自然年度进行畜禽数量和疫苗采购使用情况统计，全年实行“先打后补”养殖企业19 家，其中蛋禽10 家，存栏蛋鸡508.1679 万只，补助资金152.45 万元；肉禽1 家，出栏160.5874 万只，补助资金11.08 万 元；生 猪7 家，上 市6.3104 万头，补助资金28.40 万元；奶牛1 家，存栏1100 头，补助资金6600 元；全年合计补助资金192.59 万元。2019 年，农业农村部印发《2020 年国家动物疫病强制免疫计划》（农牧发〔2019〕 44 号）。

1.4 2020 年

农业农村部办公厅下发《关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革》（农办牧〔2020〕 53 号）文件，江苏省动物疫控中心、省财政厅农业农村处《关于告知2020 年畜禽疫苗政府采购结果的函》（苏疫控函 〔2020〕 8 号）文件指出“因口蹄疫、高致病性禽流感等疫苗价格出现较大变动，各地可适当提高该类疫苗的补助标准”，海安结合本地具体情况，经市场调研，农业和财政部门会商制定关于＜印发全市重大动物疫病防控“先打后补”工作方案＞的通知（海农〔2020〕 140 号），确定生猪每头补助6 元，种（蛋）鸡每只补助0.4 元，肉鸡每只补助0.1 元，奶牛每头补助8 元；明确参加“先打后补”养殖企业不得再领用政府统一采购的相关疫苗，一经发现，除追究相关疫苗发放人员的责任外，该企业不再享受政府“先打后补”政策。海安市共有17 家规模企业享受重大动物疫病防控强制免疫“先打后补”补助，财政核发补助资金253.04 万元，其中蛋鸡养殖场10 家、补助231.85 万元，肉鸡养殖场1 家、补助9.98 万元，生猪养殖场5家、补助10.19 万元，奶牛养殖场1 家、补助1.02 万元。

1.5 2021 年

农业农村部印发《2021 年国家动物疫病强制免疫计划》（农牧发〔2021〕 2 号），明确了饲养动物的单位和个人（养殖场、户）是强制免疫主体，依据《中华人民共和国动物防疫法》承担强制免疫主体责任，切实履行强制免疫义务，自主实施免疫接种，建立免疫档案，做好免疫记录，并接受监督检查；对拒不履行强制免疫义务、因免疫不到位引发动物疫情的养殖单位和个人，要依法处理并追究相关单位和人员的责任。根据江苏省农业农村厅、省财政厅《江苏省重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作指导意见》（苏农办牧〔2021〕 13 号）和南通市农业农村局、市财政局《关于转发＜江苏省重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作指导意见＞的通知》（通农牧〔2021〕 10 号）、《关于印发＜南通市重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作实施方案＞的通知》（通农牧〔2021〕 12 号）要求，海安市总结2017—2020 年试点推进的经验和问题，制定《关于印发＜海安市重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作实施方案＞的通知》（海农 〔2021〕113 号），增加了小反刍兽疫病种，调整养殖数量标准，生猪存栏500 头以上、奶牛存栏500 头以上、蛋禽存栏5 万只以上、肉鸡年饲养量100 万只以上，山羊存栏1000 只以上。加强培训指导，自2021 年6 月以来，海安市农业农村局针对驻镇畜牧兽医站、监管员、官方兽医、规模养殖场户等不同对象先后组织5 场专题培训，解读方案，发放明白纸、监管和申报材料；各区镇也相继通过大户培训、上门宣传等方式做好引导，鼓励符合要求的规模养殖场（户）参加“先打后补”；同时市畜牧兽医站组织人员到临近的泰兴学习取经。全年全市有20 家规模养殖场户符合重大动物疫病防控强制免疫“先打后补”补助标准，涉及资金275.48 万元，其中蛋鸡养殖企业12 家、补助资金254.38 万元；生猪养殖企业7家、补助资金20.49 万元；奶牛养殖企业1 家、补助资金6190 元。

1.6 2022 年

“先打后补”工作在海安市全面推开，并列入对驻镇畜牧兽医站的目标绩效考核。年初，海安市农业农村局组织申报，递交申请表和承诺书的养殖主体有399 家，其中家禽养殖场（户）269 家、生猪36 家、山羊93 家、奶牛1 家，占海安市规模养殖场户的70%以上。各驻镇畜牧兽医站官方兽医对辖区内养殖场户开展疫苗采购、免疫、监测、销售等方面的指导和监管服务，督促收集好相关票据凭证，做好收支记录等。政府招标采购的强制免疫疫苗停止供应给参加“先打后补”的规模养殖场户。11 月初，组织开展“先打后补”验收工作，通过规模养殖场户自愿申请、驻镇畜牧兽医站初审、市畜牧兽医站复审、专家评审和公示等程序，最终有290 家养殖主体通过验收，涉及资金511.01 万元，其中家禽养殖场户241 家、补助资金465.27 万元，生猪养殖场（户）20 家、补助资金36.67 万元，山羊养殖场（户）29 家、补助资金8.1 万元，奶牛养殖企业1家、补助资金9710 元。

2 2017—2022 年“先打后补”补助情况分析

2.1 补助总数量和总金额

2017—2022 年，海安市共确认375 家规模养殖企业（场、户）参加重大动物疫病强制免疫“先打后补”项目，补助总金额达1551.2480 万元。

从表1、2 可见，2017—2020 年全市重大动物疫病强制免疫“先打后补”数量均在20 家以下，从2021 年开始，降低了生猪、蛋禽的数量门槛标准，并将山羊列入补助对象。2022 年，全市确认的“先打后补”规模养殖场（户）数量和补助金额大幅增加，覆盖面越来越广。

表1 2017—2022 年海安市规模养殖企业（场、户）“先打后补”补助情况汇总表

表2 2017—2022 年海安市申报“先打后补”畜禽种类及数量标准情况

2.2 畜禽养殖场户补助数量和金额

2017—2022 年，家禽养殖场户获得“先打后补”补助290 家（次）、1386.76 万元，其中蛋禽285 家（次）、1351.86 万元，肉禽5 家（次）、34.9 万元，生猪51 家（次）、151.97 万元，山羊28 家（次）、8.1 万元，奶牛6 家（次）、4.41 万元。

由表3 可知，2017—2022 年，海安市参加“先打后补”项目的家禽养殖场户数量占比最高，达77%，主要基于海安蛋鸡养殖良好的产业基础和优势资源，形成了规模化的蛋鸡产业集群。生猪参与数量基本趋于稳定，山羊养殖场户2022年加入“先打后补”行列，随着宣传力度的不断加大和补助政策的愈加完善，预计2023 年生猪、山羊养殖场户参与率将大幅增加。海安市内有一家年存栏1600 头的奶牛场，经营质效稳步提升，正在实现从传统养殖向数字化、智能化牧场的转型。

表3 2017—2022 年海安市规模养殖企业（场、户）“先打后补”分类补助数量汇总单位：家

从表4 可见，2018—2022 年，全市重大动物疫病强制免疫“先打后补”补助金额逐年增长，其中家禽补助金额占总金额的89%；2017—2022年，生猪补助金额年度差异明显；2021 年《海安市重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作实施方案》文件增加了山羊为“先打后补”对象，2022 年陆续有山羊养殖场户进行了申报；奶牛场补助金额占比较小。

表4 2017—2022 年海安市规模养殖企业（场、户）“先打后补”分类补助金额汇总单位：万元

2.3 三种金额测算方法比较

目前，海安市“先打后补”补助方式是通过核实蛋禽、奶牛存栏，肉禽、生猪和山羊出栏数量，结合疫苗采购费用，按照“就低不就高”的原则进行核算补助。对按照畜禽数量、疫苗采购和现用综合3 种方法进行补助金额测算进行比较。

从表5 可见，按畜禽数量补助与现用核算方法比较，两种方法家禽、生猪金额相差不大，分别为7.39%和2.6%；牛羊补助相差16.59%。直接用疫苗采购金额与现用综合核算方法比较，家禽、生猪、牛羊补助金额差距都较大，特别是生猪和牛羊，分别为79.83%和81.17%。

表5 不同方法测算2022 年“先打后补”补助金额的比较

3 开展“先打后补”的保障措施

海安重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作经过6 年的开展，从试点到全面推开，确认数量从最初的十几家到现在的近300 家，是一个逐步迈进的过程，得益于上级主管部门的政策引导、市委市政府的政策扶持和市农业农村局的政策兑现，保障疫苗供应、开展防疫监督、组织集中抗体抽检、举办专题培训指导等，为全市重大动物有效防控保驾护航。

3.1 保障疫苗供应和质量

优质动物疫苗是重大动物疫病防控的根本要素。坚持养殖场户自主采购强制免疫疫苗原则，以海安市富民畜牧兽医技术服务有限公司为依托，根据养殖场户需求，配套完善“先打后补”政策疫苗服务体系，严格规范疫苗采购渠道，实行订单式采购，避免疫苗损耗，形成“公司+配送点”的工作网络，保证疫苗质量。

3.2 加强动物防疫监督

海安市动物疫病预防控制中心负责加强“先打后补”场户的动物防疫监管，督促其健全防疫制度，制定科学有效的免疫程序，落实各项防控措施，按要求部署开展全市集中“两防”行动，每季度组织督查组对市10 个区镇免疫工作进行督查指导，听取情况汇报，检查免疫台账，全面掌握防疫进度和质量。加强疫苗使用情况监管，做到疫苗购买有票据、免疫情况和空瓶回收等有记录、有照片，实现闭环管理。

3.3 组织免疫抗体检测

结合江苏省动物疫病监测和流行病学调查计划，积极主动开展强制免疫效果评价，鼓励蛋鸡存栏5 万只、生猪和山羊年出栏2000 头（只）、肉禽、奶牛养殖场开展自检（牧原公司）或委托第三方检测，没有条件的中小养殖场户积极配合春秋防和市动物疫病预防控制中心组织的季度集中采样监测，确保参加“先打后补”场（户）全年重大动物疫病强制免疫效果监测和评估不少于1 次。检测均需提供相应的检测报告；对免疫抗体合格率达不到国家规定标准的养殖场，责另其及时补打；连续2 次不达标的，取消本批次的补助。从2017—2022 年监测的情况看抗体水平均高于或达到国家规定要求。

3.4 举办专题培训指导

完善两级培训机制，海安市动物疫病预防控制中心与驻镇畜牧兽医站培训相结合，分别对驻镇站站长、官方兽医、养殖场（户）进行逐级、逐步、分类培训，提高培训效果；市畜牧兽医站通过邀请高校、科研院所专家教授开展畜禽养殖技术培训的机会，推进普及最新强制免疫技术和方法；官方兽医主动走进养殖场（户）家中面对面进行政策宣传和技术辅导，发放明白纸、指导申报。

4 开展“先打后补”过程中的难点堵点

4.1 补助金额方面

随着规模养殖场（户）主体意识地不断增强，对疫苗的选择越来越严格，价格不再是他们考虑的第一因素，而是疫苗的免疫效果和副作用等，所以他们会采购市场高端疫苗进行畜禽免疫。各大疫苗生产企业根据市场研发不同需求的疫苗。高质必高价，目前“先打后补”补助标准未能实现据实补贴，补贴金额与实际疫苗采购金额之间还有一定的差距，特别是生猪、牛羊，这在一定程度上影响了养殖场户的参与积极性。

4.2 免疫效果评价方面

全面推进“先打后补”无论是监管的压力还是抗体检测的压力都会很大，目前县一级实验室抗体检测经费有限，收费也没有依据，所以疫控机构的人力物力无法完全满足检测工作的实际需要[1]。如通过第三方检测，目前途径有限，且需收费，养殖户又难以接受。如何既简化程序，便于操作，又能达到重大动物疫病防控的各项要求，是下一步工作需要重点解决的问题。

4.3 检疫出证方面

养殖场出栏数量的确认和产地检疫证的开证问题。一方面夏季高温季节，养殖场一般都是夜间或清晨出售畜禽，官方兽医很难保证及时到场检疫并出具检疫证明；另一方面养殖主体会根据市场价格选择出售时间，由于市场具有很大的波动性，导致畜禽的出售时间随意性强，特别是山羊的检疫出证；再者，一些收购经纪人对有无检疫证明持无所谓的态度。

4.4 小散户接受方面

小散养户以年长者居多，知识和认知水平相对不高，想在他们中推进“先打后补”工作有难度，也需要更长的时间。一方面随着现代化养殖模式的推进，一些散户会由于技术问题和环保要求将逐渐退出养殖；另一方面大力推广规模化、标准化养殖技术，促使有能力的小散户增容扩量，使之成为规模户。进一步加大政策宣传力度，明确养殖场户主体责任和各级监管责任，组织开展专题培训、发放明白纸，化被动为主动。

4.5 监管平台开发方面

“先打后补”工作需要经过申报、审核、验收、资金拨付等流程，涉及畜禽购入票据、疫苗采购、免疫、空瓶回收、抗体监测、检疫出证等多环节，养殖场（户）和监管人员需要倾注不少精力和时间，且手续繁琐。目前，尚没有针对“先打后补”软件或平台。

5 相关意见、建议

5.1 适当提高补助标准

通过市场调研、邀请官方兽医和养殖场（户）代表座谈等方式，对疫苗采购成本、剂次、剂量等进行核算，根据地方财政情况，在政策范围内适当调整补助标准，逐步缩小疫苗采购与实际补助之间的差距。

5.2 合理简化申报手续

对养殖场（户）参加“先打后补”的申报材料进行简化，取消畜禽购进的产地检疫证明和票据、疫苗采购和免疫注射现场照片、空瓶回收和生产管理记录等材料，能减则减，保留承诺书、疫苗购买发票、免疫记录、抗体检测报告等关键材料即可，方便广大畜禽养殖场户申报和官方兽医监管审核[2]。

5.3 完善抗体检测体系建设

设立“先打后补”免疫监测专项计划，实现专款专用，开展目标绩效评价；联合编办、人社等部门，加大检测人员培训、培养，不断提高业务素养，壮大后备力量；动物疫病预防控制中心日常抽检与第三方检测公司相辅相成，减轻中小养殖场户抗体检测负担[3]，从而充分调动其参加“先打后补”工作的积极性。

5.4 规范畜禽检疫出证

按照《中华人民共和国动物防疫法》相应条款，进一步强化官方兽医的宣传、指导、监督和开证出证责任，加强辖区内畜禽贩运经纪人的法律法规、行政许可等培训指导；动物卫生部门与农业综合执法部门加强联系，对非法收购、无证贩运畜禽的行为予以严厉打击，保障养殖场（户）“先打后补”的畜禽确认数量。

5.5 优化监管信息平台

寻求快捷便民的途径或方法，实现购、免、补一站式服务，推进大数据信息管理，开发建立畜禽电子免疫台账，以批次为单位进行登记备案，平台自动短信提醒、督促其免疫到位，积极推进“强免疫苗直补”信息管理模块建设[4]，根据畜禽和疫苗采购、免疫、检疫出证等情况确定核实补助金额，真正实现智慧畜牧业。

6 小结

全面推进“先打后补”势在必行，海安动物疾病预防控制中心、畜牧兽医管理等部门将继续多部门强强联动，多举措强势推进，在上级主管部门的政策引导、资金支持下，推动全市重大动物疫病强制免疫“先打后补”工作稳定有序开展。