基于预算绩效内控一体化的高校项目库管理研究

●顾 珺

2018 年9 月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系” 的要求。2020 年，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》指出，推进预算管理一体化是全面深化预算制度改革的核心内容， 并且提出将预算项目作为预算管理的基本单元， 预算支出以预算项目的形式纳入项目库， 实施项目全生命周期管理。 2015 年，财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中指出“内部控制是保障组织权力规范有序、 科学高效运行的有效手段， 也是组织目标实现的长效保障机制”。 2018 年，财政部全面推进全国行政事业单位内部控制建设。在此背景下，各行政事业单位纷纷建成并有效实施内部控制。由此可见，项目库管理是实现全面预算管理的抓手，绩效管理是导向，内部控制管理是行政事业单位全面实施预算绩效管理的有力保障。近年来，各高校陆续在全面实施预算绩效管理的预算改革背景下实施项目库管理， 一定程度上提高了预算绩效管理水平。 但是作为预算管理基础的项目库管理在实践中仍然存在诸多问题，这些问题源于预算、绩效、 内控尚未有机整合于项目库管理中， 尤其是这一过程中没有植入内部控制环节， 未对过程中的内部流程实施控制，没有建立完善的预算管理、绩效管理、 项目管理的制度体系和监管机制， 不能有效制约管理中的权力运行。基于此，本文尝试分析当前高校项目库管理存在的问题， 剖析基于预算绩效内控一体化的高校项目库管理实施路径，以提升预算管理水平，进而提高资源配置能力和资金使用效益，为进一步提升高校治理水平、 实现高校高质量发展提供实践参考。

一、 高校预算项目库管理存在的问题分析

（一）项目库管理与预算管理相脱节

当前许多高校的项目库管理流于形式， 并未与预算管理有机结合。 第一， 预算项目库观念没有普遍建立起来。 高校仍有相当部分人认为项目管理与预算没有关系， 或者没有直接关系， 项目的立项到结项只属于项目的主管部门及项目实施部门的业务范围， 与财务部门统筹的预算编制工作没有必然联系。由此，在编制预算环节难以使项目库建设工作随之同步进行，不是“项目等资金”，而是“资金等项目”， 预算管理与项目库管理相脱节。第二，大部分高校尽管按照上级财政部门的要求建立项目库， 将需要编制预算下一年的项目录入财政项目库中， 但是这些入库的项目并非严格按照预算项目库全生命周期管理经过申报、论证、审核、排序、入库等流程最终进入正式项目库中，换句话说，高校并未实质性建立预算项目库并对其实施全生命周期管理，也没有常态化开展项目储备工作， 预算编制时无法直接从预算储备项目中按照排序自动选出项目进入预算申报库。第三，项目的实施过程没有与预算执行过程进行联动管理， 项目实施过程中没有实行动态记录和反映项目预算下达、预算调整调剂、预算执行等情况，导致项目实施监控与预算执行监控也未同步进行。因此，预算执行的督促很难从项目实施过程中找到根本原因从而实施控制。

（二）项目库管理与绩效管理相脱节

如前所述，高校如果没有实现项目库管理与预算管理相结合，也就意味着项目库管理与绩效管理相脱节。 近年的财政预算改革要将绩效管理与预算管理相结合，实现预算绩效一体化管理，而预算项目库管理则是实现预算绩效一体化管理的前提。 通过建设预算项目库，将绩效管理贯穿于预算项目的整个生命周期过程中， 并且与预算管理的各个环节相贯通，最终实现项目库预算绩效内控一体化系统。 另外，尽管高校各部门申报项目特别是100 万元以上重大项目时均要申报绩效目标，但从项目申报到实施和结项的管理过程中并未对绩效目标及指标进行审核和评价， 缺乏内控管理。此外，值得一提的是，高校在建立项目时缺少战略意识，没有将项目目标设置与学校中长期规划挂钩，项目的绩效评价指标也与高校战略不相符。

（三）项目库管理与内控管理相脱节

当前预算项目库管理没有与内控管理相结合。 一方面，没有从意识层面在项目库管理过程中融入内控管理理念，没有关注到管理过程中有可能存在的风险点，从而达到防范风险的目的。 另一方面，没有从管理实施层面在预算项目库管理中植入内控手段，达到监督控制作用。 预算管理是企业的计划和控制系统（余绪缨，1984），对于高校而言，预算管理同样是一个控制管理系统。 预算项目库管理是预算管理的实施基础，也是高校加强管理和控制的重要系统。 当前的高校大部分已建立项目库以及预算管理系统，但是从建设理念和系统设计层面并未充分考虑内控因素，在实施管理的过程中没有将战略实现、制度设计、流程再造、授权审批、 风险管理植入预算绩效管理系统中，从内控视角去实现项目库预算绩效内控管理一体化。

（四）项目库数字化建设滞后

虽然高校在编制预算时已建立预算项目库， 但是大部分项目库并未建立完全的数字化项目库系统，实现数字化管理。有的高校仅仅采用EXCEL 建立的数据表格，没有构建基于信息化技术的项目库系统。数据收集、数据处理和数据输出全部依靠EXCEL 功能实现，无法实时管理数据，致使预算管理工作效率低下。比如由各职能部门上报的预算只能通过EXCEL 表格手工汇总，难免出现差错。预算方案经过多次反复反馈在财务部门与职能部门之间传递， 人工操作可能导致出现重报、漏报、错报等信息错误。另外，有的高校虽然建立了预算绩效管理系统，但是数据平台中心并未完全建立， 学校各系统间的数据接口并未打通， 无法实现项目的全过程跟踪和监控， 也未完全实现预算绩效内控一体化管理。

二、基于预算绩效内控一体化的项目库管理设计思路

项目是预算管理的基本单元， 高校预算项目库建设是预算管理的基础， 所有预算均以项目的形式入库，严格执行“先有项目，后有预算”原则，坚持“无项目不得安排预算”，实施全生命周期项目管理，以绩效管理为导向、以预算管理为核心、以项目管理为抓手，全程植入内控管理中的制度设计、流程再造、授权审批、风险管理等环节， 实现预算绩效内控管理一体化，提高资源配置能力和资金使用效益，大力提升学校治理水平（见下页图1）。

图1 基于预算绩效内控一体化的项目库管理设计思路

三、 基于预算绩效内控一体化的高校项目库管理实施路径

鉴于以上高校预算项目库管理的问题分析，本文试着基于预算绩效内控一体化，并结合项目管理理论和绩效管理理论，对接全生命周期项目库管理、嵌入预算绩效管理全过程，植入内部控制管理，从意识层面、管理层面、机制层面、技术层面、沟通层面等多维度深层次剖析高校项目库管理实施路径。

（一）意识层面：构建符合发展战略的预算项目库

《管理会计应用指引第100 号——战略管理》中指出，战略是企业从全局考虑而作出的长远性谋划，一般包括企业层总体战略，对于高校而言，战略也是一种长期规划。 因此高校预算管理应该以战略为导向开展。 高校的所有业务均通过预算反映在各个项目中，高校的所有行为均为了达到学校战略目标，最终实现教育高质量发展。 基于此， 预算项目库也应当以学校战略为导向构建。首先，申请预算的项目应当以是否符合学校战略目标作为初审标准，尤其建设性的重大项目一定是与学校战略规划一致的项目。 其次，重大项目是否立项是涉及学校战略规划是否实现的重大决策，理应由学校最高决策机构党委会及校长办公会进行集体决策。 最后，在设计项目的绩效目标时应将战略目标分解为各项绩效目标，再运用定量和定性相结合的方法将绩效目标细化为指标体系。

（二）管理层面：实施全生命周期预算项目库管理

高校通过构建储备库、正式库、淘汰库、结项库等全生命周期预算项目库体系，实现项目管理与预算管理、绩效管理、内控管理有机结合，为更好地开展项目管理、决策支持提供服务，进一步提升学校治理水平。 全生命周期预算项目库管理包括立项管理、实施管理、结项管理、后续管理等管理环节，贯穿预算编制、预算执行、决算报告、后期预算等预算管理环节， 对接事前绩效评估、事中绩效评估、事后绩效评价、绩效评价结果应用等绩效管理阶段。 在以上所有环节贯穿制度设计和流程再造、 相应的授权审批等内控管理措施，以防范在此过程中发生的采购风险、合同风险、财务风险等风险（见下页图2）。

图2 全生命周期预算项目库管理

从广义来看，所有预算均可以项目的形式入库，但是不一定全部都按照全生命周期实施项目管理。 因为高校预算项目分为运转类项目和建设类项目，一般运转类项目是学校常规项目，包括公用经费和日常性项目。 这些项目的预算常年不变，或者是按照定额、定员确定预算金额，相对比较固定，无需经过事前绩效评估，可直接进入预算项目库。 而其他特色类项目或者建设性项目，大部分是以前年度没有的项目，需要按照全生命周期实施管理，并与预算管理、绩效管理、内控管理有机结合。 下面以建设性项目的全生命周期项目管理为例进行分析。

1.立项管理阶段。 首先由各归口管理部门组织立项，并组织专家论证事前绩效评估。 将立项的项目进行初次排序后报财务部门汇总。财务部门组织由财务部门、归口管理部门、相关专家组成的联席会议对项目进行论证，通过论证的项目报预算管理委员会审核通过，然后再报最高学校决策机构党委会进行集体决策。 未通过论证审核的项目进入淘汰库。 最后由财务部门根据项目实施部门预算执行考核情况进行初步排序，作为预算编制项目入储备库。 与此同时，各项目实施单位需根据学校制订的战略规划和当年重点工作任务申报项目，并且将学校战略分解为工作任务再细化为项目绩效目标，向财务部门报送项目绩效目标。 财务部门将储备库的项目录入财政预算项目库。 然后根据财政部门下达的预算控制数， 按照储备库中项目的排序自动进入预算正式库，并报党委会审批，完成预算“一上”。 接着学校财务部门再根据财政部门提出的“一下”审核意见修改完善各预算项目信息，再次“二上”预算。 待上级财政部门审核“二上”预算，并经过人代会通过下达正式预算， 学校财务部门将指标正式下达各项目实施单位， 项目全部进入正式库开始实施。

2.实施管理阶段。项目实施单位按照项目实施计划开展实施，经过采购申请、项目招投标、合同签订、 项目验收、 项目结算等环节， 贯穿项目管理、预算管理、 采购管理、合同管理、财务管理等管理监控措施。 在此过程中，通过预算绩效管理实施全程监控，随时跟踪预算执行情况和绩效完成情况，实时运用指标进行监控和预警。 比如，项目的预算执行率是很重要的绩效考核指标，在项目实施过程中，财务部门会定期报告项目预算执行率，设定项目实施时间轴，对照预算执行计划实时监控项目实施进度， 并对实施进度明显滞后的项目实施单位发出预警信号。 项目实施单位及时跟进项目进展， 并适度调整绩效指标， 财务部门也会根据项目进展适度调整预算。 在项目实施过程中嵌入内控手段，有效防范项目风险。 一是在审批流程方面，实施项目立项审批、项目入库审批、项目排序审批、项目预算调整审批、项目绩效目标审核、项目绩效自评审批、项目绩效他评等各项审批流程。 二是在采购管理方面，审计部门从招投标是否合法合规、采购时间是否拖延影响项目执行进度等维度关注相应的风险点， 以确定审计重点和收集审计证据。 三是在合同管理方面，重点关注项目合同签批是否符合审核流程、 项目实施是否按照合同执行， 尤其是涉及款项收付是否严格按照合同执行。

3.结项管理阶段。归口管理部门组织项目验收，各项目实施单位提交验收报告结项，并将采购标书、合同、验收报告等资料提交财务部门报销。 财务部门核算项目，并出具决算报告。 在这一过程中，内部审计对财务收支实施审核，加强结项管理阶段的内部控制。 值得一提的是，如果项目涉及资产入库， 资产管理部门需进行资产登记， 经办部门将资产入库资料连同报销资料一起交给财务部门报账。 与此同时，由项目实施单位填报绩效自评报告， 根据项目重要性选择部分项目进行第三方评价， 并出具绩效评价报告。

4.后续管理阶段。高校运用绩效评价结果与年终各部门和职工的绩效考核挂钩， 并且建立奖惩机制， 根据绩效评价作为各职能部门责任落实情况的主要判断依据。 财务部门将决算报告以及绩效报告与预算资金配置项挂钩。 项目实施出现的问题反馈至项目实施单位进行整改， 由于某些原因无法实施的项目则申请预算调整，减少或取消预算资金安排。 并且，审计在项目库预算绩效内控一体化管理过程中发现的问题向各相关部门提出整改要求，并研究业务标准，制定和修订相关制度办法。

（三）机制层面：构建预算项目库管理体制

高校应从组织架构、项目遴选机制、制度体系等方面构建预算项目库管理体制。

第一， 建立适应预算项目库管理的审批流程。 从管理控制角度，项目库管理需要建立严格的审批流程，明确各部门、人员的权利和职责。 例如，各归口管理部门组织申报评审项目，经过初次排序交财务部门汇总审核，财务部门组织联席会议对项目论证审核，通过审核后的项目报预算管理委员会审议，然后预算管理委员会根据学校战略规划和收入支出预测情况确定预算规模和预算重点，对所报项目进行排序和评审，形成预算项目库，申报财政项目库，根据预算控制数报预算草案，再经最高决策机构党委会审核通过报“一上”预算（见图3）。

图3 预算项目库审批流程

第二，建立科学的项目遴选机制。 项目筛选是项目库管理的重要环节。 入选的项目是否真正反映学校战略发展需求、是否与学校人才培养相适应是遴选项目的关键因素，基于此，项目的筛选需建立科学的遴选机制。 各归口管理部门在组织评审项目时应本着公开、公平、公正的原则，采用组织校内外专家评审、委托第三方机构评审的方式进行评审，判断项目是否符合学校长期规划和“双高”建设发展需要以及实际情况，从必要性和可行性两个方面进行充分论证形成项目方案以及资金使用计划。

第三，建立预算项目库规章制度体系。 预算项目库的建设需要针对项目管理、 预算管理、绩效管理等一套完整的管理制度，以及项目库管理办法、专项资金管理办法等一系列管理办法规范预算编制、预算执行、预算考核等工作，形成良好的机制，保证项目库管理高效运行。 例如，针对项目申报、项目遴选、项目立项、项目评审、项目实施等阶段制定相应的项目库管理办法， 能够规范项目的遴选，保证项目按照计划完成预期绩效目标。

第四，建立各种标准体系。 一是构建项目库申请、项目库评审、项目库入库、项目库退出等项目建设标准体系；二是构建收入预算标准、支出预算标准、专项支出标准等预算标准化体系；三是构建绩效目标标准、单位整体绩效指标体系、各部门绩效指标体系、预算管理考核指标体系等预算绩效管理标准体系；四是构建审批流程标准、采购标准、合同管理标准等内控标准体系。

（四）技术层面：构建项目库预算绩效内控一体化系统

现代技术从信息化向数字化、 智能化转变，为项目库预算绩效内控一体化系统的构建提供了技术保障。 构建项目库预算绩效内控一体化系统能够通过数据平台解决信息不对称和职责不清的问题，使所有数据留痕并且实时对数据实施监控，使系统在功能上真正实现预算绩效内控一体化。 系统总体设计框架包括项目库管理、预算编制管理、内控管理、绩效评价管理、学校绩效运行监控管理等模块，主要从以下三个方面建立数字化的预算绩效管理系统（见下页图4）。第一，构建项目库预算绩效内控一体化系统体系，实现流程再造。 通过自下而上对各业务部门的调查研究，梳理预算管理、绩效管理、收支管理、合同管理、工程管理、采购管理、资产管理、人事管理、教务管理、科研管理、学生管理、技术管理、后勤管理、外事管理、内部审计等管理内部流程，找到流程中的“梗阻点”以及业务中的“风险点”，制定相应的规范和标准，并且新建、修订、废止、继续沿用各项规章制度。 第二，打通各业务部门的数据口，构建数据中心平台。 构建的项目库预算绩效内控一体化信息系统与采购系统、 合同系统、教务系统、学工系统等系统的数据对接，实现数据共享，解决“信息孤岛”问题。 第三，在系统中嵌入控制点，实现监控评估。 在构建系统时，根据流程中的“梗阻点”以及业务中的“风险点”，实时监控相关数据，以保证业务实施畅通无阻，并且有效控制存在的风险。 比如，由于影响预算执行率的主要因素之一是采购环节滞留，因此在构建系统时梳理采购环节的流程，包括项目立项、预算项目库、采购意向公开、校长办公会审议、预算指标下达，采购申请、招标文件挂网、采购合同签批、合同预付款、项目执行、项目验收、完成付款、资产登记等过程，再挖掘其中的风险控制点，实施实时监控。 另外，如果项目未及时入预算项目库，则直接影响后面的项目实施和预算执行率，因此需要及时申报项目入库， 常态化构建项目储备库，以充足的项目储备编报项目预算。

图4 项目库预算绩效内控一体化系统框架

（五）沟通层面：构建人本化的预算项目库管理系统

如前所述， 项目库管理与预算管理相脱节，除了财务部门以外其他大部分职能部门普遍认为项目管理与预算关系不大，项目管理只是从项目自身的业务流进行实施和管理，而资金预算管理仅仅属于财务部门的职责。 这种观念不符合现代管理理念， 也不符合国家预算管理改革初衷。项目库管理与预算管理是不可分的统一体。 实施项目库管理涉及学校所有的部门。 因此需要各部门之间进行充分沟通和交流，进一步细化和明确各职能部门的责任，使管理角色的权责更加明确和强化。 鉴于此，本文基于人本管理理念提出构建人本化的预算项目库管理系统。 项目来源于高校所有部门， 各预算单位的责任也由此产生，各个项目的实施即为各种权利和责任的落实过程，几乎所有的人和事都与项目、预算、绩效有关。 这既是一个管理系统， 更是一个由人组成的场景。要使这一系统高效运行， 需要建立以人为本的管理制度和方式， 以达到各部门员工之间充分沟通的目的。 以人为本的制度就是要最大限度发掘员工的潜能，通过培训、激励的手段激发员工的积极性和创造力， 更有效完成各自的岗位职责以及学校各项工作。 因此，人本化的预算项目库管理系统更加有利于加强部门间的沟通和协调， 大力提高管理效率。

此外，预算就是资金使用的契约关系，其中的利益相关者应遵循契约精神，尤其是预算单位执行预算的同时就是履行相应的责任，而项目库管理、预算管理、绩效管理、内控管理等管理措施在这一过程中承担着对公权力及责任落实的监督。 在这一系统中的各个职能部门及二级学院均应按照“责权利”相结合的原则开展业务实施预算计划，财务部门则要按照业财融合的思维与各部门充分沟通，才能最终实现预算绩效内控管理一体化目标。