规划水资源论证难点分析及实践思考

钟佳志,朱安邦,姜 科

(深圳市城市规划设计研究院股份有限公司,广东 深圳 518000)

0 引 言

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,水资源的可持续利用是社会经济可持续发展的保证。中国水资源时空分布极不均匀,人均水资源保有量在国际上处于较低水平。随着城镇化进程和工业化发展,各类水资源、水环境问题逐渐显现。水资源成为制约中国诸多城市居民生产生活发展的重大因素,如何在生态文明理念的指引下协调人、水、城、产的关系,寻求可持续的发展模式显得尤为迫切。在此背景下,水资源论证是贯彻落实水资源刚性约束要求、促进经济社会发展与水资源条件相适应必须开展的一项重要工作。自1997年开始进行水资源论证工作以来,通过不同层次不同深度互相关联的水资源论证工作,逐步建立健全了水资源论证体系,在推动相关规划科学决策和建设项目合理布局中发挥了重要作用,有力促进了水资源节约保护和合理开发利用。

规划水资源论证作为中国水资源论证制度体系中重要的一环,是规划审批工作的前置条件和重要依据,是加强用水管理,实现“四水四定”必须开展的一项重要工作。各地在开展规划水资源论证工作过程中发现了以下突出问题:对于水资源论证体系把握不明确,混淆了建设项目水资源论证、规划水资源论证、水资源论证区域评估之间的关系;对于规划水资源论证重点把握不充分,使得论证整体程度不够;管控指标及引导性指标选取不合理,使得评价的合理性较弱等。通过梳理中国水资源论证体系,详细分析了规划水资源论证的重点和难点,提出了相应的解决措施,并根据案例分析探索了规划水资源论证的创新机制。

1 水资源论证体系

长期以来,各地区在建设发展过程中,区域水资源条件往往不被重视,水污染情况亦缺乏关注,更缺少有效的制度规范,显著加剧了水资源的供需矛盾。为了实现水资源优化配置和水生态保护,促进经济社会可持续发展,以1997年国家计划委员会(简称“国家计委”)制定《水利产业政策》作为标志,国务院多部委开展了建立建设项目水资源论证制度的探索,发布了多个指导文件[1]。2002年,水利部和国家计委联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》,标志着建设项目水资源论证制度正式建立和实施[2]。

建设项目水资源论证主要对建设项目的取水水源、取水合理性、退水情况及其对水环境和其他用水户权益的影响进行分析。但由于论证范围和论证深度仅着眼项目本身,不足以解决项目建设可能产生的累积影响、间接影响和诱导影响[3],更无法解决区域发展规划和整体布局调整带来的水资源问题。

2007年,黄河水资源保护科学研究所结合建设项目水资源论证工作实践和水资源管理特点,提出了规划水资源论证的初步框架[4];2016年,水利部、国家发展与改革委员会(简称“国家发改委”)《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》正式提出建立健全规划和建设项目水资源双论证制度;2021年颁布的SL/T 813-2021《规划水资源论证技术导则》则为规划水资源论证工作提供了技术依据。

规划水资源论证通过早期介入规划的制定过程,把水资源管理的源头从建设项目推进至区域、流域发展规划和行业发展规划阶段,体现了“从源头和过程控制”,有利于促进经济布局与水资源条件相适应、经济规模与水资源承载能力相协调,是弥补项目层次水资源论证不足的必要手段。

随着中国改革开放程度不断深入,为进一步提高审批服务效率,促进建设项目尽快落地。2015年,国务院首次提出了“放管服”改革的要求。为深化“放管服”改革,2020年,水利部制定印发《关于进一步加强水资源论证工作的意见》,要求重点推进规划水资源论证、建设项目水资源论证和水资源区域评估。3类水资源论证工作在论证范围、论证深度和论证尺度上有所不同,相互联系,形成了完整的水资源论证体系,各自侧重点见表1。

表1 三类水资源论证的侧重点

上述3类水资源论证工作也具有明显的层次和指导关系,具体体现在:

(1) 已开展规划水资源论证的区域,如变化影响较小,满足管理要求的,可不再进行水资源论证区域评估。

(2) 已进行规划水资源论证并纳入规划内的建设项目,可合理简化建设项目水资源论证内容,或填写建设项目水资源论证表。

(3) 已实施水资源论证区域评估范围内的建设项目,采用取水许可告知承诺制,具体要求由地方主管部门制定。

2 规划水资源论证难点

2.1 论证必要性问题

在实践中发现各地对哪些项目需要进行规划水资源论证仍不明确,常常出现应当进行规划水资源论证的项目没有进行论证,部分取用水量很小,对区域水资源管理影响很低的项目却又被要求进行规划论证的情况,造成了资源浪费。针对此情况,应从定性和定量两方面评估项目是否需要进行规划水资源论证。

从定性的角度来看,符合以下条件的项目应进行规划水资源论证工作。

(1) 对于国家经济社会发展相关的工业、农业、能源等专项规划,以及对城市总体规划、重大产业布局和各类开发区规划等会产生重大影响的规划,在编制过程中都应进行规划水资源论证。

(2) 已审批的相关规划,规划内容有重大调整的,应当重新开展论证。

(3) 属于省、市人民政府基于实行最严格水资源管理制度,扩大水资源论证工作范围的规划。如深圳市要求城市总体规划、开发区规划、重大产业基地规划、重点发展项目应编制规划水资源论证专题,其他规划应在规划报告中设立单独章节进行规划水资源论证。

(4) 有专门法律规定,明确需展开规划水资源论证的规划。如《中华人民共和国黄河保护法》要求黄河流域内涉及水资源开发利用的规划,如未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标,规划审批机关不得批准。

从定量的角度来看,对于取用水量确实较小的规划项目,不建议做规划水资源论证。但考虑到水利部进一步强化规划水资源论证的要求,建议对于取水量较少且取退水确对周边影响较小的规划,可改为填写规划水资源论证表,进一步探索建立水资源论证工作的信用评价制度。

2.2 论证重点问题

在规划水资源论证实践中发现,在进行水资源论证的过程中,往往存在论证重点不清晰、论证深度不足、部分规划项目难以入手的问题。这主要是因为不同类型规划论证所参照的基础和评判的依据不相同,在内容和重点上也存在差异[6]。针对不同规划类型,应选择明确的论证内容、界定清晰的论证对象和科学合理的论证深度。

(1) 对于宏观性的规划,水资源论证应在规划需水量的基础上,考虑区域的水资源承载能力,涉及境外调水的,应着重考虑流域水量分配的要求。重点论证规划所在区域可为规划提供的取水水源及可供水量,对规划布局和规模等提出意见和建议。

(2) 对于工业、农林畜牧、能源、交通、市政、自然资源开发等专项规划,需基于专业特点,从需水规模和用水效率指标合理性,水资源配置方案可行性、合理性以及与流域综合规划、水资源综合规划的符合性和协调性,规划实施影响等方面论证规划方案布局、结构和规模的合理性。

(3) 对于重大产业、项目布局的规划,重点从产业布局与流域区域水资源条件的适应性、用水工艺与节水技术的先进性、水资源配置方案的合理性及可靠性,以及取退水对水资源水生态、第三方取用水影响等方面,论证规划的产业结构、发展规模、项目布局等的合理性。

(4) 对于开发新区、重点区域发展等规划,重点分析规划需水量及用水结构的合理性、节水先进性、区域水资源条件及承载状况、水资源相关管控指标等,评估水资源配置方案合理性、可行性,分析水资源对规划实施的保障程度,论证水资源条件支撑规划实施的可达性和合理性。

2.3 管控指标符合性问题

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度,确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。规划水资源论证过程中需要阐述规划所在区域的最严格水资源管理三条红线控制指标及指标落实情况。

各省市在执行最严格水资源管理制度的过程中,虽然取得了积极的成果,但是上一阶段的水资源“三条红线”划定时间节点为2020年,2020年后的控制目标应根据下达指标情况另行制定。而新一阶段的工作目标下达进度较慢,直到2022年才通过《水利部 国家发展改革委关于印发“十四五”用水总量和强度双控目标的通知》《广东省“十四五”用水总量和强度管控方案》等文件,将水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线两条指标分配到市一级,而区一级分配指标还未下达。此外,部分地区新一阶段水功能区限制纳污红线指标还未下达,这主要是由于在上一阶段中,大部分地区已经完成了水环境整治和黑臭水体消除工作,水功能区水质达标率已经处于较高水平,进一步下达指标的意义不大,应该进一步细化相关指标,以发挥“回头看”的监督作用,确保生态文明建设落到实处。

此外,如何进行水资源管控指标符合性判定,是目前水资源论证的一大难点。如前所述,水资源管理“三条红线”仅划分到区一级,但对于规划水资源论证工作,尤其是对于部分较小的规划项目而言,区一级的管控指导意义较差。将管控指标通过时间和空间两个尺度分解会具有更好的实际操作指引性。例如,一方面,各区可以将区用水总量控制线分配到街道层面;另一方面,通过每个社区现状用水水平和分配用水控制总量的比较,可得到允许新增用水量的定额,再将此定额进行年际分配,则可确定出该街道每年允许新增用水定额。该指标可以直接指导规划项目的符合性判定,也有助于推动计划用水与定额管理结合向定额管理转变,强化用水定额在水资源管理中的约束作用,加快水平衡测试推广工作。

2.4 节水评价指标的选择问题

规划水资源论证工作的另一关键点为节水评价,应结合不同规划的类型和特点,合理选取节水评价指标,进行综合评价。由于对于指引性指标的选取无强制性规定,各编制人员在指标个数和指标数值的选取上具有很大的自主性,一定程度上造成了评价过程的混乱,使评价结论缺乏说服力。参考水利部办公厅《规划和建设项目节水评价技术要求》《广东省规划和建设项目节水评价技术指南(试行)》、DB44/T 1461-2021《用水定额》,总结出6类共20项评价指标,并根据规划类型进行选用推荐,详情见表2。建议在评估中应至少选取4个指标,通过综合分析选用指标与管理指标、相关标准、相关规划的相符性,结合水资源条件及水资源承载状况,节水指标选取的先进性,客观科学地作出节水评价。水资源超载地区或缺水地区选用指标应对照国内(外)同类地区先进水平,其他地区选用指标应优于国内同类地区平均水平。

表2 节水评价推荐选用指标

3 深圳市规划水资源论证案例

深圳市南山区某更新项目位于南山区粤海街道,项目预测日均用水量3 849 m3/d。因暂无水资源论证区域评估结果,同时为深圳市城市更新重点片区重点项目规划,属于深圳市有条件地区逐步扩大水资源论证工作范围,需要进行规划水资源论证。由于该项目规模较小,上位资料指导性较低,在规划水资源论证工程中遇到了一些典型问题,并探索出部分创新经验。

3.1 水资源管控指标符合性

根据《深圳市2021年～2030年用水总量控制指标分配方案》,深圳市用水总量采用广东省下达的21.13亿m3/a控制指标,分配给南山区年用水定额为2.30亿m3。另根据《2020年深圳市水资源公报》,2020年南山区用水量合计2.19亿m3(扣除农业及生态用水),显然该指标无法直接应用于本项目的水资源管控指标符合性分析。

鉴于此,有必要将该指标分配到更小的面积以及逐年时间尺度上。《深圳市南山区分区规划》中为了细化市政工程规划,将南山区全区分为11个分区,后续市政详规也在该分区基础上将市政业务(负荷)、设施从分区层面来落实,并通过法定图则基础水量、城市重点片区水量、城市更新水量3个方面确定了各分区远期自来水和再生水使用占比情况。通过将现状用水量、远期用水量定额、远期再生水使用量按照各分区占比进行分配,可以得到各分区规划水平年(2030年)允许新增用水定额,详见表3。

表3 允许新增用水量计算

参考南山区再生水系统建设进度,将此新增用水定额总量基于逐年减少的原则进行年时程上的分配,可得该分区中每年新增用水增量定额,该值可以辅助管理部门进行计划用水决策,如图1所示。

图1 NS4分区年允许新增用水量分配Fig.1 Allocation of annual allowable new water consumption in NS4 zoning

通过分析项目所在分区内近期其余3处需新增用水项目的资料,得出该片区内项目新增用水为8 953 m3/d,小于2025年前该片区可分配新增用水量15 479 m3/d的限额,因此符合区域水资源管控指标。

该论证方法避免了因管控指标和项目规模不匹配导致的规划水资源论证深度不够的问题,真正做到了以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,有助于推动计划用水与定额管理结合向定额管理转变,强化用水定额在水资源管理中的约束作用。

3.2 节水评价

本项目为城市更新项目,为了使节水评价结论较为综合全面,选用了针对该类项目具有代表性的再生水代替自来水比例、节水器具普及率、城市居民生活用水量、供水管网漏损率4个指标进行综合评价。

非常规水资源方面,由于本项目位于再生水管网布置区域内,要求绿化用水、道路清扫、洗车用水使用再生水,集中商业、办公楼宇冲厕用水建议使用再生水。绿化浇洒用水根据GB 50015-2019《建筑给排水设计标准》中绿化要求计算;洗车用水根据DB44/T 1461-2021《用水定额》中小型车洗车标准计算;商业楼宇冲厕用水比例按照GB 50336-2018《建筑中水设计标准》替代率计算。总计得项目内再生水使用量780 m3/d,再生水替代自来水比例为20.26%,可满足广东省建设节水型社会15%的评价标准和国家节水型城市考核指标20%的要求。

项目现状为城中村,节水水平较差,未广泛使用节水器具。通过整体拆除重建,本项目规划新建筑的卫生器具全部采用节水型卫生器具,则节水器具普及率为100%,符合《广东省规划和建设项目节水评价技术指南(试行)》中节水型社会评价标准中节水型社会评价标准为100%的要求。

规划范围内人均用水量约为217 L/(人·d)。符合《广东省规划和建设项目节水评价技术指南(试行)》中国家节水型城市考核指标对城市居民生活用水量在150～220 L/(人·d)的要求。

现状规划范围内部分供水管网漏损情况严重,高于深圳市平均水平。通过拆除重建、统一重新敷设供水管网,可以控制供水管网漏损率低于7%,符合深圳市节约用水规划指标体系中供水管网漏损率目标。

3.3 实施影响分析

本规划水资源论证为科学评价规划实施影响分析,通过取、供、用、耗、排平衡分析,从如下几方面进行综合影响评价并提出相应策略建议,使得论证整体逻辑清晰,确保了规划水资源论证落到实处。

(1) 通过分析规划布局与项目水资源空间分布、供水水源布局规划、供水实施规划、水资源配置成果的适应性,论证项目对水源环境造成的影响。

(2) 根据本规划区给水量预测,论证对区域现状和规划供水设施的负荷影响。

(3) 通过承载力分析,论证规划对区域供水干管系统和对第三方取用水的影响。

(4) 通过退水分析,论证规划对排水系统承载力和污水处理设施的影响。

(5) 通过海绵城市分析,论证低影响开发下区域雨洪韧性。

4 结 语

规划水资源论证作为中国水资源论证制度体系中重要的一环,是促进经济发展方式转变,建设节水社会的重要制度支撑,也在实践过程中发现了各类问题。如何将规划水资源论证做到实处,真正做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”,实现人与自然的和谐共生,还有赖于技术同侪和管理部门积极合作,探索新机制新模式。