广东省水利风景区高质量发展对策研究

赖 晖

(广东省水利水电科学研究院，广州 510635)

1 概述

建设水利风景区是贯彻落实习近平生态文明思想、建设美丽中国的重要举措[1]。近年来，随着人民群众对优美河湖生态环境需求日益增长，发展建设水利风景区需求十分迫切。水利风景区具备丰富的水利风景资源和良好的生态环境条件，以水利设施、水域及其岸线为依托，通过科学、合理开发和综合利用水利风景资源，充分发挥水利风景区水生态环境和综合资源优势，为人民群众提供更多优质的河湖生态资源和休闲、游憩、文化、教育、科普、研学等活动空间。

2022年，为充分发挥水利设施功能，提升水利风景区建设和管理工作，促进幸福河湖建设，水利部结合水利风景区近年来建设管理情况和新阶段发展需求，印发了《水利风景区管理办法》《关于推动水利风景区高质量发展的指导意见》[2-3]，明确了当前及今后一个时期水利风景区规划、建设、管理等重点发展目标与任务，提出到2025年新建100家以上国家水利风景区[4]，推动新阶段水利风景区高质量发展。广东地处南方丰水地区，自然条件得天独厚，人水关系密切，发展水利风景区受到人民群众热烈期盼。本文分析了广东省水利风景区发展现状、发展形势与机遇，就推动广东省水利风景区高质量发展提出对策建议。

2 发展现状

2.1 基本情况

广东地处祖国大陆南端、珠江流域下游，北依南岭，南临南海，境内河流众多，水系发达，大小河流2.38万条，总长超10万km，湖泊共156个，珠江三角洲是世界上河网最复杂的地区之一。全省有水库8 408座(全国第3)，小水电站数量9 700多宗(全国第1)，江河堤防达2.89万km，其中海堤长度全国第1。近年来，广东深入推行河湖长制工作，全省河湖面貌明显改善，水生态环境持续向好，为建设水利风景区提供了坚实基础。自2001年以来，全省先后申请认定14家国家水利风景区(具体名录见表1)，相对于山东(94家)、江苏(64家)、四川(42家)、浙江(39家)、福建(37家)，广东水利风景区数量明显偏少。水利风景区主要划分为水库型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型、水土保持型、湿地型六种类型，广东省已建水利风景区以水库型(7个)和城市河湖型(4个)为主，其他类型水利风景区数量偏少。

表1 广东省国家水利风景区名录

2.2 发展成效

近年来，广东省已建水利风景区通过完善设施建设、弘扬水文化、发展水经济等措施，不断提升景区品质，推动景区多元化发展。广州白云湖水利风景区立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，在深挖岭南水乡优势的基础上，通过打造精品园林、完善公共设施、健全制度建设、加强人才队伍等举措，不断提升景区管理水平和服务能力，实现向集水资源、水安全、水生态、水环境、水文化、水景观、水经济一体的生态文明示范区迈进，并成功入选国家水利风景区高质量发展典型案例名单[5]和首批红色基因水利风景区名录。湛江鹤地银湖水利风景区新建建库开河纪念馆、新时代红色文化讲堂(群英故事厅)、党史教育展厅、雷州青年运河群英雕像、群英万寿墙、青年亭等一批红色文化、水文化设施，打造雷州青年运河红色教育基地。增城增江画廊水利风景区挖掘沿线圣皇洲、樱花园、鹤之洲、初溪拦河坝等重要节点人文故事、水利建设精神，结合碧道建设串联形成滨水文化景观带。佛山市顺德乐从水利风景区推进河道两岸景观亮化提升工程，大力发展内河游轮观光、水文旅文创等水经济项目。梅州市洞天湖水利风景区积极引入社会资金开展景观升级改造、新建度假酒店、修缮既有设施等，促进景区滨水旅游事业发展。

2.3 存在主要问题

1)缺乏顶层设计，系统谋划不充分

水利部明确要求各省着眼“十四五”水利高质量发展，突出加强水利风景区建设发展的顶层设计，黑龙江、内蒙古、江西等14个省区在“十四五”水安全保障规划、水资源保护与利用规划、河湖管理保护规划、中小河流治理规划等相关规划中，专门明确了水利风景区建设发展工作目标任务。广东近期印发实施的水利发展、流域综合等专项规划和自然资源、文化旅游、生态环境、农业农村等专业规划均未明确水利风景区的发展目标、布局及建设任务等内容，同时水利部《水利风景区管理办法》明确要求“申报国家水利风景区，一般需认定为省级水利风景区两年以上”。截至2021年，全国902家国家级水利风景区已涵盖了31个省(自治区、直辖市)[6]，其中广东国家级水利风景区数量仅占全国的1.55%。由于缺乏顶层设计和系统谋划，目前广东国家级水利风景区数量较少；同时由于广东暂未认定省级水利风景区，今后两年暂无省级水利风景区可申报发展为国家级水利风景区。

2)缺乏监管机制，监督管理不完善

目前，已建水利风景区大多存在“重挂牌、轻管理”的现象，大部分水利风景区无专门的管理部门，由水利工程管理单位代管。部分水利风景区在运行过程中，工程管理单位与水利风景区运营单位之间存在管理分区不明确、监管责任不清晰等问题。2022年8月，广东省水利厅印发《关于开展省级水利风景区认定工作的通知》明确了开展省级景区认定工作流程，但水利风景区监督管理办法仍沿用水利部制定的《水利风景区管理办法》，尚未结合本省实际情况制定出台省级层面的水利风景区相关监督管理办法。

3)缺乏配套政策，发展推动力不足

目前，国家层面暂未设立专门针对景区的专项资金或政策扶持[7]，省级层面亦未针对景区建设、运营方面制定出台相应配套政策。部分景区普遍存在缺乏专项运营资金投入和社会资本参与程度偏低等问题，导致景区发展提升动力不足，知名度、吸引力和影响力下降。各方对申报省级景区仍存在等待观望态度，申报意愿和积极性偏低。

3 发展形势与机遇

锚定习近平总书记赋予广东的总定位总目标，聚力实施“851”水利高质量发展蓝图和建设绿美广东的美丽蓝图，推动新阶段水利高质量发展，为广东省推动水利风景区高质量发展提出了新要求，带来了新机遇。

3.1 贯彻落实习近平生态文明思想的政治要求

习近平总书记指出：“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”。建设水利风景区要始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持人与自然和谐共生，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和水域岸线等多方面有机联系，维护河湖健康生命、传承弘扬水文化、提供优质水生态产品和服务，不断满足人民对美好生活需要。据水利部统计，截至2021年，82家水利风景区已纳入全国水生态文明城市试点，245家水利风景区旅游评级达4A级以上；水利部对360家水利风景区进行抽样调查，水利风景区水质Ⅲ类以上达到323家，河湖生态岸线占比达49.9%，带动生态治理投入近80亿元。相关数据充分说明水利风景区在提升水生态环境、构建幸福河湖、推动生态文明建设等方面发挥了特有的价值和作用。

3.2 满足人民对美好生活新期待的现实需要

党的十九大报告明确提出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。进入新发展阶段，人民群众对优美河湖生态环境需求日益增长，通过科学合理保护和利用水利风景资源，充分发挥水利风景区资源和生态优势，为人民群众提供更多优质的休闲、游憩、文化、教育等活动空间和服务[8]。

3.3 助力经济社会高质量发展的内在要求

习近平总书记强调，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展；经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。”2021年4月，国家发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》[9]，提出加快推动建立健全生态产品价值实现机制，走出一条生态优先、绿色发展的新路子。2021年12月，广东发布《关于推进水利高质量发展的意见》，对“推进水利风景区建设”和“打造绿色水经济新业态”做出了相关工作部署[10]。2023年，广东部署开展水经济试点工作[11]，计划遴选若干个“水利风景区+水经济”试点，以水利风景区作为打造绿色水经济新业态的重要依托[12]，充分发挥水利风景资源优势，以点带面，探索优质水生态资源产品价值转化与实现路径，助力经济社会高质量发展[13]。

4 发展对策

4.1 加强顶层设计，完善水利风景区发展布局

近年来，广东开展的水污染防治攻坚战、中小河流治理和万里碧道建设等治水工作成效已初步显现，依托广东治水成果和水利风景资源优势，结合重大水利工程实施，加强水利风景区顶层设计，打造集河湖治理、水生态修复、水工程展示、乡村振兴、休闲观光、文化体验、科普研学等多功能于一体的水利风景区，推动广东水利风景区多元化发展。探索推动“景区+水经济”融合发展，水利风景区建设发展重点聚焦水上运动、内河游轮游艇、水文旅文创、滨水休闲康养等绿色水经济新业态，打造“广东水利景区”创新发展模式。

以广东“一核一带一区”区域发展格局，充分考虑各地水利风景资源优势和社会经济发展差异，结合流域与区域特点，科学谋划景区发展总体布局。以河湖水系为轴，统筹干支流、上下游、左右岸水利风景资源，串联流域水系周边沿线景区，打造景区风光带，推动景区集群发展。

4.2 完善政策指引，建立健全水利风景区长效机制

目前，广东省水利风景区建设发展仍处于起步阶段，推动水利风景区高质量发展过程中，应结合发展实际，建立健全相关政策指引和配套制度。如结合水利风景区申报认定情况，优化完善申报认定要求及流程指引，提高景区申报认定效能；结合水利风景区管理现状，出台省级层面水利风景区管理办法，强化景区管理、服务水平；科学制定用地保障、立项审批、建设管护、资金投入、投融资等方面的政策措施，提升市场主体建设景区动力；考虑将水利风景区建设发展纳入河湖长制考核加分项并增加相应水利工程管养经费，提高地方申报积极性。出台水利风景区评价标准，合理划分水利风景区等级，促进景区提档升级；探索成立水利风景区协会，发挥社会团体桥梁纽带作用，促进政府、市场两手发力。

4.3 丰富文化内涵，提升水利风景区品质内涵

水利风景区在传承水文化、开展水情教育、展示水利成就、弘扬水利精神等方面具有独特优势，水利风景区在建设发展过程中可充分结合水文化，灌溉工程遗产、水利研学等资源，统筹考虑景区整体布局，活化利用水利风景区已有建筑、既有设施和闲置场所，开展水文化和水科普等宣传、教育、研学活动，促进河湖自然优美风光与水工程、水文化、水科普融合发展，提升水利风景区文化内涵，推动水利风景区成为展示水工程、普及水知识、宣传水文化和推广水科技的重要平台。

完善提升水利风景区基础设施，加强游览道路、停车场、厕所、供水供电、网络通讯、游客信息服务等基础设施建设，围绕重点游览区域，完善游客咨询、标识导向等公共服务。根据水利风景区类型特征、功能定位、环境容量等因素、条件，合理布局游览服务设施，加强餐饮、住宿、娱乐、服务中心等设施建设，全面提升水利风景区整体档次。

4.4 发展水经济，推动水利风景区水生态产品价值实现

深入挖掘水利风景区资源优势和水生态产品价值，推动“景区+水经济”融合发展，探索开展水利风景区河湖优质生态产品价值转化和实现机制，全面提升水利风景区生态、社会、经济等综合效益。拓展水利风景区市场融资渠道，创新水利风景区多元化投融资机制，推进政府、市场两手发力，有序引导社会资本积极参与水利风景区建设、运营。

4.5 强化监督管理，推动水利风景区高质量发展

维护河湖健康生命，保障水利工程运行安全是水利风景区建设发展的基本要求，水利风景区建设过程中应严格遵循相关法律、法规，加强水生态环境保护，在不影响行洪安全、不侵占水库库容及河湖岸线、不影响工程运行安全和功能的前提下，科学、合理开发利用水利设施、水域岸线，促进水利风景区健康发展。

加强水利风景区监督管理，从严评审认定，重点核实水利风景区依托水利工程的主体功能和范围，明确工程管理单位和运营单位责任边界，理顺管理职责，完善管理制度，落实管理责任。定期开展水利风景区抽查、核查工作，建立复核、退出等动态管理机制，持续推行水利风景区优进劣汰。加快省级水利风景区的评定工作，评定一批省级水利风景区，建设发展一批特色鲜明的国家级水利风景区，推动水利风景区高质量发展。

4.6 加强宣传推广，树立水利风景区品牌形象

建立水利风景区长效宣传推广工作机制，开展景区深度报道和舆论宣传，持续提升水利风景区品牌影响力，通过“世界水日”“中国水周”等重大活动节点，深入开展系列宣传活动，强化“广东水利风景区”品牌效应。充分整合水利风景区资源要素，促进优势资源深度融合，开展高质量水利风景区遴选工作，定期组织水利风景区优秀典型案例发布会，进一步提升水利风景区品牌知名度，树立“广东水利风景区”品牌形象，讲好广东水利风景区故事。

5 结语

当前，国家层面高度重视水利风景区高质量发展工作[14-16]，广东省对水利风景区高质量发展也作出了一系列部署安排，广东省水利风景区建设发展正当其时。由于省级水利风景区建设发展仍处于起步阶段，亟需加快开展顶层设计，全面系统梳理全省水利风景资源，完善发展布局，因地制宜出台相关配套制度、政策，进一步提升水利风景区发展、建设、管理水平，推动水利风景区风光带、集群建设及“景区+水经济”融合发展，实现水利风景区优质河湖生态产品价值转化，打造“广东水利风景区”创新发展模式，树立“广东水利风景区”品牌形象，为全国水利风景区高质量发展提供广东经验。