海岛保护法视角下浅议历史遗留用岛管理

彭洪兵,李晓冬,张凤成

(国家海洋技术中心 天津 300112)

0 引言

海岛作为“三生”空间的重要载体,是保护海洋生态环境的重要平台,是捍卫国家权益、保障国防安全的战略前沿[1],具有重要的生态价值、资源价值、科研价值和国防战略价值[2]。以2010年3月正式实施的《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)为标志,我国海岛管理进入“有法可依”的发展阶段,逐步建立我国现行海岛管理基本框架,对于规范和强化我国海岛管理具有里程碑意义。《海岛保护法》规定“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作”,首次通过立法明确无居民海岛管理部门,推动无居民海岛管理配套制度的不断完善,但法前历史遗留问题随之产生且日益凸显,影响无居民海岛的规范管理,因此有必要加快推进历史遗留用岛问题的研究与处置。目前管理层和学术界对于历史遗留用岛的定义基本达成共识,即在《海岛保护法》实施之前已经发生开发利用活动,但未有效纳入当前合法且正当管理范畴的无居民海岛[3],在一定时期内也被称为“法前用岛”。

1 我国历史遗留用岛开发利用和管理现状

1.1 开发利用现状

我国无居民海岛数量约占海岛总数的96%[4]。无居民海岛大多远离大陆,整体开发利用程度不高,且基础设施条件较差。根据《2017年海岛统计调查公报》,实现电力供应和淡水供应的无居民海岛数量分别仅占无居民海岛总数的3.2%和1.9%。据统计,《海岛保护法》实施之前全国约有3 000余个历史遗留用岛,开发利用活动涉及旅游娱乐、农牧渔业、造船、仓储、采石取土、交通运输等[5],部分海岛同时存在多种开发利用类型,还有部分海岛属于特殊用途类型(领海基点、国防用途等)。历史遗留用岛的开发利用层级一般不高,以渔业用岛和公共服务用岛为主。

1.2 管理现状

我国海洋主管部门高度重视历史遗留用岛问题,通过制定相关规划、开展专项调查、建立数据填报机制、探索开展试点、开展专题研究等工作,为推动历史遗留用岛依法纳入管理奠定工作基础。

在制定相关规划方面,2012年《全国海岛保护规划》提出开展海岛资源和生态调查评估并适时开展海岛地名普查和无居民海岛使用情况普查等专项调查,2017年《全国海岛保护工作“十三五”规划》提出实施历史遗留用岛调查与管理工程[6],为历史遗留用岛问题的调查研究提供规划依据。

在开展专项调查方面,我国于1988—1996年首次开展全国海岛资源综合调查,2005年开展近海海洋综合调查与评价(“908”专项),2009—2012年开展全国海域海岛地名普查,2017年开展无居民海岛“四要素”(数量、岸线、开发利用和植被覆盖)业务化监测监视及相关评价,获取了大量宝贵的海岛调查数据和部分历史遗留用岛基础数据。

在建立数据填报机制方面,自然资源部于2018年印发《关于填报无居民海岛开发利用现状的通知》,2020年印发《关于开展无居民海岛开发利用现状补充填报的通知》,2022年印发《自然资源统计调查制度》对2019年版进行修订,建立由省级自然资源(海洋)主管部门填报无居民海岛使用及审批出让情况的机制,基本摸清我国历史遗留用岛的使用及行政审批情况。

在探索开展试点方面,2011年国家海洋局印发《关于推进<海岛保护法>生效前已用岛活动确权登记工作的意见》,2022年自然资源部印发《无居民海岛历史遗留问题处置试点工作方案》,虽然试点工作前期进展缓慢且成效不明显,但已对相关工作做出部署。

在开展专题研究方面,国家海洋局和自然资源部通过财政预算设立历史遗留用岛管理相关业务化项目,组织相关单位针对历史遗留用岛问题的处置原则、分类方案等开展政策研究,并形成初步对策建议。

通过上述工作,我国已积累大量历史遗留用岛的基础数据和调查成果,但历史遗留用岛问题处置尚处于政策研究阶段,与全面推进历史遗留用岛问题处置仍有距离。

2 产生历史遗留用岛问题的根本原因

2.1 管理权责不清,导致多头管理、管理效率低下

《海岛保护法》实施以前,我国没有明确规定无居民海岛的部门管理职责。由于法定管理权责不清,我国无居民海岛管理呈现“政出多门”的多头管理局面,管理效率低下,最终导致产生历史遗留用岛以及海岛资源受损、生态环境破坏等问题。无居民海岛开发利用涉及国土、海洋、林业、能源、交通、海事、发改等众多领域,地方管理部门依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》等法律法规开展用岛活动行政审批,导致用岛权属复杂多样,同时存在土地证、林权证、房产证、海域使用权证等产权证,行政批文以及租赁、承包合同(协议),甚至有无居民海岛的开发利用未办理任何手续。

2003年国家海洋局联合有关部门出台《无居民海岛保护与利用管理规定》,其作为我国首个无居民海岛管理制度,强调无居民海岛的国有属性,规定单位和个人利用无居民海岛应当向县级以上海洋行政主管部门提出申请。但受制于层级较低以及无上位法支撑,地方政府并未严格执行该项制度,在实际管理中存在职能交叉、政策“打架”等问题,造成超权审批、违法审批、无审批等审批乱象[7]。有些地方将海岛纳入土地或林地管理,为用岛者发放土地证或林权证,并允许将海岛作为土地进行出让;有些地方的村集体将海岛视为集体所有,擅自对外承包或租赁;有些海岛成为用岛主体的“私有领地”[8]被私自占用。

2.2 发展方式粗放,忽视无居民海岛的生态价值

无居民海岛生态环境脆弱,极易遭到损害,自我调节和恢复能力很差[9],这也是《海岛保护法》将无居民海岛生态保护作为首要价值取向的原因所在。在《海岛保护法》实施前,GDP被视为地方发展水平的主要衡量标准,加之社会公众普遍对无居民海岛生态属性和价值的认识不足,沿海地方政府不顾海岛资源环境条件,盲目通过招商引资吸引项目和资金“上岛”;由于缺少规划论证、项目品质低、忽视生态保护修复以及生态赔偿不到位,在海岛上开采取石、随意改变海岛海岸线、填海连岛、建造海岸工程和挖砂、随意排放“三废”以及滥捕滥猎等粗放用岛活动时有发生,致使海岛生态破坏、环境污染和资源无偿使用。

2.3 监管不到位,法律执行大打折扣

《海岛保护法》实施前,国家虽然没有针对无居民海岛管理专门立法,但从法理上看,我国多部相关法律都能适用于海岛,如《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国矿产资源法》可从不同角度约束海岛开发利用和保护[10]。然而由于管理理念不统一、重审批轻监管,加之无居民海岛通常远离大陆,地方政府监管难度大且监管效率不高,对于海岛开发建设和运营等事中、事后监管不到位,造成相关法律执行不到位,在一定程度上“纵容”部分历史遗留用岛的产生,加剧海岛资源环境破坏。

3 推动历史遗留用岛依法纳入管理的制约因素

《海岛保护法》的实施对于强化我国无居民海岛管理具有重要意义,但《海岛保护法》并没有对解决历史遗留用岛问题提出明确举措。受制于惯性影响,推进历史遗留用岛问题处置仍面临制约因素。

3.1 缺少法律依据,未建立部门协调机制

《海岛保护法》未就历史遗留用岛问题处置提供法律依据,由于缺少明确的法律依据,历史遗留用岛问题处置及相关制度尚处于研究论证阶段。鉴于历史遗留用岛的国有属性,在国家政策导向不明确的情况下,地方政府顾虑较多,处于谨慎观望状态。此外,历史遗留用岛问题处置涉及众多部门,制定相关制度的前提是各部门达成一致意见,由于缺少部门协调机制,各部门出于部门职责和部门利益,协调难度较大且周期较长。

3.2 基础信息更新滞后,数据共享不充分

虽然我国通过全国海岛资源综合调查、“908”专项、海岛航空监视监测、无居民海岛开发利用现状填报、海域海岛地名普查等工作积累了大量的基础数据,为推动历史遗留用岛问题处置提供较有力的支撑。但现有无居民海岛基础数据以地理空间信息为主,海岛资源状况、生态环境条件等方面的数据较零散,制约海岛资源、生态、环境的综合评估工作[11],对历史遗留用岛问题处置管理决策的支撑不足。此外,数据动态更新机制尚不完善,部分数据信息更新滞后,如在实际海岛管理工作中发现海岛名录中存在信息遗漏、错录和老旧等问题。

3.3 尚未完成全国试点工作

解决历史遗留用岛问题必须遵循分类施策、稳步推进的原则,开展试点工作不可或缺。通过试点可以验证处置政策的可行性和合理性,避免产生新问题。在海洋主管部门的重视和组织下,相关单位开展相关专题研究,并形成初步处置对策,但尚没有完成全国范围的试点工作。因此,现有研究对策的科学性、合理性以及可操作性有待进一步验证。

4 对策建议

推进历史遗留用岛依法纳入管理需坚持问题导向和目标导向,多措并举,从制度层面保证“有法可依”,从技术层面保证“切实可行”。同时,解决历史遗留用岛问题不是最终目的,应以其为契机,从监管层面加强监督执法,进一步规范无居民海岛管理。

4.1 制度层面:修订《海岛保护法》,建立无居民海岛“集中统一管理+部门协调机制”管理模式

《海岛保护法》已实施10余年,在规范海岛管理方面发挥巨大作用,但随着自然资源管理新形势和新要求的变化,部分学者从不同角度呼吁修订《海岛保护法》[12-14]。可以修订《海岛保护法》为契机,通过立法进一步明确解决历史遗留用岛问题的方法。重点解决3个方面的问题:①建立“集中统一管理+部门协调机制”管理模式,建立多部门高效联动的无居民海岛管理协调或会商机制,在遇到历史遗留用岛等无居民海岛管理难题时,由海洋主管部门牵头相关部门共同研究处置对策;②根据中央全面深化改革领导小组《海域、无居民海岛有偿使用的意见》,结合严管严控无居民海岛的管理新要求,健全有偿使用制度,明确无居民海岛使用权的“合法”身份,为历史遗留用岛问题处置过程中的无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌等流转提供法律依据;③建立无居民海岛生态保护补偿、生态环境损害赔偿制度,将生态价值纳入无居民海岛使用评估价格,显著提高用岛生态门槛,用价格杠杆倒逼用岛主体加大生态保护修复投入。

4.2 技术层面:实质性开展历史遗留用岛纳入管理试点工作,明确历史遗留用岛管理政策

制定并出台历史遗留用岛问题处置工作方案,选择有代表性的沿海地区开展历史遗留用岛问题处置试点工作,通过试点全面、准确掌握历史遗留用岛的现状信息和问题清单,针对用岛活动开展生态评估,制定初步处置方案。在总结试点经验的基础上,海洋主管部门牵头相关部门共同商讨推动历史遗留用岛依法纳入管理的政策,联合地方共同推动历史遗留用岛问题处置工作。在处置过程中体现依法依规、分类处置原则,根据有用岛手续、无用岛手续但有其他有效手续、无手续但有部门项目建设手续、无手续等不同权属类型,一类一策。

4.3 监管层面:依托现有信息系统建立动态监管模块,优化无居民海岛开发利用审批和用途管制制度

实践证明,缺乏有效监管是产生历史遗留用岛的重要原因之一。应进一步完善无居民海岛用途管制制度,加强常态化监管。目前自然资源部正在牵头建立国土空间用途管制监管系统,可将无居民海岛用途管制监管子系统嵌入国土空间用途管制监管系统,实现部地四级系统互联互通,建立“无居民海岛用途管制监管系统+海洋督察+地方常态化监管”的综合监管和预警体系,防止出现新问题。与此同时,通过历史遗留用岛问题处置,根据不同用岛类型,制定差异化审批流程,适当简化开发利用具体方案、论证报告等审批手续,提高用岛审批效率,在保护无居民海岛生态的同时,体现海岛资源对社会经济发展的要素保障作用。探索由行政审批为主向经济手段干预为主的审批流程,但优化审批流程不等于减弱监管,要同步加强事中、事后监管,强化执法监察,严肃处理各类违法用岛行为。此外,进一步完善无居民海岛管理标准体系建设,为相关监管提供管理技术支撑。