深化我国预算管理制度改革的路径探析

张秀茹

（辽宁省住房和城乡建设厅，沈阳 110003）

内容提要：党的十八大以来，我国预算管理制度改革取得了长足的进展。作为财政的重要组成部分，现代预算制度的逐步健全，有力推动了我国财政的现代化，促进了国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告提出的“健全现代预算制度”，是新征程上党和国家对深化预算管理制度改革作出的重大部署。本文以党的二十大精神为遵循，总结回顾我国预算管理制度改革取得的成效，系统梳理当前深化改革仍然面临的问题，有针对性地提出了持续推进改革的路径思路，以期为进一步深化我国预算管理制度改革提供有益参考。

一、新时代我国预算管理制度改革取得的成效

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国各级财政部门坚持以政领财、以财辅政，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，不断发挥宏观调控职能作用，坚持实施积极的财政政策，健全现代预算制度，积极服务保障党和国家重大决策部署，推动财政预算管理取得显著成效。

（一）预算管理制度体系优化升级效果明显

1.预算管理制度顶层设计不断完善。党的十八大以来，党中央围绕现代财政制度建设对预算管理制度改革作出了一系列的顶层设计，为推进预算管理的改革进步提供了重要的制度保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。随后，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，对预算管理制度改革作了更为细致的安排，并提出“加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。而2015 年1 月1 日起正式开始施行的新修订的《预算法》，对预算管理制度作出了更为全面系统的安排。2017 年10月，党的十九大报告进一步明确了预算管理制度改革的目标，并提出全面实施绩效管理。新的目标吸纳了之前“全面规范、公开透明”的内容，同时又提出了“标准科学、约束有力”的更高要求。党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，为做好新时代新征程财政预算工作提供了根本遵循。

2.政府预算体系不断升级改造。党的十八大以来，我国大力完善以“四本预算”为主体的政府预算体系，并通过不断对预算体系进行升级改造，逐步加强“四本预算”之间的协调统一以增强对国家重大战略任务的财力保障，更好支持社会各项事业发展。同时，加大政府性基金预算转列和调入一般公共预算力度，加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度，财政资金统筹使用机制更加成熟，财政资金使用效益不断提高。

（二）预算管理的体制机制不断进步

1.坚持实施财政资金直达机制。为了进一步深化预算管理改革，党中央、国务院决定建立财政资金直达机制，并于2020 年开始实施，该机制具体按照“中央切块、地方细化、备案同意、快速直达” 的流程进行实施，新的财政资金直达机制能够加快资金的下达速度，确保资金的投向更为精准，同时方便上级财政部门监督监管资金的使用情况，切实发挥中央直达资金在保障地方做好“六稳”“六保”工作中的重要作用。中央财政资金直达机制的实施，保障了资金能够“快、准、严”实现预期目标，在助力地方开展新冠肺炎疫情防控、助企纾困、做好民生保障等重点工作方面发挥了举足轻重的作用，实现了预算管理效能与资金效益“双提升”。

2.预算一体化建设取得突破性进展。2019 年起，我国开始全面部署预算管理一体化建设，直至今日已取得突破性进展。一是从中央到地方，各级财政基本实现了预算管理一体化建设，各项财政业务可通过一体化系统开展，同时预算管理的标准体系也逐步实现统一，大大促进了全国各级预算管理效能的提升。二是中央本级及省本级基本实现预算管理一体化系统的线上运行，各级财政的预算管理业务实现全流程线上开展，提高了预算管理的效率。三是基本实现中央与省本级财政系统的信息通畅，通过一体化系统，可以帮助上级财政部门自动汇集各类预算信息和数据，实时记录和监控转移支付资金分配、拨付和使用情况，在保障各级财政信息实现共享的基础上，还能更好地统筹使用财政资源统筹，有利于财政资金使用效益的提升。

3.全面实施预算绩效管理。为了更深层地推动预算管理改革，切实提升预算管理水平，我国开始全面实施预算绩效管理，以提高财政资源配置效率和使用效益。全面实施预算绩效管理，就是要打造全方位的预算管理格局，推动政府预算、部门和单位预算全面实施绩效管理。同时，强化预算管理的全过程管理链条，通过将绩效管理理念和方法深度融入预算管理全过程，推进预算和绩效管理一体化进程。如今，我国各级政府在具体开展预算工作时，基本实现绩效管理覆盖所有财政资金，甚至延伸到资金使用终端，并通过实施预算绩效管理，大力推动绩效结果应用，压减低效无效资金，充分保证财政资金的使用效率。

4.深入推进预算公开及监管机制。党的十八大以来，预算管理始终坚持以公开为常态、不公开为例外，各级财政部门坚决推行预算公开制度，并不断扩大预算公开范围，同时也十分重视公开内容的准确性和时效性，切实接受社会的监督。在监管机制建设方面，各级财政部门始终坚决执行党中央、国务院关于深化财税体制改革的决策部署，积极推动预算监管机制改革，将预算监管嵌入预算的编制、执行及决算管理等财政主体业务各个环节，推动预算监督管理走深走实，确保党中央、国务院方针政策和决策部署落实到位。

（三）坚决保障重点领域的预算支出

在全力保障重点领域预算支出方面，各级财政充分发挥职能作用，保证国家大政方针的实施和落实。一是在助力脱贫攻坚方面，财政部门始终把脱贫攻坚摆在预算管理工作的重要位置，为此突破创新建立健全脱贫资金保障机制，并不断加大财政资金支持力度。2016 年-2020年，每年新增中央财政专项扶贫资金200 亿元，五年累计安排5305 亿元，为脱贫攻坚任务的最终完成做了重要贡献。二是在支持污染防治和生态治理方面，始终坚持把推动绿色低碳发展，促进生态环境治理作为预算工作的重要任务，通过加大转移支付力度，推动重点地区生态文明建设，相关预算的资金从2012 年的371 亿元增至2021 年882 亿元，为全国生态环境治理提供了更多助力。三是在地方政府债务管理方面，各级财政部门逐渐形成覆盖地方政府债务全链条的管理体系，给予地方政府更多的保障措施，推动地方政府债务限额管理，构建地方政府债务风险评估和预警指标体系，推动建立地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制，保证地方政府债务降低运行风险。

二、深化现代预算制度改革面临的问题

（一）预算资源统筹能力还需提高

预算管理中的“大财政、大预算、大资产”管理格局尚未完全形成，财政在面对外界因素影响时压力较大，预算在有效应对政府财政可持续发展压力方面也有待加强。一是预算收入能力承压较大。目前我国财政收入增长压力较大，政府获得财力的手段不足。国有股权、土地以及行政事业单位的资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况仍然有存在。如一些基层市县依赖土地出让收入、一次性收人平衡预算，容易导致收支运行大起大落。二是预算支出刚性增长，存在结构固化问题。国家预算资金在维持社会运转和民生补助等刚性支出方面随着人口增长、政策提标扩围而持续快速增长，导致支出结构固化。如一般公共预算中的必保支出占总支出的比例很高，可统筹调剂的空间十分有限。三是预算资金统筹使用不足，未形成有效合力。部门管理资金存在条块分割问题，关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散现象较为普遍。如一些预算单位欠缺预算统筹观念，不愿意主动盘活存量资金或者运用市场化手段进行投资，造成预算资金的不必要浪费。

（二）预算资源配置功能不够健全

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在配置公共资源，保障国家战略和政策的落实方面发挥着重要作用，但在具体领域或某个项目上，财政预算管理仍存在谋划不充分、分配不精准、投入效益不高等问题。一是预算编制的系统性谋划不充分。主要表现为预算管理的前瞻谋划不足、资金和项目不能实现完全匹配，有的项目规划和预算安排“两张皮”，项目规划所需资金规模远超财政可承受能力，最终可能导致项目的 “流产” 和预算资金浪费。其次，有些预算单位还习惯于“报大数”要钱，有多少钱干多少事，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案，这种安排资金的方式，同样可能造成财政资金浪费。二是缺乏有效的预算管理工具和手段。表现为在创新运用财政政策工具方面做得还不够，习惯采用传统的财政直投、直补方式，缺少政策性基金、金融保险等市场化手段，未能充分发挥财政资金 “四两拨千斤” 的作用。三是预算产出的绩效导向不够突出。绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高，主要表现有预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核；其次是预算绩效偏重于事后评价，事前评估和事中监控在管理中实施不到位；最后表现为激励约束效果不明显，目前绩效管理结果仅与资金安排挂钩，缺少其他有效的激励奖励措施，同时对于绩效管理结果不好的部门也缺少具体的约束机制，这就导致预算部门和相关人员提高绩效的积极性难以充分调动。

（三）预算管理信息化水平有待提升

虽然我国财政预算管理早已进入信息化时代，但是预算管理信息化水平还不够高。主要表现在：一是预算管理中还存在“信息孤岛”问题。当前各级预算管理基础工作普遍进入信息化时代，工作效率及工作信息公开水平都得到了很大程度的提高，但是，基础工作中仍然存在诸多有待完善之处，包括财政部门对预算运行信息的掌握不充分，部门之间、地区之间的“信息孤岛”问题仍然存在。二是预算管理信息化水平对深化预算管理制度改革的支撑不够。当前，预算制度改革进入关键时期，过去靠出台单项制度和规则的方式，已经不能满足预算管理改革发展要求，为了进一步深化预算制度改革，还需要紧紧围绕标准科学、规范透明、约束有力的要求，系统制定切实可行的方案。三是预算管理信息化对强化预算法定约束的效力支持不足。受多种因素影响，世界政治经济形势依然错综复杂，国内经济持续恢复发展的基础仍不稳固，给财政高质量发展带来了严峻挑战。综合研判，我国财政在今后较长一个时期仍将处于“紧平衡”状态。为此，必须将党和政府带头过紧日子作为财政工作长期坚持的方针，在巩固前期减税降费政策效果的基础上，加大预算对各类公共资源的统筹能力，强化预算支出管理，把不该花的钱省下来。这就必须通过预算管理信息化水平的提升和预算管理一体化进程的推进，全面规范预算管理和切实硬化预算约束，将政府过紧日子的要求落实到位。

三、深化现代预算制度改革的路径思考

（一）全力推进全口径预算管理改革

1.实现预算范围全面性。全口径管理的第一要义即是全面性，应划清政府收支的边界，将所有收支纳入预算之中，反映政府全部的收支活动。故国有资本经营预算必须扩大范围，将所有国有企业纳入预算。同时，目前利润上缴比例最高为25%，未实现“2020 年达到30%”目标。对于垄断性国有企业，要继续提高上缴比例，尤其是一些特殊管制领域的国有企业，如烟草等。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，可维持目前比例，同时对其创新性投入给予资金支持。当然，全面性并不意味着一盘抓，还需排查预算中是否存在政府“缺位”和“越位”情况。随着社会主义市场经济的发展，要厘清政府与市场的边界，将私人产品交由市场供给调节，政府更专注于解决市场失灵问题和创造良好的市场环境。

2.统筹管理四本预算。一般公共预算收入税收和非税收入，两者都是用来满足社会公众对公共物品和服务的需求的，征收对象广泛性、支出用途公共性、缴纳主体权利与义务不对等性是一般公共预算的特点。政府性基金是针对特定人群对特定公共事业的需求，征收对象特定性、支出用途专用性、缴纳主体受益与义务对价性是政府性基金预算的特殊之处。政府性基金预算与一般公共预算应是相互不可替代的关系，且前者对后者起到辅助补充的作用。政府性基金中与一般公共预算重叠部分可转入一般公共预算中，同时未来应继续取消政策效应不明显或不适应时代发展的基金项目，确保每项基金定位准确、效用明显。各级政府应及时公布更新政府性基金及其他各项收费项目目录名单，对变动情况进行解释说明，以便企业及民众快速获取和了解政策。国有资本收益上缴是国家作为出资人享有的权利，同时国家作为出资人来安排国有资本经营预算支出。在应对以往新冠肺炎疫情冲击的大背景及减税降费大政策之下，可加大国有资本经营预算对一般公共预算的支持力度，保证社会民生稳定。除此之外，随着人口老龄化加剧，我国面临的社会保险支出压力日益增大，为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享，需完善政府性基金、国有资本经营预算对社会保险基金预算的调入补充机制。

3.加强政府性资源预算统筹管理。一方面，深入推进部门、单位收入管理。不仅要做好财政拨款收入的预算收支工作，各部门单位还需将其他非财政拨款收入全面纳入预算，尤其是凭借行政权力、国有资源（资产）以及拍卖特许经营权获取的收入，避免滥用职权和国家资源谋取违规收益，充分发挥部门、单位预算“一本账”的监管职能。另一方面，严格监管行政事业性国有资产。通过完善相关法规推动各单位将资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入预算，严格审查国有资产的使用效益和存量情况，对低效、无效使用进行问责，对违规行为进行严惩，确保国有资产得到合理利用和有效配置，保障国家所有者权益。

4.完善预算监督体系。第一，提升人大专业化队伍建设。可定期给人大代表（尤其是基层代表）开展预算知识培训及考核，加强对预算的理解和监督能力。同时广揽人才，为财经委和预工委培养专业人才，为预算管理工作注入新的能量。还可组织学者专家和相关部门开展专题调研和座谈会，为预算监督改革出谋划策。第二，加强各部门协作，信息互通。预算信息覆盖面广，涉及部门多，单个部门监督能力有限。人大常委会应与税务、纪检监察、审计、社会保障等部门加强合作交流，在重大问题上达成共识，通过信息互换共享实现各种监督力量的优势互补，形成长效合作机制。第三，确保事前、事中、事后审查贯穿预算全过程。监督部门必须事前介入预算编制过程，对重大支出开展听证、专题调研，对预算草案积极提出指导意见；事中监督预算执行，关注预算重点，及时发现问题；事后做好预算绩效评价工作，总结问题和经验，跟踪整改进展，落实各部门的责任。第四，充分利用现代信息技术和大数据，出台政府预算大数据建设的相关法律法规，完善预算联网监督，丰富联网数据，将现有信息管理系统互联互通，上下左右共享信息，实现监督全覆盖。同时，各地区要指导推进市县政府建立预算联网系统，实现基层预算监督智能化。第五，拓宽公共参与监督的渠道。通过社交媒体（如微博、微信）向大众推送预算信息，普及预算管理知识，让民众意识到预算的重要性。同时，基层政府在预算编制过程中，可在网上征求民众的意见，发挥社会监督作用，实现民主预算。

（二）精准把握税收收入统筹管理趋势

1.调节税制结构。我国目前税制体系是以间接税为主体的，间接税隐蔽、易于转嫁，便于征收，但不利于调节收入差距，且加剧了企业的资金负担。未来应继续优化减税降费政策，确保小微企业及高科技创新企业的税负不断降低。在直接税方面，个人所得税制度要进一步完善通过扩大综合所得范围、对资本所得征税，个人所得税的比重不断提高。同时，利用信息技术提高政府征管能力，逐步推进财产税制度建设。未来，我国税制将会朝着间接税与直接税双主体结构的方向转变。

2.推进税制改革。第一，改革房地产税。房产税已在上海和重庆试点了多年，对高端不动产市场确实起到了正面调节作用。近年来，党中央多次要求加快房地产税立法改革，2021 年5 月财政部、税务总局、住房和城乡建设部及人大预工委四部门召开了房地产税改革试点工作座谈会。2021 年10 月，全国人大常务委员会决定授权国务院在部分地区开展房地产税试点工作。为了引导房地产市场良性发展以及促进土地资源有效利用，开征房地产税是大势所趋，未来几年政府各部门将积极稳妥地推进试点工作以及立法进程。第二，推广资源税。2016 年财政部开始在河北省开展水资源税试点并印发了《水资源税改革试点暂行办法》，2017 年将试点范围扩大至9 省（自治区、直辖市）。目前试点工作有序推进，待条件成熟后将会全国推开。除此之外，为了促进资源集约利用、实现绿色可持续发展，未来需积极创造条件，逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。

3.研究开征碳税。2020 年习近平总书记在联合国大会上宣布了 “2030 年碳达峰，2060 年碳中和”的目标，激起了社会各界对是否开征碳税及如何设计碳税制度的热烈讨论。碳中和意味着要升级改造传统高耗能产业、加大对清洁能源产业的投入，这需要雄厚的资金支持，除了发展绿色金融和鼓励民间资本投入，政府的资金支持是必不可少的。开征碳税一方面可筹集财政收入，专款用于节能减排事业，符合“谁污染谁治理”的公平原则；另一方面可增加煤、石油等高污染燃料的价格，使清洁能源更具有竞争力，倒逼企业进行绿色升级从而减少碳排放量。

4.研究开征遗产税。目前，全世界已有上百个国家征收遗产税，由于对居民财产信息掌握不足、缺乏配套征管条件等问题，我国还未开征此税。随着小康社会的全面建成，“共同富裕” 成为新的目标。“十四五” 规划和中央财经委员会第十次会议都一再强调要扎实促进共同富裕。税收作为“再分配”的主要手段，其中财产税对调节贫富差距能发挥最直接的作用，故遗产税将成为今后新的改革热点。

（三）统筹管理非税收入

1.合理确定税收与非税收入比例。政府收入的结构从过去“税收为主体，非税收入为辅”逐步发生变化，主要原因是疫情导致经济下滑以及减税降费政策，这两者对税收的冲击更为直接。增值税留抵退税、固定资产加速折旧、小微企业税收优惠、个人所得税改革等一系列政策措施，使国内增值税、企业和个人所得税增幅均在不同程度、不同年度出现下降趋势。过去，以税收为主，推行费改税，主要原因有：一是我国经济增长迅猛，GDP 总量从2000 年100280.1 亿元到2020 年1015986.2 亿元，增长了10 倍，在宏观税负不变情况下，税收必定随之增加；二是在经济发展早期，政府进行大量投资来建设基础设施，大力推动工业发展和城镇化，财政支出压力大，需要设计与之匹配的税收制度。三是信息技术不发达，政府监管能力有限，各地区“乱收费”问题严重，意图通过“费改税”来规范非税收入的征管。因税收具有强制性和权利义务不对等性，公众对提高税率或开征新税有一定的心理抵触。相比之下，非税收入向特定群体征收并相应为之提供资源或服务，民众及企业从中能切实感受到付费带来的收益。在互联网和大数据时代，非税收入的征管愈加规范化，今后的趋势可能是两者兼顾，都将作为财政收入的两大支柱。

2.妥善分配各部门征管职能。1994 年分税制改革建立了国税、地税两套税务机构的征管体制，调动了中央、地方财政积极性，对社会主义市场经济发展起到基础性支撑的作用。但是长期以来存在职责划分不清晰，管理不科学等问题。2018 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，决定合并省级和省级以下国税地税机构，并划转社会保险费和非税收入征管职责，自2019 年1 月1 日起，由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入。这是税费改革道路上的一座里程碑。近年来，国务院、国家税务总局、财政部陆续发布通知，积极推进非税收入划转改革进程，逐步建立高效统一的税收征管体系，提升税费治理能力，促进财政管理制度现代化。同时，各地方政府按照便民、高效的原则，逐步开始划转部分项目。例如，北京市2018 年10 月明确：自2019 年1 月1 日起，成人高考招生经费、世界文化遗产门票收入和户外广告设施招标及拍卖收入3项非税收入统一由税务部门负责征收。湖北省2018年12 月明确：自2019 年1 月1 日起，将公路、桥梁路产赔偿费划转税务部门征收。将非税收入交由税务部门征收具有重大的意义。一是有利于非税收入规范化管理，将征收管理和安排支出拆分开来，杜绝在部门利益的驱使下出现乱收费的现象，减少企业和居民的负担，营造良好的营商环境。二是有利于税务部门统筹管理税和费，为今后“费转税”改革打下基础。三是有利于建设廉洁政府，非税收入直接上缴至税务部门，不再经过各地方政府部门，能够有效防止部门“小金库”的形成，从源头上减少腐败问题。然而，国地税合并改革方案中“依法保留、适宜划转”这一描述存在模糊性，非税收入划转范围并不明确，各地方政府选择的划转项目各式各样，改革进度大相径庭，非税收入划转工作缺乏有序性、规范性。为了更有效地推进改革工作，需要明确地方非税收入项目划转的标准。例如，与税基相关性高的、提高缴费便利性的、计划费改税的非税收入应尽快划转给税务部门。

3.加强各项收入之间的协调关系。增强政府收入的统筹管理能力，需要系统全面掌控各项收入，使税收、非税收入、社会保险费制度同步完善、相互衔接。要推进四本预算之间的协调关系，适当加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。要利用现代信息技术，提升统筹能力。目前，非税收入征缴电子化和票据电子化改革正在推行中，但各地进度不一致，尚未形成全国统一的管理系统。随着税务部门对非税收入征管权限扩大，应借鉴“金税工程”的经验，尽快探索建设全国非税收入征管工程，建立非税收入大数据平台，实现税收收入与非税收入系统的互联互通。

4.提高征管效率。为了持续优化税收征管体制，深入推进税务领域“放管服”改革，中共中央办公厅、国务院办公厅在2021 年3 月印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出要建立以发票电子化改革为突破口、以税务大数据为驱动力的智慧税务系统，提高税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性，并列出了2022 年-2023 年-2025年“三步走”目标。针对税收管理，国家税务总局于1994 年开始了“金税工程”试点工作，建立了中央、省、市、县四级网络系统，先后成功开展了一期、二期、三期工程，目前金税四期工程也已启动。随着互联网、大数据、云计算等信息技术的普及运用，税务管理方法也必须随之更新升级，征管数字化、智能化势在必行，将会逐步实现“以票管税”向“以数治税”的转变。

（四）盘活政府存量资金的改进方向

1.提高预算编制的科学性。预算编制的细化与准确是解决存量资金问题的首要条件。一方面，科学制定基本支出的定额标准，另一方面，加强对各项目支出的深入了解，提高评审项目预算的合理性，从源头上减少存量资金。

2.保障资金高效管理和使用。第一，全面掌握各项目支出计划，在预算批准后按时下拨资金，做到资金安排与项目实施的精准衔接，有效减少结转资金的产生。第二，跟踪地方资金分配、拨付和使用情况，建立存量资金定期报告制度，使清理工作常态化。第三，加大结余结转资金收回力度，充分释放各种闲置资源的潜力，将资金用于确保资金使用的有效性。同时，加强对重新安排项目的监督，避免资金二次沉淀。

3.提升政府人员意识与约束力。存量资金盘活工作已推行近十年，仍然存在一些违规现象，原因在于部分政府人员没有形成积极的意识，在部门利益下被动地解决甚至隐藏问题。因此，一方面要加强思想教育和宣传培训，切实增强其法律意识；另一方面，通过奖惩制度约束政府行为，需对各级政府的预算支出执行情况和存量资金进行量化考核，全面实行存量资金规模与预算安排挂钩机制。对盘活效果明显的地区，予以嘉奖，对执行不力的情况进行公开通报、督促改善。

4.加强监督与信息公开。加强财政、审计、纪检、银行及相关部门的协作互通、信息共享，形成监管合力，加大监督检查力度，对违法违规行为严格追究责任，确保政策落实到位。另外，目前可获取的存量资金数据过于笼统且零散，不利于民众了解财政资金运行情况，各级政府部门应每年向社会公开存量资金详细情况和解释说明，以便发挥公众监督力量。