把握『基层治理』内涵 推进地方立法实践

2023年《立法法》修改的一个重要内容就是对于设区的市立法事项范围的调整。为了适应实践中地方不断增长的立法需求，新修改的《立法法》适当扩大设区的市立法权限，将原本的立法事项中的“环境保护”修改为 “生态文明建设”，并增加规定 “基层治理”。“基层治理”是本次修法新增的立法权事项，地方立法工作者需要准确把握其概念内涵与外延，以应用于立法实践。

首先，对设区的市立法权限范围中“基层治理”的把握，应当紧密结合中央精神。从字面意义上理解基层治理，需要分别把握“基层”与“治理”。何谓“基层”？2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。据此，就空间而言，基层就是指乡镇（街道）和城乡社区。何谓“治理”？“治理”是在上个世纪90年代,相对于传统的“统治”和“管理”而被提出的一个新的理论范畴。统治和管理是较为单一的、从上而下的模式，其主体主要是政府，忽略其他组织的参与；而治理则是多主体的，网络化、立体化的，除了政府，还有市场、社会和公民等多个主体的参与。统治和管理具有强制性，是一种命令和服从的关系；而治理体系中除了强制和命令，也强调合作关系和契约关系，是互动和多元的。就方式和渠道而言，治理具有多元化、网络化、精细化的特征。党的二十大报告提出“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”；“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。

其次，对设区的市立法权限范围中“基层治理”的把握，需要结合设区的市基层治理的实践经验，包括成功的经验和存在的问题，以及哪些问题是亟需地方立法解决的。实践中的治理是需求导向的，即从人民群众的实际需求出发，问题的发现和解决都要以人民为中心，包括健康需求、经济需求、精神文化需求等。实践中的治理也是分为具体领域和跨领域的，例如生产力领域、社会保障领域、思想文化领域、人工智能领域、城乡社区综合服务、基层社会治安、基层应急管理、基层组织建设、乡镇（街道）行政执行能力建设、物业管理、流动人口服务管理、基层医疗卫生建设、基层民主协商制度建设等。改革开放特别是十八大以来，广东在基层治理方面有着丰富的实践和经验。例如深圳市发挥其作为中国特色社会主义先行示范区的定位，充分鼓励和支持社会组织在基层治理中发挥区域性、枢纽型、实践型的作用，培育了一批社会组织常态化地开展关于社区治理的理论研究、决策咨询、交流培训等服务。

再次，对设区的市立法权限范围中“基层治理”的把握，需要结合设区的市立法的实践经验。尽管“基层治理”是2023年《立法法》修改新增加的设区的市立法范围事项，设区的市在此之前已经有一些关于基层治理立法的尝试。例如，清远市人大常委会在2022年12月30日通过《清远市城乡基层网格化服务管理条例》，广东省人大常委会于2023年3月30日批准该条例。该条例被视为广东省首部关于基层社会治理方面的地方性法规。从全国范围来看，各省设区的市制定的关于社会治理、社区治理的综合性地方性法规包括《安阳市社会治理促进条例》《山南市城乡社区治理促进条例》《成都市社区发展治理促进条例》。除此之外，还有一些地方性法规是涉及社会治理、社区治理的某个方面的。涉及纠纷化解的地方性法规包括《曲靖市多元化解纠纷促进条例》《湖州市预防和化解矛盾纠纷条例》；涉及社会信用治理的地方性法规包括《克拉玛依市社会信用条例》《哈尔滨市社会信用体系建设促进条例》《台州市社会信用促进条例》；涉及乡镇治理的包括《临沂市法治乡村条例》《宁波市法治乡村建设促进条例》《昌吉回族自治州乡村治理促进条例》；以及涉及社会治安治理的《鹤壁市社会治安综合治理条例》等。

在实践工作中，对“基层治理”的把握，最重要的是坚持党组织在基层的领导。习近平总书记十分重视基层党组织的作用。2020年6月29日，习近平在主持十九届中央政治局第二十一次集体学习时的讲话指出，“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’，要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”2021年6月7日至9日，习近平在青海考察时的讲话指出，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把社区工作做到位做到家，在办好一件件老百姓操心事、烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。”