对国有企业全面预算管理的几点思考

林珠琴

（平潭综合实验区智慧岛投资发展有限公司，福建 福州 350400）

从理论建设上来看，我国预算管理起步较晚，相关的理论体系内容多引申于国际，与我国特殊国情下的社会主义市场经济体制或存在不符，本文对相关内容的分析，希望能够在现有理论基础上进一步细化其内容，形成更加精细化、细致化的管理细则，提高对全面预算管理实战的约束力和引导力。从实践过程来看，对全面预算管理运用中存在的具体问题进行分析，能够据实提出针对性更强的优化建议，形成预算规范化、标准化管理。

一、全面预算管理基本概念

全面预算管理，是一种系统分配企业财务、实物以及人力等资源的方式，以促进企业更好地实现战略目标，科学控制企业开支，科学预测企业现金流量和利润内容。全面预算主要包括：业务预算（经营预算）、财务预算、专项预算[1]。

企业实行全面预算管理，主要有如下几方面基本用途：其一，形成职员绩效考核的根本依据，将预算与企业绩效管理结合，能够形成企业部门和职员的考核内容，真正做到“有章可循，有法可依”。

其二，提高企业资源分配率。将预算与企业内部控制结合，可发现企业日常经营管理中的缺陷与漏洞，进而弥补改进，降低其日常经营风险。

其三，降低企业运营成本。将预算与企业成本管理结合，能够对企业的费用支出进行监督控制，实现开源节流，更好地达成企业战略目标。

二、国有企业全面预算管理现状

（一）国有企业的预算管理组织结构目前包括预算决策机构、预算管理委员会，以及二级、三级预算责任部门。其中，预算管理决策机构是保证预算管理科学可行的主要部门；预算管理委员会对预算内容进行监督；二三级预算责任部门负责预算管理的具体执行。但由于企业人员和规模的限定，其无法保证完全的独立性。

（二）国有企业预算管理体系主要包括综合预算体系、财务预算体系以及业务预算体系，并针对预算编制、预算执行以及预算调整、预算考核等形成了相应的管理细则，如《全面预算管理办法》《预算管理实施细则》《预算考核与奖惩办法》等，但是在执行过程中并不彻底，且制度未全面覆盖企业各种预算情况。

三、国有企业全面预算管理现存问题

（一）国有企业预算管理企业层面问题

从国有企业内部整体预算内容上来看，其并未形成易于全面预算管理沉淀的文化氛围。

其一，国有企业各部门缺乏预算沟通。企业各部门分工合作，所负责的工作事项各不相同，只有通力合作，才能保证业务顺利完成，但是各部门间也有自身的绩效、考核等限制性目标，这就导致部门之间存在一定利益矛盾，在预算上的配合度较低，出于利己心理考虑可能会做出损坏企业整体利益的部门预算决策，不仅降低了预算管理的效果，也可能为企业整体带来不小损失。

其二，预算客观性不明显。目前，国有企业在预算管理中还存在一定主观臆断，掺杂了上层领导者的主观意识，再加上企业职员长期都是预算管理任务的接受者，缺乏参与预算管理的机会，由此确定下来的预算管理方案或与企业实际情况不符。

其三，全面预算管理重要性普及不到位。国有企业受到国家财政的支持，存在一定政府隐性背书，尽管国有企业改制工作正如火如荼进行，但大部分企业仍处在过渡阶段，这种情况下企业几乎无须为运营资金担心，也就意识不到预算管理在企业运行中发挥的作用，因此在资金使用过程中难免大手大脚，与预算管理的约束、指导性质背离[2]。

（二）国有企业全面预算管理业务层面问题

1．预算编制基础薄弱。预算工作内容繁多、复杂，涉及企业的全部门，如何提高预算编制的准确性是每个国有企业都需要思考的问题，目前国企预算编制问题表现如下。

第一，未确定预算定额体系。定额标准是企业进行预算编制的依据，也是最终对各部门进行考核的依据，但目前企业的预算编制的定额标准多针对主营业务设计，像行政、后勤等方面，其定额体系约束力较弱。

第二，全企业范围内的信息反馈系统未形成。近些年，随着国有企业的规模不断扩大、从业人数不断增加、企业内横向、纵向的全流程系统渠道并未形成，各部门信息交换滞涩，预算管理负责主体对其他部门的资金需求等了解不全面，也就无法拉进预算编制与部门实际需求间的距离，这也是预算编制准确度始终无法提升的另一原因。

第三，预算编制方法单一。国有企业的预算编制方法固定，缺乏更新改进的创新机制，且对历史数据依赖较大，对企业当下市场环境的考虑不到位，可能会降低预算编制的约束效益。

2．预算缺乏有效执行与控制。一方面，预算执行失控。由于企业整体的预算管理氛围感不强，预算管理并未得到全员的认同，因此在执行过程中也就没有完全按照预算编制方案进行，预算约束力不够，且预算失控后的问责、惩罚机制等不完善，难以真正约束人员行为活动。

另一方面，预算执行监督缺失。预算监督是对预算执行的外在约束，但预算监督并未完全落实，也未启用现代化动态预算监督手段，预算调整审批不健全，无法形成预算追踪、问责到人，预算严肃性、严谨性缺失。同时，日常预算分析记录不彻底，预算差异地方未及时发现并调整，难以保证预算管理高效进行[3]。

3．预算绩效考核缺失

预算绩效考核是对整个预算管理周期效果的审查，能够发现预算中存在的薄弱环节并加以改善，但是从国有企业实践上来看，预算绩效考核仍存在很多需要改善的地方。

其一，预算绩效考核中的非财务指标占比少，国有企业将预算绩效考核当成了一项必要的工作程序，由于企业整体的预算氛围感不强，导致这部分考核也变成了形式上的工作，从考核对象上来看，国有企业的预算考核多针对管理层和主要负责的人员，并未展开全员范围内的考核。从考核指标上来看，其学习能力、内部运营能力等非财务指标考虑不到位，难以综合性审查预算情况，降低了预算管理的实用性。

其二，预算绩效考核结果应用不到位。现阶段，国有企业的预算绩效考核多用来反映职员薪酬、福利等内容，并未将其与企业经营状态、战略目标结合，未对预算管理深度作用进行挖掘，仅是发挥了预算表面价值。

四、国有企业全面预算管理优化思考

（一）优化企业全面预算管理企业层级建设

要想预算管理真正在国有企业运作中落实，就必须为其提供基本的企业文化氛围，针对其存在的问题，具体可从如下方面进行优化。

首先，加强部门间的协调沟通。一要协调好不同部门的目标，使其充分认识到，尽管部门间目标存在差异，但都是为了整体统一的目标服务，这样一来能够尽可能提高不同职能部门的目标相似度，最大限度上避免预算矛盾。二要强调预算信息沟通，在目标协同的基础上，多维度、全方位地了解部门需求，为预算编制提供坚实基础。三要明确预算管理角色，包括预算管理委员会、预算管理小组、各职能部门等，科学划分其职责权限，既能够提高预算管理的准确性，也能够便于后续预算问责。

其次，强化预算管理认知。一要保证预算管理目标是根据企业战略目标制定的，根据企业发展定位，对其长期发展目标进行精细化分解，形成年度、季度以及月度甚至是周度可完成的预算目标，将抽象内容具体化。二要充分认识到预算管理对国有企业发展进步的促进作用，上从管理层入手，争取上层领导人的认可，发挥其带头、权威作用，上行下效，不断沉淀预算内容。下从执行层入手，通过激励制度等的应用，提高其参与预算工作的积极性，以此提升预算管理质量[4]。

（二）优化预算管理编制流程

预算编制是预算管理的起始工作，决定了预算管理最终效果，也是预算执行的重要参照，所以企业必须保证预算编制的有效性和可行性。

首先，全面梳理预算编制流程。目前，企业最常用的预算编制流程包括：以预算管理委员会发布草案，“自上而下”进行预算编制；以部门需求出发，填制预算申请单的“自下而上”的预算编制；上下多次沟通后形成的“上下结合”的预算编制。国有企业可综合不同编制程序的优势，形成“两上两下”的预算编制流程，即部门据实填写预算申请单，经财务部门汇总后递交预算管理委员会审批，预算管理委员会给出意见后反馈财务部门修改，预算提案修改后再递交预算管理委员会审批，最终反馈至下执行。如设置了预算决策小组，则由预算决策小组负责原本由财务部门负责的预算工作。

其次，选择合适的预算编制方法。不同的预算内容，需要选择不同的预算编制方法，如编制经营预算时，需收集各方数据，充分预测下一年度可能出现的各种因素，综合考虑下确定预算内容；编制收入预算时，可通过因素分析法和增量预算法结合的方式，得出最终预算结果。

（三）强调预算执行控制

预算执行是践行预算编制价值的重要环节，也是整个预算管理周期的重心。首先，严格按照预算目标进行预算执行分解，确定预算责任主体，科学划分利润中心、成本费用中心，可按照国有企业内部情况，形成三级责任体系，即企业整体、部门层级、个人主体，以此将预算责任细化到个人身上，保证预算执行质量，也符合预算管理全员性原则。

其次，强调预算执行监督。预算执行监督是保证预算不脱轨的重要外在手段，就监督本身来看，其包括自我监督和外部监督两种，前者即强调各级责任中心的自我管理意识，在管理过程以自我监督为主，而后者则需要企业层级提供专门的监督业务，对预算各责任主体进行监督，其监督事项主要包括实际的预算执行完成情况、预算执行质量以及预算执行是否规范等，除了日常监督外，还应组织专项检查，通过普查和抽查结合的方式，对预算执行的可靠性和正确性进行检查，保证内部监督发挥了应用的作用，发现薄弱问题后，根据情况提出相应的处理意见，并报于预算管理委员会，批准后执行[5]。

（四）强调预算绩效考核

预算绩效考核是对预算执行的分析，确定相关人员薪酬绩效，也是审查当年预算目标是否完成的重要手段。国有企业必须明确预算绩效考核目标，基于这一目标指引，对下调整预算绩效考核的具体内容，明确考核对象，如预算机构设置是否与预期保持一致、预算报表编制是否满足要求、预算执行差异调整是否在容错范围内以及预算管理中出现的问题是否得到及时解决、解决是否彻底等。同时据实设计预算考核指标，权衡好财务指标与非财务指标间的比重，保证预算考核公平、公正。

五、结束语

综上所述，全面预算管理是提升企业内部管理质量，保证资金安全的重要手段，更是其适应现代经济市场、提升企业核心竞争力的关键举措。通过本文对国有企业全面预算管理情况的分析，发现其在预算管理过程中还存在如下方面问题：企业整体对预算管理的深刻价值了解度不高；没有形成健全的预算管理制度体系；企业采用的预算编制方法不科学，且没有形成全面覆盖；预算执行不彻底、预算监督不到位；预算绩效考核缺失。

结合相关文献，从国有企业预算实际需求出发，也从如下方面提出了优化：培养企业范围内的预算管理意识；建立健全的预算管理制度，发挥制度约束、指导作用，形成更加规范、标准的预算程序；明确预算编制内容，选择与企业实际需求适配度高的预算编制方法，尽可能提高预算编制的准确性；加大预算执行力度，做好预算执行监督；发挥预算绩效考核的作用，对上应用到预算目标调整、对下应用到职员薪酬绩效上。尽管本文针对预算内容提出了相应优化，但国有企业的预算实际情况还需要结合其不同的发展阶段确定。