浅析政府会计制度下事业单位预算绩效管理的困境以及应对策略

王含笑

随着市场经济的发展和公共部门改革的推进，我国事业单位的预算绩效管理逐渐成为重要的管理方法。然而，在政府会计制度的框架下，事业单位的预算绩效管理面临着一系列的困境。本文将从预算安排的刚性、绩效评价不准确和监管机制不完善等方面进行深入分析，并提出有效的应对策略。

一、政府会计制度概述

政府会计制度是指为了管理和监督政府财务活动而设立的一套规范和标准，它旨在确保政府部门的财务信息准确、完整、可靠，并保证财务资源的合理分配和使用。政府会计制度包括以下几个方面的内容：第一，政府会计制度建立了一套会计准则和规范，规定了政府部门在财务管理上的基本原则和要求。这些准则和规范通常基于国际会计准则，并根据政府部门的特殊需要进行了相应的调整和补充。第二，政府会计制度要求政府部门按照一定的时间周期编制财务报告，包括年度预算、财务决算、资产负债表、收入支出表等。这些报告反映了政府部门的财务状况和经济活动。同时，政府会计制度也规定了预算管理的程序和要求，包括预算编制、预算执行监控、预算绩效评价等。第三，政府会计制度强调对政府资产的管理和控制，确保政府资产的安全、有效使用和合理处置。这包括对资产的登记、核查、评估和折旧等工作，以及对资产流动和处置过程的监督和审计。第四，政府会计制度要求政府部门建立健全的内部控制制度，包括财务管理制度、预算管理制度、核算制度等，以确保财务活动的合规性和规范性。同时，政府会计制度还要求对政府部门的财务活动进行定期的内部审计和外部审计，以评估和监督财务管理的效果和质量。总之，政府会计制度的目标是建立一套规范和标准，保证政府部门的财务信息真实可靠，促进财务资源的合理配置和利用，提高政府财务管理的透明度和效率。

二、政府会计制度下事业单位预算绩效管理的困境

（一）预算安排的刚性

在政府会计制度下，事业单位预算绩效管理面临的一个困境是预算安排的刚性。这里所谓的预算刚性指的是事业单位在执行预算过程中，由于预算安排的刚性要求，导致了资源配置的不灵活性和创新受限。

首先，政府会计制度通常要求事业单位按照预算进行支出，在预算执行过程中需要严格遵守预算限额和预算用途。这种刚性的预算安排可能使得事业单位无法根据实际需要进行调整和灵活运用预算资金，从而限制了其在项目选择、资源配置和运作方式上的自主权。

其次，预算刚性还可能导致事业单位在绩效管理上面临挑战。由于预算安排的刚性，事业单位可能被迫将重点放在实现预算限额上，过度关注预算使用情况，追求预算执行率，反而忽视了绩效目标的实现和效果评估，尤其对项目成果、社会效益等更重要的绩效指标关注不足。

此外，预算刚性还可能使得事业单位的创新能力受到限制。由于预算安排的刚性，事业单位难以从根本上改变、调整或重组原有的预算项目和支出结构，从而无法灵活应对在实际执行中遇到的新需求和变革。这就限制了事业单位在项目选择、技术创新、人员培训等方面的自主权和灵活性，制约了其发展的潜力和创新的能力。

（二）预算绩效评价不准确

在政府会计制度下，事业单位预算绩效评价逐步得到完善。但是目前，事业单位尚缺乏健全的绩效评价体系，评价结果通常无法全面准确地反映出预算资金的使用效果或目标实现程度。其次，大多数事业单位对预算绩效评价缺乏正确的认识，认为是形式主义，对日常业务工作没有特别重要的意义，因此存在抵触心理，在绩效评价过程中只是机械性地完成任务，并没有将效益情况进行认真分析比对后做出评价。此外，部分事业单位认为预算绩效评价只是财务部门的事情，与业务部门无关。在实际预算执行过程中，预算指标的设立往往也只由财务部门完成，这必然导致预算指标缺乏科学性和可行性，绩效评价的意义也大打折扣。同时，预算绩效评价存在单一性。这指的是在绩效评价中过度依赖单一指标或单一维度的情况，而忽视了多元化和综合性的评价。近年来，预算绩效指标的设立已逐渐覆盖产出指标、效益指标和满意度指标。但是在预算绩效管理过程中，因为对效益指标和满意度指标的评价存在一定的实操难度，因此效益指标和满意度指标通常只会设立一到两个，而产出指标中的数量指标和质量指标往往占据绩效指标的大多数。这就导致如效益指标这类定性指标，在预算绩效评价中分值高而指标少。绩效评价结果便无法全面客观地反映预算执行的真实情况，评价结果不准确，有失偏颇，从而影响了预算绩效管理的有效性和公正性。同时，如果事业单位的绩效评价仅仅依赖于某一方面的数据，那么其他方面的表现和努力将得不到充分肯定和奖励，事业单位的激励机制和改进动力也将受到影响。

（三）监管机制不完善

在政府会计制度下，事业单位预算绩效管理面临的另一个困境是监管机制不完善。这指的是监管部门在预算绩效管理中对事业单位的监督和指导不够有力和有效，存在监管职责不清、监管手段不足和监督制约不完善等问题。以下是监管机制不完善可能导致的问题：第一，监管职责不清。事业单位预算绩效管理涉及多个监管部门，如财政部门、审计部门等。然而，由于监管职责分散、界定模糊，可能导致各监管部门在实践中存在职责重叠或职责不清的情况。这样就难以形成有效的监管合力，无法全面把握和监督事业单位的预算绩效管理情况。第二，监管手段不足。在事业单位预算绩效管理中，监管部门需要通过监测、检查、评估等手段对事业单位进行监督和指導。然而，由于监管手段不足，监管部门可能无法充分了解事业单位的运作情况和绩效表现。同时，监管手段的缺乏也限制了监管部门对事业单位违规行为的发现和处理能力。第三，监督制约不完善。在政府会计制度下，事业单位的预算绩效管理需要依赖监督机制的有效运行。然而，监督制约不完善可能导致监管部门对事业单位的监督力度不足，监督措施不力。这样就难以及时纠正和改进事业单位的预算绩效管理问题，影响了绩效管理的有效性和规范性。第四，监管理念偏颇。在预算编制、预算执行和预算绩效评价中由于各部门参与不足，让部分事业单位管理人员认为预算绩效管理就是财务部门的工作，对预算绩效管理的审计也只是对财务管理工作的审计。而部分审计人员也只是对财政资金的使用进行审计，并没有对预算资金的利用率和使用效果进行监督，从而影响了预算绩效管理的水平。

三、政府会计制度下事业单位预算绩效管理困境的应对策略

（一）提高预算安排的灵活性

在政府会计制度下，为了应對事业单位预算绩效管理的困境，提高预算安排的灵活性是一种有效的策略。以下是几个可以采取的措施：第一，引入绩效目标导向的预算编制。将绩效目标作为预算编制的基础，通过设定清晰、具体的绩效指标和目标，使预算安排更加明确和可衡量。这样可以增加事业单位的预算自主权和责任意识，促进资源的合理配置和绩效的提升。第二，引入预算调剂机制。设立合理的预算调剂机制，允许事业单位在预算执行过程中根据实际需求进行资金的调剂和转移。这样可以使事业单位更加灵活地应对各项工作的变化和调整，提高资源利用的效率和效益。第三，强化预算执行监控。加强对事业单位预算执行过程的监控和跟踪，及时发现和解决预算执行中的问题。通过定期审查、报告和沟通等方式，确保预算安排与实际执行的一致性，及时采取措施进行调整和改进。第四，提供培训和支持。加强对事业单位财务人员和管理人员的培训和支持，提高他们的财务管理水平和绩效管理能力。同时，建立健全的信息系统和技术支持平台，为事业单位的预算绩效管理提供便利和支持。

（二）建立多维度的绩效评价体系

在政府会计制度下，建立健全多维度的绩效评价体系是解决事业单位预算绩效管理困境的有效策略。以下是几个可以采取的措施：第一，确定客观可行的绩效评价指标。转变理念，提高业务部门参与度，针对不同类型的项目，制定相应的绩效评价指标，并根据具体情况确定权重和优先级。这些指标可以包括财务绩效、服务质量、社会影响力等多个方面，以全面衡量事业单位的运行状况和绩效表现。第二，引入客观量化的评价方法。通过数据收集和统计分析，对事业单位的绩效指标进行测量和评估。例如，可以采用关键绩效指标（KPI）或平衡计分卡等方法，确保评价结果具有客观性和可比性。第三，支持自评和外部评估相结合。鼓励事业单位进行自我评估，通过内部审查和自评报告，对绩效进行评价和改进。同时，引入外部评估机构或专家的评估，提供独立的、公正的评价意见，增加评估的权威性和可信度。第四，建立激励和约束机制。与绩效评价体系相结合，建立明确的激励和约束机制。对于绩效优秀的事业单位，给予适当的奖励和激励，如额外预算拨款、荣誉称号等；对于绩效不佳的事业单位，采取相应的纠正措施和限制，如减少预算拨款、责任追究等。第五，建立定期评估和改进机制，对绩效评价体系进行监测和反馈。及时总结和分析评价结果，针对问题和不足进行改进和调整，提高绩效评价的科学性和有效性。通过建立多维度的绩效评价体系，可以更全面地评估事业单位的绩效表现，促进资源的优化配置和绩效的提升。同时，它也为事业单位提供了明确的目标和方向，激励其持续改进和发展。

（三）完善监管机制

在政府会计制度下，完善监管机制是解决事业单位预算绩效管理困境的重要策略。以下是几个可以采取的措施：第一，建立健全监督机构。设立专门的监督机构或职能部门，负责监督和评估事业单位的预算绩效管理情况。这些监督机构应当具有独立性和专业性，能够有效履行监管职责，确保事业单位的预算执行符合法规和政策要求。第二，加强监督力度。加大对事业单位预算绩效管理的监督力度，加强对其预算编制、执行和绩效评价等环节的监控。通过定期检查、审核和审计等手段，及时发现问题和不足，并提出整改建议和监管措施。第三，强化信息披露和公开透明制度。要求事业单位按照规定进行财务报告的编制和公开，向社会公众和利益相关方提供真实、准确、完整的财务和绩效信息。这样可以增加监管与舆论监督的效果，推动事业单位自觉规范预算绩效管理。第四，加强员工培训和能力建设。通过加强事业单位员工的培训和能力建设，提高他们的财务管理和绩效评价能力。这包括对预算编制、绩效指标制定、数据分析等方面的培训，使其具备有效管理预算绩效的专业知识和技能。第五，鼓励举报和投诉机制。建立健全的举报和投诉机制，鼓励公众和内部人员对违规行为和不当操作进行举报和投诉。同时，要确保对举报和投诉的及时处理和保密，保护举报人和投诉人的合法权益。

（四）强化预算执行监控

在政府会计制度下，强化预算执行监控是解决事业单位预算绩效管理困境的重要策略之一。以下是几个可以采取的措施：第一，明确预算编制、批准、执行和监督的各项环节的职责和权限。确保预算的编制和执行符合规定程序，减少权力寻租和资源浪费的可能性。第二，建立健全的内部控制制度，防止财务违规行为和资源浪费。包括预算执行的审核、审批、备案等程序，规范资金使用的程序和限额，加强对资产、负债和净资产的管理和监控，确保预算执行的合规性和规范性。第三，加强对预算执行情况的信息披露和公开，使事业单位的预算执行情况对社会公众可见。通过向公众公开财务报告、绩效评价结果等信息，增加监督和舆论监督的力度，促使事业单位自觉规范预算执行。第四，加大对事业单位预算执行的监督力度，包括内部审计和外部审计。通过定期检查、审核和审计等方式，对事业单位的预算执行情况进行监测和评估，及时发现问题和不足，并提出整改建议和监管措施。

（五）提升管理能力和专业水平

在政府会计制度下，提升事业单位的管理能力和专业水平是解决预算绩效管理困境的重要策略之一。具体措施如下：第一，制定并实施全面的培训计划，包括财务管理、绩效评价、预算编制与执行等相关领域的培训。通过组织内部培训、外部培训、研讨会和知识分享等方式，提升管理人员和专业技术人员的专业知识和技能。第二，转变思想，树立全员参与的理念，专业的事情交给专业的人来做，确保预算绩效管理的每一个流程都责任到人，预算绩效评价的每一个指标都客观真实。第三，鼓励事业单位建立创新机制和学习型组织文化，培养员工的创新意识和学习能力。通过引入先进的管理理念和技术，积极推进管理创新，提高组织的适应性和竞争力。第四，建立健全的内部沟通机制，保持管理层与基层单位、财务部门和业务部门之间的密切联系。促进信息的流通和共享，加强各级部门之间的协作与协调，提高预算执行的效率和协同性。

结语：

在政府会计制度的框架下，事业单位的预算绩效管理面临着多方面的困境，如预算安排的刚性、预算绩效评价不准确和监管机制不完善等。为了解决这些困境，应当通过提高预算安排的灵活性、建立多维度的绩效评价体系以及完善监管机制等策略来促进事业单位的预算绩效管理，提高财政资金使用效率，推动事业单位持续稳定健康发展。