国家考古遗址公园规划实施效果评估研究——以汉长安城未央宫为例

王新文，易雨婕

(1.西安建筑科技大学 建筑学院，陕西 西安 710055；2.福州市规划设计研究院集团有限公司 国土空间规划设计院，福建 福州 350000)

新世纪以来，国家考古遗址公园实践已成为大遗址保护利用与区域协同发展的重要方式，然而，在遗址公园规划实施及项目运作的过程中，“与区域发展协同仍显不足、遗址展示和公园管理水平仍需提升、基础工作仍然薄弱[1]”等问题显示出考古遗址公园建设面临诸多制约.在规划编制中，部分规划对实施环节考虑不够，实施所需配套政策制定及规划实施协同机制未充分考虑，规划实施进度安排缺乏弹性应对策略；实践中，考古遗址公园建设运营往往面临多元社会群体间的利益矛盾和价值观异化，政府与专家、公众发展意愿的偏差等因素使得公园规划实施条件与环境存在挑战，加之考古发现的不确定性等因素更使公园规划实施具有不确定性；另一方面，随着公园规划实施对遗址本体及周边城市片区产生了多重影响，如随着公园规划实施，大规模资金投入往往使大遗址区发生了剧烈的物理空间演变，大量建设展示阐释设施及博物馆展示设施对遗址真实性可能产生干扰，大规模开展的遗产旅游对脆弱的文物本体可能产生破坏性影响，公园环境整治带来景观美化与空间资本化等[2].总之，考古遗址公园规划实施的不确定性及规划实施之后对遗址及所在区域均会产生深刻影响.

规划实施评估是为了全面考量规划实施结果与过程，有效监测规划实施效果，并形成信息反馈的机制[3]，也是确保规划从静态蓝图式向动态政策式转变的重要环节[4].近年来，国家文物局组织相关机构对部分国家考古遗址公园进行了管理运行评估，但该评估重点并非对公园规划实施状况的评估.鉴于规划实施评估可以通过建立科学的数据平台，探索规划实施的保障机制与策略，规避、消解规划实施过程中所产生的技术异化，增强公园规划实施可操作性，应对规划实施中的不确定性，也完善了“规划→实施→监测→评估→反馈→规划”过程，亟需对国家考古遗址公园规划开展实施评估研究.

汉长安城未央宫遗址是丝绸之路世界遗产重要组成内容，自2012年起，西安市政府配合丝路申遗工程陆续开展了未央宫考古遗址公园的规划编制及实施工作，本文创新建构了国家考古遗址公园规划实施效果评估指标体系，并以其为案例展开实施评估.

1 国家考古遗址公园规划认知

在城市规划领域，规划实施评估从简单的规划结果定性评价扩展到系统性、全过程、定量化的综合评估，构建了较为完善的评估体系[5-9].但是针对自然及文化遗产专项规划的实施评估研究仍处于起步探索阶段，且评价对象多限于历史文化名城名镇名村、传统村落及风景名胜区等[10-14].国际保护类规划实施评估领域的研究集中在保护地管理有效性评价方面[15]，对于考古遗址公园来说，现有研究尚不足以支撑开展公园规划实施评估工作，亟需从源头上探究考古遗址公园规划特性，即“规划是什么”“规划包括什么”等基本理论问题.

国家考古遗址公园科研、教育、游憩三大功能定位反映了考古遗址由学术走向公众、由行业内走向行业外，由封闭走向开放的时代趋势.考古遗址公园在为考古研究工作提供空间的同时，也运用多种展示方式阐释考古研究成果、传播历史文化信息，为公众和考古遗址之间搭建起互通的桥梁，提升了遗址周边区域生活环境质量.

1.1 国家考古遗址公园规划属性

考古遗址公园规划本质上是一项基于遗址科学保护，通过对遗产本体和环境采取科学合理的展示措施，促进遗址区一定空间范围内遗址保护和社会发展正向演进的公共政策.

作为一种具有明确公共属性的建设规划，遗址区与公园的双重身份决定考古遗址公园规划要在国家文化遗产保护的价值导向和文物保护规划等法规的约束下，对遗址公园范围进行合理的空间管控引导.不仅要落实文物保护的刚性要求，而且要以文物保护规划为依据，基于遗产价值的深度挖掘，采取最小干预并有效传播遗产价值的科学措施对遗址进行展示与阐释；结合遗产地经济发展和公众对美好生活的追求，通过低文物影响的环境优化和旅游开发措施，充分发挥公园范围内土地的复合价值.同时，规划还应协调遗址公园不同管理主体和利益主体的诉求，其对管理制度、利益分配、决策等非技术要素的考虑体现了规划的综合政策属性.

1.2 国家考古遗址公园规划内容

《国家考古遗址公园规划编制要求(试行)》指出公园规划应包括总体设计、专项规划、节点设计和投资估算等内容.综合既有实践及相关研究成果，考古遗址公园规划内容构成大致可归纳为空间结构、设施布局和节点设计三大板块，从分区布局到设施定位落点，建构了包含功能体系、展示体系、景观体系、服务设施体系等在内的系统性“蓝图”，以指导遗址公园物质空间建设.空间结构是公园展示体系和功能体系在空间中的抽象表达，其不仅在总体空间层面反映规划目标，更可在微观层面指导具体用地和设施布局，具有承上启下的作用；设施布局是考古遗址公园各项服务功能得以实施的重要支撑；遗址展示节点、景观节点、主要出入口、重要设施等节点设计是展示遗产价值内涵的重要窗口.此外，规划保障类内容(考古工作配合要求、分期实施规划、投资估算、游客容量限定)虽无法在考古遗址公园物质空间中外显，但对公园实施建设及未来发展都存在隐性且深远的影响.特别是由于考古工作的长期性以及考古成果的阶段性和不确定性，决定了考古遗址公园规划分期实施的重要性.总体上来看，考古遗址公园规划既提出了发展的愿景，也描绘了建设蓝图，但由于考古工作的阶段性与不确定性，所以规划构建的只能是阶段性“蓝图”.

综上，考古遗址公园规划作为一种建设性规划文件，具有显著的“物质形态规划”特征，但其也体现了明确的价值判断过程，其不仅是基于遗产价值保护的技术分析结果，而且是一种充满价值判断的政策过程，其实施成效将最终呈现出空间布局和利益博弈的协同与共轭[16].

2 国家考古遗址公园规划实施效果评估指标体系建构

规划实施评估涉及效果与机制、过程与影响等方面的评估，本文关注实施效果评估，主要是对遗产资源维护、空间落实及公众满意度的考察.

2.1 考古遗址公园规划实施效果评估指标体系

对规划阶段性目标、指标、公众满意度等方面的实施评估多采用定量分析方法[17]，运用空间叠加技术得到规划实施的“一致和不一致”，并对影响规划实施效果的政治等因素进行分析[18]，主要包括空间叠加法和指标体系法.本研究通过评估模型及指标体系设计、数据获取与验证、结果输出与分析校正等过程评估规划实施效果，其关键是建构适用于国家考古遗址公园规划实施评估的指标体系.

遗产领域专项规划实施评估已有研究成果对于考古遗址公园规划实施效果评估具有重要参考意义.如在评估内容框架方面，既有规划实施效果评估主要有规划“落实”情况和实施后的社会绩效两大部分.评估技术方法则由早期以定性描述和评估者主观判断为主，逐渐向定性和定量相结合的多主体参与的多准则评估发展.周珂等[19]针对历史文化风貌区保护规划提出“符合度+多方综合反馈”的综合评估方法，通过定量分析规划与现状“符合度”反映规划落实情况的同时，结合定性评估补充判断实施效果.张沛等[20]基于风景名胜区“保护优先、适度开发”的特点，构建了包含总体目标、综合保护、开发建设、实施绩效在内的风景名胜区总体规划实施效果评估指标体系.考古遗址公园规划不仅提供了空间建设方案，更试图通过制度设计让多元利益主体获得合理的发展权益，促进遗址保护与经济社会的协同发展.因此，其实施评估不仅要关注空间实施度和保护目标实现度，也要注重引入公共政策评估视角，关注以遗产价值保护利用为核心的“政策工具包”发挥的实际效用.

2.2 评估内容框架建构

本文选取基于“一致性”标准的规划实施效力评估和基于“有效性”和“满意度”标准的规划实施效用评估建构了规划实施评估体系.

以“规划—现状”吻合度比对为核心的“一致性”评估是评估规划实施度的主要标准，通过客观比对实施后的物质空间建设结果与规划“蓝图”一致性，判断规划实施的进展与偏差，侧重评价考古遗址公园规划作为空间管控技术工具的效力，可从环境整治落实、展示体系落实、价值阐释体系落实、道路交通体系落实、服务设施体系落实5个方面展开评估，利用空间叠图法对公园规划成果、CAD地形图、航空影像图及现状进行比对分析和数据计算，分项评估“规划蓝图”与“空间建设现状”的一致性.由于考古遗址公园规划本身的政策属性和不确定性，因此规划内容多为结构性的表述，如布局类规划内容多为对空间要素的结构性控制，既是蓝图也是愿景.故而规划实施评估中应允许适度的偏差，不应以规划方案契合度作为单一标准进行评估，可针对具体的规划内容选取“方案一致性”或“目标一致性”的标准进行评估.

遗产资源维护是考古遗址公园规划的底线原则，规划实施效用评估从遗产展示的真实性、完整性、延续性，考古工作科学性、资源维护与监测完备性五个方面进行综合评估.在考古遗址公园实际建设中，可能存在实际物质空间建设的结果与规划蓝图有偏差，但实施产生的效果与原规划目标一致甚至优于规划愿景的情况，这样的情况仍然可认为规划得到了成功的实施[21].由于遗址资源维护评估专业性较强，为客观反映国家考古遗址公园规划实施效果，该项内容可采取专家问卷调查结合管理部门访谈的方式进行评估.

考古遗址公园规划实施涉及政府管理部门、规划编制单位、开发建设单位、城市居民等利益主体，主体间利益诉求往往存在差异，实施结果实质是这些利益主体综合博弈施加影响的协调结果.因此，实施成效评价需收集多方利益主体的意见，进行综合评价，并获得多方的反馈以指导未来规划的优化提升.其中，遗址地人们的文化认同是保护遗址及其历史文化并维系稳定社会网络的关键，规划与实施需要协调好人文生态延续与历史文化传承的关系[22]，注重居民对遗产文化的认知、认同以及对遗产保护的支持意愿.一线管理者作为考古遗址公园实施建设与运营的关键主体，其在规划落实中遇到的管理难点既是规划未来需要重点解决的难题，也是公园管理运营规划编制的重要借鉴依据.

2.3 评估技术路径构建

从“效力+效用”的评估视角，形成了三层次、五步骤，包括“规划认知-调查研究-实施评估-反馈优化”的评估总体思路(图1).

图1 考古遗址公园规划实施效果评估技术框架

基于前文对考古遗址公园规划属性与内容的认知，评估指标的筛选借鉴相关遗产规划实施评估研究成果，运用频度统计法，优选高频指标，初步构建评估指标体系，结合专家反馈的意见优化指标体系，运用因子分析法，对优化的指标体系进行相关性检验，剔除高相关性指标，考虑指标的可操作性和数据的可获得性进行筛选与确定，最终形成完整的评价指标体系，并根据指标重要程度，确定基础性指标和引导性指标(图2).

图2 规划实施效果评估指标体系构建路径

2.4 指标体系构成

如前所述，考古遗址公园规划实施评估主要从公园空间控制要素实施情况、遗产资源维护及公众满意度等方面展开，基于实际应用中可操作性的考虑，可将指标划分为“控制型”和 “引导型”两类.为了凸显评估工作对规划落实和公园发展价值导向的管控意义，将“空间落实”和“资源维护”专项中的大部分指标设为控制性指标，而将“公众满意度”指标设为引导型指标以作为评估结果的重要补充.同时，考虑到公园实际建设存在较多不确定因素，本文将“空间落实”和“资源维护”专项中对遗址“真实性”“完整性”保护影响较小的部分指标设为引导型，为考古遗址公园规划实施评估留有一定的弹性.完整的评估指标体系汇总如下(表1)：

表1 国家考古遗址公园规划实施效果评估指标体系

3 汉长安城未央宫国家考古遗址公园规划实施效果评估

3.1 规划实施评估体系构建

根据《汉长安城遗址国家考古遗址公园未央宫片区详细规划(2012—2018)》(下文简写规划)主要内容及其实施状况，本文构建了包含空间落实、资源维护和公众满意度三个层面、13个指标、40个评价因子在内的评估指标体系(表2)，运用专家调查法和层次分析法确定各指标的权重.为便于对部分不易定量的评价因子进行量化，在确定各评价因子的评估结果后需进行模糊综合评价，即确定评价因子的隶属度，并按照最大隶属度原则，确定各因子的评估等级及对应的分数，最后通过加权求和确定各评估指标最终的分值.

表2 未央宫国家考古遗址公园规划实施效果评估指标体系

3.2 “效能+效用”视角下的综合评估

3.2.1 空间落实：规划与现状一致性评估

空间落实评估主要考察考古遗址公园规划中各类空间管控和建设要求的落实情况，如环境整治落实、展示体系落实、价值阐释体系落实、道路交通体系落实、服务设施体系落实5个方面开展评估(表3)，其方法主要是借助《规划》空间数据与现状卫星影像图的对比分析，并结合现场踏勘复核进行综合计算.

表3 规划实施效果评估指标及因子释义(示例)

总体上，未央宫国家考古遗址公园环境整治规划、遗址展示体系、道路交通体系、服务设施体系的落实情况较好，而价值阐释体系落实情况一般.其中，环境整治规划的落实情况最好，现状已实施空间要素大部分依据《规划》要求有效落实.但也存在公园内出现的曲线道路等偏离规划要求且对遗产价值造成不良影响的工程措施(图3).

图3 公园规划空间部分落实情况

3.2.2 资源维护：遗址保护与展示的有效性评估

资源维护专项评估相关指标包括了保护展示的完整性、保护展示的真实性、保护展示的延续性、考古科研完备性、维护与监测完备性五个方面对未央宫国家考古遗址公园的资源维护情况进行综合评估.从资源维护情况来看，当前汉长安城未央宫遗址公园内遗址的保护与展示较好遵循了真实性与完整性原则，侧面反映了汉长城遗址相关考古科研工作的充分性与完备性.然而，从评估结果可见当前公园内遗址保护与展示延续性一般，结合遗产文化传播度评估结果可见，公众对遗址价值内涵的感知和认同情况不理想，说明当前遗址公园价值转化与传播有效性一般，具体体现在当前规划的遗址展示方式在丰富性、互动性等方面仍有不足.此外，公园当前的维护与监测机制仍有待进一步完善.从评估结果来看，当前公园内存在部分遗址保护展示工程维护状况不佳，这在一定程度上将影响公众有效识别遗址，进而影响公众对遗产载体及其价值的完整性认知.

3.2.3 公众满意度：公众使用与文化传承的满意度评估

公众满意度评估主要从遗产文化传播度、景观风貌满意度、综合服务满意度三个方面进行评估.在借助问卷数据量化分析的同时，采用ROSTCM软件对评价文本进行分词和词频分析，词频越高则表明公众的认知度越高，公众对其产生的印象越深刻，综合上述两种方式共同反映公众对未央宫国家考古遗址公园的使用满意度.评估结果表明公众对遗址公园的景观风貌、综合服务的满意度较高，观赏性景观已成为吸引公众的主要方面(图4)，公园的“生态游憩”功能较之“科普教育”功能要更加凸显，因此如何促进遗址价值有效转化与传播仍是需要继续探索的关键问题.

图4 公众评价文本关键词词频分析

综合各专项评估结果来看，《规划》在空间落实、资源维护方面都起到了引导和控制作用，布局类规划内容实施情况整体较好，说明《规划》作为指导公园物质空间建设的技术工具的可操作性和落地性较强.但是，遗址价值转化有效性方面仍有欠缺，公众对汉长安城遗址价值认知仍显浅薄(图5).

图5 空间落实、资源维护、公众满意度专项评估结果分析

4 讨论与展望

作为一种重在展示建设蓝图的空间规划类型，考古遗址公园领域已形成了较为规范的规划技术体系.基于大遗址保护规划底线要求，在实践中各遗址地根据其实际情况，不断探索遗址展示与环境整治的新路径.在此过程中，地方政府对考古遗址公园规划的影响日渐增加，逐渐强化了文化产业的思考与植入，其规划内容渐趋复杂，规划实施的不确定性更为突出.随着十余年来，全国各地考古遗址公园建设实践的不断推进，考古遗址公园规划实施状况如何已成为其可持续发展的重要影响方面.通过构建“规划编制——实施——评估——反馈——整改”的动态体系，强化实施评估，有助于准确把握、评估考古遗址公园规划的科学性与前瞻性，也有助于考古遗址公园规划的修编.

本文建构的规划实施效果评估体系主要是对遗产资源维护、空间落实及公众满意度进行考察，其重点是考察考古遗址公园规划是否在现实中得到了落实.对于考古遗址公园规划实施机制及规划实施对遗址及周边区域影响的评估尚待展开，考古遗址公园作为一种景观过程，通过空间机制分析方法可以阐释遗址公园“格局——过程——功能”相互作用的因果关系[23]，对于国家考古遗址公园来说，政府或相关实施主体在组织规划实施过程中的管理机制尤为重要，因而，有必要进一步开展规划实施机制评估，从推进机制、政策体系、实施保障等环节对规划管理与运行机制的合理性和有效性进行分析，评价规划实施机制的成效和薄弱环节；评估相关政策对规划实施的影响，考古工作对规划实施的影响，相关规划的协调性等.未来，还应该尽快开展规划实施影响评估.把规划实施与城市空间实际效能变化联系起来评估，形成对城市发展、规划实施和遗址保护利用三者关系和主要矛盾的认识，进一步反思规划实施机制与效果之间关系.