我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系分析与展望

周楠　邱波　赵良　赵勇

以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，作出了碳达峰碳中和重大决策部署。2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）；2021年10月，印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）。迄今，已累计出台80多份重点领域实施方案和支撑保障政策文件，构建起碳达峰碳中和“1+N”政策体系，推动我国“双碳”目标进入落地实施阶段。

本文对碳达峰碳中和“1+N”政策体系架构进行了梳理，分析了主要内容和政策逻辑，研究提出影响能源电力发展的重点政策演变趋势，以期为能源电力企业推进绿色低碳转型提供参考。

一、分领域、分行业明确目标任务

实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要做好顶层设计和目标引领，推动形成各领域各行业统筹协调推进的工作格局。自2021年9月发布《意见》和《方案》以来，相关部门陆续出台了三类实施方案，第一类涉及能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域，第二类涉及钢铁、石化化工、有色金属、建材、电力、石油天然气等重点行业，第三类涉及科技创新、市场机制、统计核算、法律法规、财税金融等支撑政策，共同形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系。

1.强化“双碳”目标引领

《意见》系统谋划碳达峰碳中和工作部署。《意见》是“1+N”中的“1”，覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，是纲领性的制度文件。依据碳排放来源，《意见》对能源体系建设、工业结构调整、交通运输转型、城乡建设等作出系统性部署，围绕能源效率、碳排放控制、非化石能源占比、森林覆盖率和蓄积量等四项指标，设置2025年、2030年、2060年三个水平年量化目标。

《方案》重点部署各领域碳达峰实施路径。《方案》是“N”中的首部政策文件，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接，更加聚焦在2030年前实现碳达峰的路径部署，相关指标和任务更加具体化，增加了多项能源低碳转型指标，包括：新建通道可再生能源电量比例不低于50%，“十四五”“十五五”均新增水电装机4000万千瓦，2025年新型储能装机容量超过 3000 万千瓦等。

2.第一类实施方案推动重点领域低碳转型

推动经济社会全面绿色发展。一是强化“双碳”目标引领。将“双碳”目标全面融入国民经济与社会发展“十四五”规划和2035年远景目标，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，加快产业结构调整，建立绿色低碳循环发展经济体系，实现减污降碳扩绿增长协同增效。二是优化区域发展布局。强化区域发展重大战略绿色低碳导向，京津冀、长三角、粤港澳大湾区发挥高质量发展动力源和增长极作用，长江经济带、黄河流域和国家生态文明试验区严格落实生态优先战略导向，中西部和东北地区在优化能源结构的基础上承接高耗能行业转移。三是“两侧”发力加快低碳转型。生产侧推动节能减排和清洁生产，消费侧扩大绿色产品认证标识和推广供给。到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

提升城乡建设绿色低碳水平。一是推动城市组团式发展。统筹城乡规划、建设、管理全流程，发展超低能耗、近零能耗、低碳建筑，推进既有建筑节能改造，实施建材原料替代，发展装配式建筑，推广可再生能源建筑应用。二是促进农业低碳发展。着重降低种植业、畜牧业反刍动物肠道发酵、畜禽粪污管理等温室气体排放和生产生活用能排放强度，提高农田土壤固碳能力。到2030年前，城乡建设领域碳排放达到峰值。2060年前，城乡建设全面实现绿色低碳转型。

建设低碳交通运输体系。一是优化交通运输结构。推动大宗货物运输“公转铁”“公转水”，推广纯电动、氢燃料电池、可再生合成燃料车辆、船舶等低碳交通工具，提高燃油车船能效标准。二是完善配套基础设施。建设城市面状、公路线状、乡村点状布局的充电网络，建设智能铁路、智慧公路、智慧航道、智慧邮政。到2035年，基本建成便捷顺畅、经济高效、安全可靠、绿色集约、智能先进的现代化高质量国家综合立体交通网。

3.第二类实施方案推动重点行业绿色变革

构建清洁低碳安全高效能源体系。一是加快建设新型电力系统。优先就近开发利用风能、太阳能，因地制宜开发水能，积极安全有序发展核电，合理利用生物质能，加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用，构建清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统。二是推进煤炭尽早达峰。优化煤炭产能布局，严格控制新增煤电项目，推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型。煤炭消费“十四五”时期严控增量、“十五五”时期逐步减少。三是合理调控油气。坚持常非并举、海陆并重，加大国内油气勘探开发力度。加强油气安全战略技术储备，推广先进生物液体燃料、可持续航空燃料。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。到2025年，非化石能源消费比重达到20%；到2030年，非化石能源消费比重达到25%，风电、太阳能发电总装机容量超过 12亿千瓦 ；到 2060 年，非化石能源消费比重超过80% 。

调整优化工业产业结构。一是升级传统产业。钢铁行业优化产能产品结构，发展电炉短流程炼钢和氢基冶炼。有色金属行业控制产能，提高可再生能源用能比例。建材行业实施低碳生产改造，推进减量置换和节能降碳。石化化工行业提高低碳原料比重，部署大规模CCUS技术。二是发展战略性新兴产业。打造信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽車、航空航天、海洋装备等先进制造业集群，发展循环经济，推动低碳原料替代、资源再利用和产品再制造。三是推动产业数字化。利用新一代信息技术改造工艺流程，构建数字化碳排放计量、监测和分析体系。到2025年，规模以上工业单位增加值能耗较2020年下降13.5%。2030年前实现工业领域碳达峰。

4.第三类实施方案推动全方位保障体系建设

完善低碳科技攻关体系。一是明确攻关方向。突破能源领域煤炭清洁高效利用、新能源并网消纳、可再生能源高效利用技术，工业领域原料燃料替代、短流程制造和低碳技术集成耦合优化技术，城乡建设领域低碳建材、光储直柔、建筑电气化、热电协同、智能建造技术，交通领域动力电池、驱动电机、车用操作系统技术，研究负碳及非二氧化碳温室气体减排技术。二是优化研发体系。发挥新型举国体制优势，优化全国重点实验室、国家工程技术研究中心等创新平台基地布局，支持企业、科研机构、高校建立创新联合体。三是推动成果转化。建設国家绿色技术交易平台，发布绿色技术推广目录。

健全市场保障体系。一是建设全国统一电力市场。推动电力资源在更大范围内共享互济和优化配置，提升电力系统稳定性和灵活调节能力。健全辅助服务和容量市场机制，保障电力系统容量长期充裕性。统筹新能源政策激励与市场竞争，推动新能源全面参与市场竞争。加强需求侧响应能力，引导用户主动参与系统互动调节。绿色电力证书交易全面覆盖可再生能源电力。二是完善全国碳市场。逐步扩大市场覆盖范围和交易品种，将林业、可再生能源、甲烷利用等自愿减排项目纳入全国碳市场。三是加强电-碳市场协同。碳市场核算机制与绿色电力交易、绿证交易有效衔接，健全绿电绿证抵扣碳排放量机制。

健全统计监测和法律法规体系。一是研究碳排放统计监测方法。完善区域、行业、产品等多层次碳排放核算方法，建立国家温室气体排放因子数据库。二是完善“双碳”标准体系。建设碳减排、碳清除、碳披露、碳监测、碳交易标准体系，加强与联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）、国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电信联盟（ITU）等机构的合作对接，引导中央企业加强技术、专利和标准联动创新。三是健全“双碳”法律法规制度。制修订能源法、生态保护补偿条例、碳排放权交易管理条例等，提升“双碳”纠纷案件司法服务水平。到2025年，制修订不少于1000项国家标准和行业标准，参与编制不少于30项绿色低碳相关国际标准。

完善财税金融支撑体系。一是创新绿色金融。加大对绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险的支持力度，研究制定转型金融标准，逐步完善气候投融资、信息披露和绩效评价标准。二是完善财税保障政策。健全转移支付、政府绿色采购、政府引导基金、政府债券等多元化财政资金投入方式，研究支持碳减排税收政策。

二、深刻认识推进“双碳”工作的全面性、系统性

碳达峰碳中和“1+N”政策体系注重把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，统筹协调发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场的关系，确保不同政策文件目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序，形成“双碳”目标落地的有效合力。

统筹经济发展与减污降碳。运用政策“加减法”。坚持化石能源逐步退出建立在可再生能源安全可靠替代基础上，严控“两高”项目，为支持战略性新兴产业发展腾出空间，确保在实现“十四五”经济合理增长的同时，单位GDP能耗和碳排放分别降低13.5%、18%。坚持安全降碳。以资源安全、能源安全和产业链供应链安全为目标，加快构建循环经济体系、现代能源体系和自主可控的产业链供应链。

协同推动整体与局部达峰行动。区域达峰行动遵循梯次达峰原则。各省区不搞齐步走、“一刀切”，因地制宜划分为“碳排放已经基本稳定的地区”“产业结构较轻、能源结构较优的地区”“产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区”，分别对应率先达峰后降碳、力争率先达峰、与全国同步达峰的梯次达峰要求。行业达峰行动融入全国碳达峰总体布局。工业、城乡建设、钢铁、有色金属、建材等明确碳达峰时间与全国保持一致，其他行业虽未公布达峰时间表，但聚焦“十四五”窗口期实现行业碳排放强度大幅降低。

有序推进长远目标与短期目标。准确把握降碳节奏和力度。通过制定2025年碳排放强度明显降低、2030年前碳达峰、2035年碳达峰后稳中有降、2060年前碳中和等分阶段目标，引导“双碳”工作持续发力。坚持当前节约优先方针不动摇。重点聚焦“十四五”和“十五五”达峰窗口期，提出了非化石能源占比、单位GDP能耗和碳排放、新能源装机容量、森林蓄积量等多维量化目标，其中控制“单位产出能源资源消耗和碳排放”是关键，表明在现阶段能源资源节约和产业结构调整仍是主攻方向。

坚持政府与市场双轮驱动。推出多元化减排政策工具。运用财政补贴和免抵退税优惠清单，精准支撑低碳行业发展。提出“两高”行业能效标杆和基准，引导存量项目开展降碳技术改造。推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，为“自上而下”分解减排目标奠定基础。坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用。在加快建设全国统一大市场背景下，统筹完善全国统一电力市场、碳交易、用能权交易、绿证交易和绿色电力交易体系，确保资源高效配置和全社会减排成本最低。

三、能源领域重点政策演变趋势分析

按照碳达峰碳中和“1+N”政策部署，“双碳”目标落地实施将以统一规范的碳排放统计核算体系为基础前提，有计划、分步骤实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变，全国碳市场由强度控制转向总量控制，并耦合日趋完善的全国统一电力市场，共同推动能源电力行业加快绿色低碳转型。

能耗“双控”分阶段向碳排放“双控”转变。根据碳排放强度先达峰、总量后达峰，碳排放先达峰、能耗后达峰的一般性规律，能耗“双控”向碳排放“双控”转变将历经三个阶段：①碳达峰前，以能耗“双控”为主，碳排放“双控”为辅。能耗“双控”考核不再纳入可再生能源消费，并严格考核“单位生产总值能耗下降率”，释放可再生能源发展动力，引导工业产能向可再生能源资源丰富的中西部地区转移。碳排放“双控”主要实施强度控制，已达峰的区域可能试点引入碳排放总量控制机制。②碳达峰至能耗达峰期间，能耗“双控”与碳排放“双控”并重。能源消费总量控制指标逐渐加强，碳排放总量控制机制初步建立，发展重心转向提质增效，能源产出效率、终端用能电气化率和产能减量置换率加速提升。③能耗达峰后，以碳排放“双控”为主，能耗“双控”为辅。经济增长与能源消费及碳排放脱钩，长周期碳排放“双控”控制路线图更加明确，碳排放总量控制目标自上而下分解至各区域和行业，形成更为直接的碳排放硬约束。

全国电力市场加速完善。新能源实现高比例消纳和高质量发展。新能源全面参与市场竞争，与新能源补贴、保障性收购和消纳责任权重等政策衔接，共促新能源高质量发展。绿色电力交易和绿证交易在实现可再生能源全覆蓋的基础上，与超额消纳量交易和绿色电力零碳排放核算机制衔接，刺激绿色电力消费需求。煤电发挥兜底保障作用。随着煤电利用小时数逐年下降，容量补偿和辅助服务市场机制加快建立，支撑煤电更好发挥电力电量平衡、容量保障作用。需求侧资源积极参与系统调节。在需求侧资源响应市场化机制刺激下，电动汽车、微电网、储能等海量需求侧资源参与市场互动，服务系统调节和清洁能源消纳。

全国碳市场趋向成熟。碳价持续攀升。2030年前，全国碳市场依次纳入水泥、钢铁、平板玻璃、非木竹浆制造、木竹浆制造、其他基础化学原料制造、氮肥等行业，覆盖碳排放量超过70亿吨。发电行业配额分配基准有望以每年5克/千瓦时的幅度收紧，初步引入有偿拍卖机制，推动碳价在“十五五”期间攀升至100元/吨左右。2030年后，碳市场配额分配基础将转向碳排放总量控制，有偿拍卖比例持续扩大，碳价在“十六五”期间涨至170元/吨左右。国家核证自愿减排量（CCER）交易重启。2023年底前，重启CCER交易市场，初步纳入造林碳汇、红树林修复、海上风电、光热发电等行业，并逐步覆盖可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等重点领域，预计每年CCER需求最高将达到4亿吨二氧化碳，市场规模接近400亿元。碳金融衍生品交易机制建立。全国碳市场将引入金融机构和个人投资者，形成碳期货、碳期权、碳掉期等多种碳金融衍生品竞争共存的局面，其中碳期货有望成为碳市场主流产品。

碳排放统计核算体系更加规范。在区域层面，每两年编制一次国家温室气体清单，同步更新省级温室气体清单和行业温室气体排放报告，满足碳达峰统计和碳排放“双控”考核需要。在行业层面，随着全国碳市场扩容，其他七大重点行业碳排放核算指南同步出台，在线连续碳排放监测系统率先在火电行业全面应用，形成“核算为主、监测为辅”的碳排放计量体系，绿电零碳排放核算机制由试点碳市场推广至全国碳市场。在产品层面，碳足迹标准形成以通用技术标准为基础、不同类型产品碳足迹技术标准全覆盖的核算体系，碳标签机制率先在电池、光伏组件、汽车、塑料、纺织品等出口产品推广应用。在数据库层面，将形成涵盖区域、企业、产品等不同核算主体和使用场景的国家温室气体排放因子数据库，实施年度更新机制，融入国际互认体系。其中，电力碳排放因子将按照全国、区域和省级划分，分别披露平均电网排放因子和火电排放因子。