迈向“双重目标”的乡村金融

戴茜

2023年11月，普惠金融迎来纳入国家发展战略十周年。自党的十八届三中全会以来，我国普惠金融发展取得长足进步，“三农”领域金融服务水平显著提升，基本实现乡乡有机构、村村有服务、家家有账户。如今，普惠金融迈进高质量发展阶段。近日发布的《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出，要在未来五年基本建成高质量的普惠金融体系。

普惠金融高质量发展阶段如何发展乡村金融？

普惠金融高质量发展是全面推进乡村振兴战略的有力支持，今后五年，普惠金融的发展目标之一是建立更加健全的农村金融服务体系，使乡村金融助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。普惠金融高质量发展对乡村金融服务体系提出了更高要求。《实施意见》指出，要“助力增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。加强对乡村产业发展、文化繁荣、生态保护、城乡融合等领域的金融支持……发展农业供应链金融，重点支持县域优势特色产业”。这意味着普惠金融不仅要解决覆盖率、可得性的问题，还要帮助乡村人群根据在地条件探索内生发展路径。

在我国当前的乡村金融体系中，除政策性、开发性银行外，大多为商业银行。为响应国家战略号召，大行近几年纷纷下乡，原本专事小微和“三农”的中小银行面对的竞争日益激烈，地方中小银行内部治理问题突出。在此情形下，新发展阶段中乡村金融要想激发乡村内生发展动力，发展追求“双重目标”的乡村金融或为出路。

金融激发低收入人群内生动力的国际经验

根据中国普惠金融研究院《超越两极：金融如何支持乡村内生动力》报告对美国社区发展金融机构、日本农村合作金融及欧洲社会银行这三类支持待发展人群的金融体系的考察，可发现“双重目标”的线索。

美国社区发展金融机构通常具有较强的社会使命，致力于为低收入人群提供可负担的金融服务和技术支持。这些机构大多数起源于社区发展，呈现出“自下而上、居民参与、集体行动、内生发展”的特征。目前以非营利性机构为主，绝大多数是地方性小型机构，因此能触达社区中的待发展人群，灵活地提供服务。更大的金融机构则通过社区发展金融机构的资金管理和配置间接地支持社区发展。发展支持是社区发展金融机构的一项重要业务，也是有别于传统金融机构的一大特色。

日本农村合作金融内嵌于日本综合农协，其结构是自上而下推动建立的多层体系，形成横向多事业部门、纵向从全国到地方的农协系统矩阵。日本农协是非营利性的农业协同组织，其设立之初便带着为会员服务的使命，在政策扶持下具有一定的垄断性。

而在欧洲，以社会使命为驱动的社会银行一反传统商业银行以股东利益最大化为目的的经营模式，通过有明确社会目标的資产处置方式和高信息透明度以及高客户参与度，实现符合储户期望和自身宗旨的社会效益回报。

既以社会绩效为目标，又能保证自身的财务可持续性，即社会目标和财务目标的“双重目标”。这些金融机构不以单一的经济利益为出发点，尽管呈现出不同的外在组织形态，但本质上都以服务待发展人群为驱动，同时保持一定的商业可持续性。作为非营利机构的社区发展金融机构和综合农协天然具有社会性；欧洲社会银行在创立之初也出于创始人和股东们的共同社会使命，以实现社会效益为宗旨。社会银行的社会性还来自其储户们自发的公共意识，社会银行的储户往往愿意以低于市场利率的条件进行储蓄，以支持社会银行向那些创造社会绩效的个人或机构提供低于市场利率的贷款。储户能了解社会银行的各类投资项目，并采取某种“利息抵消”机制，通过自愿放弃部分或全部利益，来换取支持他们所选定的投资项目的机会。可见，欧洲的社会银行虽然大多数是商业银行，但由于社会公众普遍具有较高的公共意识，社会银行便能够依据其所有者和储户的要求主动追求社会目标，而在财务表现方面，得益于高透明度、创新的担保与投资筛选机制，借款人的偿债意愿和能力较好，它们通常也能够实现可持续经营。为了保证社会目标不漂移，股份制社会银行会采取“公平薪酬”（雇员中最高工资与最低工资比率不超过一定数值）、独立基金会控股等治理模式，坚持“双重目标”并驾齐驱。

金融如何支持乡村内生发展？

在“双重目标”驱动下，乡村金融更注重金融服务与能力建设并行。美国和日本的经验都在提供金融服务的同时为目标人群赋能，开发其内生发展能力。例如，有些社区发展金融机构会为第一次申请房贷的家庭提供贷前咨询、预算规划、贷中止赎和贷后跟踪等培训服务。在支持创业者时，社区发展金融机构不仅会提供资金支持，还会提供能力建设相关辅助服务。以女性初次创业者向社区发展金融机构Women Venture寻求支持为例，除贷款外还将获得商业计划咨询、财务管理等方面的支持；而日本的综合农协可以协调多个事业部，为农民提供生产、运营、技术等方面的指导。这些发展支持虽然通常是金融机构的成本，但也能帮助金融机构更好地管理风险，降低借款人的违约概率。而这种支持服务本身是社会目标的体现，也是金融机构的社会责任，与“双重目标”的追求相吻合。

因此，要让乡村金融服务于乡村人群内生发展，既要有“双重目标”作为驱动，也要帮助乡村人群提升金融能力，这也是普惠金融高质量发展的深刻内涵。基于对国际实践的考察和对我国国情的理解，迈向“双重目标”的乡村金融任重而道远。

首先要明确各类乡村金融机构的定位和分工，建设各有优势、协调互补的金融机构生态。我国乡村中小银行目前遭遇的瓶颈之一是难以成功利用市场化工具补充资本，大行虽能对接市场化的大量外部资金，却需要耗费极高成本满足乡村小农户的金融需求，对于区域优势产业和本土资源了解也逊于扎根多年的中小银行。乡村金融是连接资金与农户的桥梁，在普惠金融高质量发展阶段，应采取更为灵活、高效的监管政策，合理有效地推动乡村振兴。其次，要充分发挥“社会”部门作用，跳出“政府—市场”的二元框架，让具有社会性的金融机构减缓商业机构的逐利性与乡村产业的弱质性之间的张力。最后，应注重为乡村人群提供发展支持，帮助欠发达地区人群提升发展能力，增强乡村内生发展动力。

“双重目标”的乡村金融能真正助力乡村人群内生发展，巩固脱贫攻坚成果。要达成普惠金融高质量发展助力乡村振兴战略的目标，必须协同各方力量，建设能为广大乡村地区群众带来蓬勃发展动力，并充分发掘地区优势禀赋的乡村金融服务体系。