高质量发展背景下广西森林保险市场供需研究

甘雯雯，江锦烽，罗伟强，周兴国，刘忠飞，张庆观，张桂铭，徐春龙，龙佳峰

（1.广西壮族自治区林业勘测设计院，广西南宁 530011；2.广西北部湾林业产权交易中心，广西南宁 530016）

林业是国民经济发展的重要基础产业，其生产经营周期长，易遭受火灾、洪涝、台风和雨雪冰冻等自然灾害，给林农带来巨大经济损失；森林保险在分散林业经营风险、稳定林业健康生产和保障林农经济收益等方面发挥着重要作用[1-2]。自2009 年中央财政森林保险保费补贴工作启动以来，我国森林保险工作取得突破性进展。2019年10月，财政部联合相关部门印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102 号），推动农业保险迈向高质量发展新阶段。2020 年4 月，广西壮族自治区财政厅等5 部门印发《广西农业保险高质量发展工作方案》，明确提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设和做好农业保险组织实施等具体要求，推动广西农业保险高质量发展[3]。广西现行森林保险虽已取得明显成效，但森林保险发展仍面临一些困境，与服务“三农”的实际需求还有较大差距。

关于森林保险高质量发展内涵[4]、森林保险发展现状[5]和森林保险市场供求[6]等内容，国内已有学者开展相关研究；高质量发展背景下森林保险如何走出发展困境仍缺乏深入的理论和实证研究。本研究通过梳理广西森林保险市场供需现状，分析森林保险存在的问题及其影响因素，进而提出森林保险高质量发展的建议，以期为推进广西森林保险高质量发展市场机制创新提供决策参考。

1 广西森林保险供需现状1本部分数据来源：广西森林保险相关数据来源于《2022广西森林保险发展报告》。

1.1 供给市场发展迅速

1.1.1 承保主体增加

2013 — 2021 年，广西森林保险市场承保主体数量呈上升趋势，由2013 年的2 家保险机构升至2021 年的7 家保险机构（表1）。2021 年的7 家保险机构为中国人民财产保险股份有限公司（人保财险，PICC）、中国太平洋财产保险股份有限公司（太平洋产险，CPIC）、北部湾财产保险股份有限公司（北部湾保险，BGIC）、中国人寿财产保险股份有限公司（国寿财险，GPIC）、中国平安财产保险股份有限公司（平安产险，PAIC）、中华联合财产保险股份有限公司（中华财险，CIC）和中国大地财产保险股份有限公司（大地产险，CCIC），其通过独立经营或参与共保体的方式开展森林保险业务。

表1 2013—2021年广西森林保险市场承保主体Tab.1 Underwriting entities of Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.1.2 市场经营向好

自2013 年政策性森林保险在广西全面铺开以来，广西森林保险规模持续扩大，林业风险抵御能力增强，承保面积和保费总额位居全国前列。截至2021 年，广西森林保险保费补贴政策覆盖14 个市111 个县（市、区），承保面积达1.31 亿亩，比2013 年高出3.8 倍，年均增长率为21.71%（表2）。2021 年保费总额为2.18亿元，比2013年高出3.5倍，年均增长率为20.58%。2013 — 2021 年，理赔金额波动明显，2014 年最高（1.27 亿元），2021 年降至0.29 亿元，降幅为76.93%；2021 年完成理赔829 起，累计向1 530户林农支付赔款，简单赔付率为13.44%。

表2 2013—2021年广西森林保险承保理赔情况Tab.2 Underwriting and claim settlements of Guangxi forest insurances from 2013 to 2021

2019 年10 月起，针对沿海台风灾害频发、保险机构赔付率过高和承保不积极等问题，由北部湾保险、人保财险、太平洋产险和国寿财险4家保险机构成立共保体，对钦州、北海、防城港和玉林4 个市采用共保体模式开展森林保险业务。2021 年，钦州市、北海市、防城港市和玉林市共保体承保面积为595.91 万亩，同比下降12.68%，承保率为22.45%；2021 年新增梧州市共保体，承保面积为550.66 万亩，承保率为43.05%。

1.1.3 市场分布集中

从承保面积来看，2019 — 2021 年广西森林保险市场承保面积前3 位均为人保财险、北部湾保险和太平洋产险，合计承保面积占总承保面积的比例均超过85%（图1）。其中，人保财险一直保持森林保险市场优势地位，2019、2020 和2021 年的承保面积分别占总承保面积的39.04%、36.22%和40.39%；北部湾保险保持相对优势地位，2019、2020 和2021年的承保面积分别占28.45%、33.19%和32.74%；太平洋产险位居第3，2019、2020 和2021 年的承保面积分别占20.14%、21.95%和22.38%；其他保险机构的承保面积占比均低于10%。广西森林保险市场集中程度较高。

图1 2019—2021年广西森林保险机构承保面积占比Fig.1 Proportions of underwriting areas by forest insurance institutions in Guangxi from 2019 to 2021

1.1.4 市场竞争趋激烈

市场竞争程度采用表征绝对集中度的CRn指数和表征相对集中度的赫芬达尔-赫希曼指数（HHI指数）[7]进行测算，计算公式为：

式中，xi为第i家保险机构保费收入占总保费收入的比重；n为保费收入排名前n位的保险机构数量。本研究根据各保险机构实际保费收入情况，将n取值为3。

式中，xi为第i家保险机构保费收入占总保费收入的比重；n为代表市场保险机构总数。

采用CRn和HHI指数对2013 — 2021 年广西森林保险市场结构进行测算；参照美国经济学家贝恩和美国司法部分别对CRn和HHI指数的划分标准，对市场结构进行划分。2013 — 2021 年，广西森林保险CR3指数呈缓慢下降趋势；2013 — 2017 年，森林保险机构仅有2 ～3 家，CR3指数均为1，因此主要对2018 — 2021 年的数据进行分析；2018 — 2021年，CR3指数由0.98 降至0.90，说明随保险机构数量增加，广西森林保险市场集中度下降，竞争程度增加，但仍属于高寡占Ⅰ型（图2）。2013 — 2021 年，HHI指数由0.79 骤降为0.44，之后缓慢下降至0.29，保险市场由高寡占Ⅰ型向高寡占Ⅱ型转变，市场竞争程度呈上升趋势。结果显示，广西森林保险的CR3和HHI指数仍处于较高水平，市场结构仍处于高寡占型阶段；但随着国家、自治区对政策性森林保险重视程度增加，保险机构参与积极性升高，广西森林保险供给市场的竞争趋于激烈。

图2 2013—2021年广西森林保险市场CR3和HHI指数变化Fig.2 Changes of CR3 and HHI indexes in Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.2 森林保险潜在需求高

1.2.1 造林面积持续提升

长期以来，特别是党的十八大以来，广西深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记对广西工作系列重要指示精神，广西国土绿化水平持续提升，连续十余年每年完成植树造林300 万亩以上。随《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》和《广西壮族自治区国土科学绿化总体规划》等实施，广西森林面积持续增加，极大激发森林保险的市场需求。目前，广西大多数公益林已投保森林保险，但商品林承保率较低，仅为43.88%，广西森林保险仍有广阔发展前景。

1.2.2 林业产业快速发展

经过多年发展，林业已成为广西绿色经济发展的重要引擎，在乡村振兴、富民兴桂中均发挥重要作用。广西林业总产值从2016年的4 777亿元增至2021 年的8 487 亿元，年均增长12.18%，居全国第2位。广西以约占全国5%的林地，生产出全国近一半的木材；2021 年，广西木材产量为3 900 万立方米，居全国第1位。2011年以来，林下经济规模和产值连续位居全国前列。随着林业产业发展，特别是特色经济林、林下经济、森林旅游和森林康养等高附加值林业产业的快速发展，经营主体的风险管理意识加强，保险购买能力也在增加，给森林保险发展带来了机遇。

1.2.3 国家储备林大力推进

《广西加快推进国家储备林高质量发展十条措施》中提出，力争到2025 年国家储备林贷款余额达到1 000 亿元，新建国家储备林1 000 万亩，将广西打造成为全国最大的国家储备林核心基地。截至2021 年底，广西建设国家储备林面积超过1 100 万亩，建设规模居全国第1 位。国家储备林拥有广阔发展空间，大力推进国家储备林建设的同时应做好风险管控、健全风险防控机制。国家储备林保险可为国家储备林项目建设提供风险分散与转移机制，对提升国家储备林项目风险综合保障能力、完善国家储备林风险管理机制有重要意义。目前，国家储备林保险得到广西壮族自治区林业局的重视和支持，将被全面纳入政策性森林保险范围，实行无赔款优待政策，将不断提高保险金额，降低保险费率，减少建设主体的融资成本。

1.2.4 特色险种需求强烈

广西现行森林保险险种有中央财政补贴险种5种、自治区险种2 种和地方特色险种3 种，主要包括公益林、商品林、油茶（Camelliaoleifera）、核桃（Juglansregia）、澳洲坚果（Macadamiaintegrifolia）、林木种苗、油茶收入、林下中草药、古树名木和林业碳汇等险种。目前，针对草原、生物多样性、林业野生动物肇事和红树林等尚未开发出成熟的保险产品，这将是森林保险重要的潜在市场。此外，广西是我国重要的经济林生产基地，全区经济林面积达4 000多万亩，八角（Illiciumverum）、肉桂（Cinnamomum cassia）、板栗（Castaneamollissima）、柿子（Diospyros kaki）和油桐（Verniciafordii）等特色经济林保险有待进一步开发[8]。随着广西森林保险高质量发展，森林保险将从覆盖物化成本保险逐渐转向收入保险，将释放出巨大潜能。

2 广西森林保险发展困境

2.1 有效需求不足

2.1.1 林农参保意愿低

林农经营的林地面积小，采取传统的粗放型经营方式，林业收入占家庭收入比重小[9]，因此不愿增加森林经营的成本；偏远山区的林农受教育程度较低，保险意识匮乏[10]，认为森林保险意义不大且不划算；各地区森林保险发展不均衡，部分保险机构对森林保险业务重视程度不高，开展森林保险的宣传和推广较少，林农对森林保险相关政策、保险产品条款和内容了解不足，未能充分认识森林保险的价值和功能。因此，林农对森林保险的投保主动性不强，参保意愿低。

2.1.2 风险保障水平偏低

新一轮集体林权制度改革背景下，广西林业专业合作社达到1 498 个；国有林场全面完成改革，从175家优化整合为145家，形成了一批经营规模较大的新型林业经营主体。新型林业经营主体的经营方式与林农存在差异，对森林保险的需求也存在明显差异[11]。然而现行森林保险保障水平较低，与广西林业发展呈现出的高成本、高投入特点不相符，难以达到新型林业经营主体风险管理的要求，导致有保险需求的新型林业经营主体无投保意愿。

广西森林保险责任为再植成本，仅包括林木受灾损失后按造林技术规程恢复森林第1 年的总费用，与造林完全成本、林木价值保障需求有很大差距[12]。广西桉树（Eucalyptusspp.）、松树（Pinusspp.）和杉木（Cunninghamialanceolata）等主要造林树种的再植成本为1 500 元/亩以上，当前商品林保额为1 250元/亩，最大保障程度仅为83%左右，难以满足林农和新型林业经营主体的投保需求。

2.1.3 费率厘定不合理

科学的费率厘定是刺激森林保险需求的有力保障[13]。广西已针对商品林进行风险区划，根据区域特点、风险类型和受灾程度将商品林划分为中高风险区和低风险区，制定差异化保险费率，在一定程度上优化了保险定价机制。但广西风险区划和费率厘定仍处于起步阶段，保险定价和费率厘定不够精细。不同树种受同一自然灾害的影响、同一树种在不同地区受自然灾害的影响和同一自然灾害在不同年度的发生频率等均有差异。目前，尚未建立科学的森林保险费率拟订机制和动态调整机制，不能客观地反映林木、地区和风险差异[1]。

2.1.4 产品创新力度不足

产品多元化是促进森林保险进一步发展的关键措施。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》和《广西农业保险高质量发展工作方案》等文件均提出，扩大农业保险覆盖面，鼓励各地因地制宜开展特色险种，不断丰富保险品种。广西积极创新开发新险种，但大部分仅在小范围内试行，承保规模较小，推广力度不足。如广西2020年率先在全国开发油茶收入保险，2021 年承保面积仅为2.56 万亩，占全区油茶种植面积的0.30%；来宾市金秀瑶族自治县、贵港市平南县和崇左市龙州县2021年开发中药材保险，2021 年的承保面积仅为2.50 万亩，占全区中药材种植面积的0.35%。此外，经济林、红树林和林业野生动物肇事等保险产品开发较缓慢。广西现有森林保险品种与其优质森林资源和林业产业发展尚不匹配，难以满足多元化需求。

2.2 有效供给缺乏

2.2.1 保险经营成本较高

森林保险涉及许多林业技术问题，其中承保资料收集、林权归属确定和损失鉴定等方面均需林业部门协作参与；因人员和经费问题，林业部门难以全面协助保险机构开展森林保险相关业务。广西是林业大省，林地面积大，同时呈现林地小而散的特点[14]，投保人和保险标的分布较广。目前，公益林保险实行县（市、区）级的统一投保模式；对于商品林保险，保险机构需挨家挨户采集林农身份证号、联系方式和林权证复印件等投保信息，耗费的时间、赔付和契约成本等均较高，而较低的保费严重抑制保险机构产品创新的积极性，保险机构经营动力不足。

2.2.2 保险服务水平偏低

目前，广西已建立森林保险市一级公司82 个、县（市、区）一级支公司484 个、乡镇服务站2 017 个和村级服务点4 661 个，森林保险服务水平得到有效提升，但设在乡镇的基层网点人力薄弱[15]，设施条件较差。如人保财险浦北县支公司在6个乡镇挂牌设立森林保险服务网点，实际仅1 个服务网点正常开展森林保险业务。理赔评估调研发现，保险机构存在操作不规范、随意降低赔付标准的行为；大部分保险机构理赔金额计算基数为再植成本，约为400 ～850 元/亩，与文件规定的现行保险金额1 250元/亩有较大差距。理赔手续繁琐，定损理赔周期过长，影响灾后恢复与再生产，导致森林保险有效供给严重不足。

2.2.3 运行模式缺乏竞争

2021 年4 月，自治区财政厅印发《广西壮族自治区财政厅关于明确政策性农业保险承保机构名单的通知》（桂财金〔2022〕112 号），并联合相关部门对广西政策性农业保险机构开展遴选工作；经遴选，确定人保财险、太平洋产险、北部湾保险、国寿财险、平安产险、中华财险和大地产险共7 家保险机构作为森林保险承办机构，并结合各市和县（市、区）现有保险机构情况，划分各保险机构相应的承保区域。该举措在一定程度上保证了森林保险承保规模和服务质量的稳定性，但森林保险划片经营的模式导致保险机构间难以形成有效竞争，不利于广西森林保险高质量发展。此外，保险机构存在选择承保对象的现象，不愿承保沿海风险高发地区，再加上保险机构考评办法缺失，良性竞争秩序尚未形成。

2.2.4 共保机制效率较低

森林保险的市场规模相对较小，各保险机构单独承保1 个地区森林保险业务时，常出现林业巨灾风险难以有效分散的问题[16]。因此，钦州市、北海市、防城港市、玉林市和梧州市采用共保体的形式开展森林保险相关业务。但从实施效果来看，2021年，钦州市、北海市、防城港市和玉林市的共保区域承保率仅为22.45%，比2020 年有所下降。实行共保机制后，原来由4家公司分别开展的工作，现主要由主承保方1家公司负责，因基层机构人员少，工作量和工作压力增加；共保合作磨合度不高，保险公司间沟通协调不畅，存在共保出单、开具发票和摊回分保赔款不及时等情况，导致共保机制未能充分实现有序高效运行。

2.2.5 防灾减损投入不足

防灾减损是政策性森林保险经营机构的重要工作内容之一；通过提取防灾减损费用，对灾害进行科学预测与灾前预防[17]，可减少森林灾害的发生和损失。2019 年11 月，自治区林业局印发《广西壮族自治区森林保险防灾经费管理办法》，明确每年根据综合赔付率从保费总额中提取0.5%～1.5%作为防灾经费。近年来，广西积极推进防灾减损费机制，将防灾减损费用于购置防灾防损物资、修缮设施设备和建设管护队伍等，但投入经费力度仍有待提高。2021 年，广西共有北部湾保险、人保财险和太平洋产险3 家保险机构投入防灾减损费用，总额为57 万元，仅占森林保险保费总额的0.26%，比2020 年减少288 万元，降幅为83.48%。可见，保险机构对防灾减灾工作重视不够，投入经费较少，森林保险防灾减灾服务供给不足。

3 森林保险高质量发展建议

3.1 需求方

3.1.1 转变林业经营理念

集体林权制度改革后，林农成为林业生产经营的主力军[11]。这虽然有利于产权明晰、资源配置，但林农对于政策性森林保险、合作经营等相关政策了解较少。政府和保险机构应加大相关政策培训和森林保险宣传力度，提高林农对新型林业经营理念的认识；同时林农自身也需与时俱进，积极响应国家、自治区相关政策，为林业可持续发展注入动力。

3.1.2 扩大林地经营规模

保险面积对保费影响较大，小规模分散经营支付的保费高于规模化经营[18]，扩大保险面积是降低保费的有效方案之一。我国现行的森林保险补贴政策并不完全适用于小户经营的林农，其未成为政府福利的受益者。政府应积极推动林地流转、规范产权登记和交易等服务，推进林农合作化经营，不仅能激发林农对森林保险的潜在需求，使其从补贴政策中受益，还能盘活闲置的森林资源，促进林业和森林保险业高质量发展。

3.2 供给方

3.2.1 提升保险服务水平

第一，加强基层服务网点建设，缩短服务半径，培养森林保险专业人才，提升基层服务能力。第二，建立政策性森林保险绿色通道，简化理赔程序，做到应赔尽赔，能赔快赔，切实做好承保理赔、查勘定损等专业化服务。第三，加大宣传力度，利用电视、广播、宣传手册、宣传栏和微信等方式，定期开展宣传活动，提高林农对森林保险的认识；还可结合森林保险理赔案例进行宣传，充分调动林农投保积极性。

3.2.2 引导产品升级创新

单一的森林保险服务实效性有限、适用性较低[19]。保险机构应针对各区域林业发展实际，不断创新开发森林保险新险种，积极拓展森林保险服务范围。积极探索从“保成本”到“保收益”的转变[20]，推行因地制宜、分级分档的差异化森林保险产品；根据不同区域、不同树种的实际价值，设定保险金额，使保险产品能更好地满足林农的保障需求。继续推动经济林、红树林和林业野生动物肇事保险等险种落地实施；深入优化油茶收入保险方案，建立和完善测产和价格公布机制，扩大油茶林承保面积，助推广西油茶“双千”计划，为广西林业稳定发展保驾护航。

3.2.3 完善防灾减灾体系

林业风险管理的核心在于对灾害的预防和监测，可通过科技手段及健全风险防范和应急处置机制，提升森林灾害风险预警、识别和管控能力。保险机构应加大防灾减损费的投入力度，积极与林业主管部门和新型林业经营主体、林农等投保主体合作，通过构建完善的风险管控体系，健全风险防范和应急处置机制，提高林业灾害风险管理水平，减少森林受灾面积，进而降低保险机构的赔付率。保险机构应定期跟进信息化设备类、基础设施建设类防灾防损项目的需求、审批和采购工作，重点实施各地区和新型林业经营主体实际关注度较高、急需解决和森林防护预期效果明显的项目。

3.3 政府方

3.3.1 优化保险运行机制

一是探索引入竞争机制。建立以服务能力为导向的保险机构招投标模式，统一制定森林保险招投标标准，并由各地级市自行招标。二是优化共保体运行模式[21]。由于共保区域发生灾害的频率较高，单纯的高风险区共保仍无法分散区域风险，探讨建立共保体与低风险区的联动机制，高风险承保任务搭配低风险承保任务，从政策制度上均衡高风险区的承保风险。三是大力推进商品林统保机制。可以村级集体经济组织的形式开展林业保险合作模式，推动农村一揽子保险，进一步提高承保率；探索区直国有林场统保模式，各区直国有林场可通过招投标或竞争性谈判等方式，选择1 家保险机构统一承保森林保险业务，降低投保成本，提高承保理赔工作效率。

3.3.2 完善财政补贴政策

森林保险运作成本较高，仅凭保险机构一方难以维持稳定运行，政府应逐步完善财政补贴政策。第一，积极争取中央财政支持，拓宽保费补贴保险品种范围，将国家储备林保险、油茶收入保险及林下中草药保险纳入中央财政补贴范围。第二，设置差异化补贴标准，依据灾害风险、费率水平和地区经济等因素制定差异化财政补贴，对相对贫困地区、新型林业经营主体应予以财政倾斜，积极引导、鼓励森林保险“扩面”“提标”，实现各地区森林保险高质量发展。

3.3.3 制定考核评价办法

建议政府出台森林保险机构考核评价办法，加强对保险机构承办森林保险业务组织体系、保险产品、服务水平和宣传管理等重要指标的考核，以规范保险机构经营行为，推动保险机构切实履行政策性森林保险实施主体责任，建立健全基层森林保险服务体系，提高保险机构服务质量和水平。通过实施考核评价，进一步完善分工合理、协作有力和运转高效的森林保险工作机制，着力提高承保、定损和理赔等环节的精准度和时效性。

利益冲突：所有作者声明无利益冲突。

作者贡献声明：甘雯雯负责方案拟定、文献检索和论文撰写与修改；周兴国、刘忠飞、张庆观、张桂铭和徐春龙负责数据整理和案例素材收集；江锦烽、罗伟强和龙佳峰负责论文撰写指导。