党领导立法的逻辑与意义

封丽霞

关键词：党领导立法；党的领导；依法执政；政党政治；人大主导立法

在我国法治实践当中，党与法的关系“以最完整的光谱把政党和法治关系的丰富内涵和宽广外延展现出来。”在党与法的诸多关系范畴当中，党与立法的关系又是党法关系状况的最集中体现。这就决定了党与立法的关系是我们研究当代中国党与法之间复杂而紧密关系的最有说服力的样本和最佳素材。

本文试图在考量现代政党政治与立法关系的一般原理基础上，分析中国特色社会主义法治进程中党与立法关系的独特内涵与显著特点，通过阐述当代中国语境下“党领导立法”的政治逻辑、组织形式和实现方式，以及党在领导立法过程中诸多内外部关系处理等问题，揭示当代中国党法关系构建的法治原理以及理解党与立法关系的中国面向。

一、政党与立法关系的一般性阐释

在进入现代政治社会之后，一个显著的标志就是政党以及政党政治的出现与发展。可以说，政党是现代政治社会的核心元素，政党政治则是现代政治的基本样态。“在政治现代化领域，没有一个角色比政党政治家更为重要。政党在所有当代社会的现代化竞争中如此重要，以至于不同社会所走的现代化道路往往是由政党所决定的。”“如果说现代政治有什么特别‘现代的东西，那就是……现代政治需要政党的引导，在不存在多个政党的时间和地点，也需要一个单一的政党。”在现代政治过程中，如果把现代国家比作一个行走自如的躯体，那么政党就是赋予这副躯体以意志和力量的灵魂。如果把现代国家比作是一座繁忙的立法、行政和司法的巨型“工厂”，那么执政党就是为这座工厂源源不断提供政治能源的“发电机”。

在现代国家政权体系之中，立法始终是一种最具开放性和竞争性，也是面临最尖锐利益较量和最有挑战性的权力形态。在立法过程中，政党扮演着十分主动和活跃的“法律缔造者”角色。事实上，现代政党政治与立法的关联性、互通性、亲密性程度远甚于其与行政和司法的关系。不管是形成重大立法决策或动议，或是重要法律规则的创设与变动，都受到政党政治的深刻制约和强力塑造。那么，为什么政党政治与立法保持着如此紧密的内在关联呢？

首先，与一般利益集团和社会组织相比，政党以获取国家政权和实现政治纲领作为其活动的基本指向和奋斗目标。在西方国家，政党是作为“国家和市民社会之间的核心中介组织”而存在。政党只有在获得政权之后，才能够凭借其执政党的地位，通过国家立法将其政纲转化为法律和法规，并凭借国家的行政、司法才能将其付诸实现。因此，政党只有掌握政权成为执政党才能实现向立法权的靠拢和掌控。在此，“议会是政党之母”的经典论断所要表达的就是，政党政治是基于代议民主制度而出现的。在议会内阁制国家，议会是政党通向国家政权的基本途径和政党活动的主要场所。政党政治与立法机关的亲密性在于“议会的单纯存在就给予政府以惟一合法和民主的外衣”。

其次，现代政党的一个重要功能就是组织和参与法律以及其它公共政策的制定。这个广义的立法过程为平衡各种利益主张和政治势力、释放和消解社会情绪提供了重要平台，也为各种政策和意见激烈交锋、协商妥协、最终达成共识提供了主要场域。“政党是最优的政治决策机构，是在政府层面上制定和执行政策的机构。”⑤通过在议案提出、法案起草和审议中发挥主导作用，执政党有优势将体现本党意志与利益的政治纲领制度化、合法化和规则化。显然，执政党要实现对国家权力的有效整合与控制，首先要通过立法机关创设和变动法律规则的方式来实现，然后再通过具体的“依法行政”“依法司法”，把已经法律化的政党政治纲领进行具体实践。由此，政党政治的灵魂渗透到现代公共权力运行的全部过程。政党政治以各种方式建立与立法、行政和司法的直接或间接的联系，于是立法权、行政权、司法权在政党政治中得以统合。

再次，现代政党政治也是实现人民民主立法的重要形式。政党处于社会成员与国家政权之间，担负着民众意志与公共利益的汇集、表达、整合的重要职能。尽管从终极意义上说，国家立法权属于人民，但是人民通常并不直接行使立法权。正如托克维尔所言，“全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业”。事实上，原子化、分散的社会成员不可能与立法权保持一种经常的、实质的联系，而政党能够把一些持共同政見的个体公民团结起来并形成强大、稳定的社会表达，从而保障人民主权原则的实现。尤其是执政党可以通过政纲体现民意，因而成为人民意志集中和体现的最佳载体，使立法民主的内在理念转变为社会民主的外在实践。为此，萨托利称“政党是社会与政府间的媒介和仲裁人的组织”：斯凯茨德认为，“代表群众并分配权力的最好的组织形式就是政党……民主制度的标志就在于它能让人民大众掌权。然而，为了让人民大众掌权就需要有某种组织，这种组织代表大众，以大众的名义行使权力”。一言以蔽之，离开了政党政治，就没有现代民主政治，也就不可能有立法民主，即“政党创立了现代民主，而现代民主若不从政党的角度看待则难以想象”。

二、中国语境下“党领导立法”的逻辑与方式

中国共产党是当代中国政治结构的核心和中轴。“研究中国，当然要研究中国共产党：研究好中国共产党，实际上就抓住了研究中国的核心，就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙”。在当代中国党政体系之中，不管是立法、执法还是司法，都不可能是立法机关、行政机关和司法机关各自内部独立、自我封闭的活动。尤其是立法受到中国特色党政体制的全面塑造和深度统合。在当代中国政治语境之下，党领导立法是一个基本的政治事实。离开中国共产党、离开中国特色党政体制的具体语境，将无法理解当代中国立法过程的政治背景及其各种复杂性因素。

（一）中国特色党政体制下“党领导立法”的内在逻辑

当代中国政治语境之下，人们将“执政党”与“领导党”的概念合为一体，这也是我国“执政党”概念的基本特征。在西方政治语境之下，执政党是一个“变量”而不是“常量”。它主要是指执掌国家最高行政权的政党。西方执政党的主要作用体现为将其纲领和竞选许诺通过议会立法转化为法律和公共政策，并且依仗其执政党优势向政府机构、司法机关输送本党或与本党关系友好的政治精英，而党组织很大程度上只不过是一个“选举工具”而已。

在中国政治语境之下，“中国共产党不是一般意义上的西方执政党，甚至不是一般意义上的政党”。具体而言，中国共产党是一个“常量”而不是“变量”。在此，“常量”包含两个层面的意思：首先，中国共产党是一个长期执政的政党，不存在与其他民主党派竞选上任、轮流执政的问题：其次，中国共产党的党组织具有与国家政权体系相对应的内部科层等级和结构功能，形成了全面嵌入国家政权体系的组织形式。简而言之，中国共产党在实现与国家政权机关高度统合和深度嵌入、履行重要的政治和行政职能的同时，又实现了对全部的国家政权机关、社会组织以及社会生活的领导权，是领导国家和社会的政治力量。无论是立法机关、行政机关、司法机关，还是人民团体、社会组织的活动都围绕坚持党的领导来进行，都要求与党的政治纲领和大政方针相一致。

由于集“领导党”和“执政党”两种政治属性于一身，中国共产党在国家政权体系中的权威和地位远远高于西方国家的执政党。既能把握国家的政治方向、重大决策、方针路线，向国家政权机关推荐重要干部，又能通过中共党员间接行使其根据宪法和法律获得的国家公共权力。由此形成的这种“复合型政权结构”即中国特色党政体制，“既超越了西方政党组织的逻辑，又超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”。在这种逻辑之下，中国共产党与立法的关系有其特殊的历史形成和确定方式，其领导立法的组织形式、实现方式和程序功能亦有其独特的内涵和机理。

（二）中国共产党在立法机关的领导地位及其确定方式

从西方现代政治发展的历史过程来看，议会制国家是先有议会再有政党。议会既是政党的孕育场所，也是其主要的栖息之地。为此，政党处于国家、议会和法律之下，其权力只是社会组织和公民权利的一种“组织化延伸”。中国共产党经过28年艰苦卓绝的革命斗争取得国家政权建立中华人民共和国之后，中国共产党成为新政权的主导性、支配性的强大力量。并且，中国共产党实现了“把党的组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的命脉、形构、方向、进程和特征”。也因此，在西方议会制国家，议会立法属于立法机关的内部事务。而在中国，立法机关嵌入中国共产党领导的党政体制之中。立法活动不仅是立法机关的内部事务，而是不管内容还是形式都受到党政体制的深刻塑造，可以说其本身就是党政活动的重要组成部分。

根据“党管干部”原则，党领导立法工作的一个重要方式就是向国家立法机关“推荐”或“选派”重要领导干部，发挥中共党员在立法过程中的关键作用。通过这种形式，中国共产党不仅增强了对立法过程的直接影响力，而且也实现了对国家立法机关的组织塑造。从中华人民共和国成立之后历届全国人民代表大会的人员构成来看，中共党员人大代表通常都占到总代表人数的60%以上，各民主党派、无党派人士的人大代表约占17-19%左右。从1954年第一届到2013年第十二届全国人民代表大会的具体构成来看，第一届全国人大代表中的中共党员有668人，占比最低（54.48%），民主党派和无党派人士占比45.52%。从第九届全国人民代表大会开始，中共党员代表在全国人大代表中的占比稳定在70%左右。第九、十、十一、十二届全国人大代表的总人数稳定在2985人左右。其中，中共党员代表占比分别是71.5%、72.99%、73.12%、71.01%。

在全国人大常委会委员和委员长会议组成人员当中，中共党员的占比绝对优势表现得更为明显。从全国人大常委会委员的人员构成来看，第一届、第二届全国人大常委会都是79人，其中中共党员有40名（50.6%），民主党派和无党派有39名（49.4%）。这是中华人民共和国成立以来，民主党派和无党派人士占比最高的两届全国人大常委会。从最近五届全国人大常委会的组成情况来看，中共党员的占比大致保持在65%-70%之间，民主党派和无党派占比大致在30%-35%上下浮动。譬如，第八届、九届全国人大常委会都由155人组成，其中第八届全国人大常委会委员当中108人（69.7%）是中共党员，第九届全国人大常委会有102名委员（65.8%）是中共党员。第十届、十一届、十二届全国人大常委会都由175人组成，中共党员人数依次是123人、119人、122人，分别占比70.3%、68%、69.7%。

显然，中共党员与人大代表的这种身份重合和交织为党领导立法提供了制度化的组织网络和人才保障。中共党员代表在全国人大代表中的高占比和压倒性人数优势，以及中共中央对于全体党员代表的政治要求与纪律约束，可以充分实现作为执政党的中国共产党在国家立法机关的绝对优势以及对国家立法权的全面主导。《中国共产党章程》第10条、第17条规定，“党员个人服从党的组织”、“任何黨员不论职务高低，都不能个人决定重大问题”。由此可见，中共党员人大代表以及人大常委会委员必须遵守党的纪律，其发言和表决都不能违反党的方针政策和决议指示。这在客观上就有利于形成中国共产党在立法机关中的统一权威和集体行动，使党的意志顺利通过立法程序上升为国家意志。

（三）中国共产党在立法机关设立的“党组”机构及其工作方式

在西方国家，不论是执政党还是在野党通常都要设立议会党团来协调本党党员在立法过程或其他活动中的意见和行动，推进形成本党党员的统一意志和集体行动。在议会内阁制国家，议会多数党可以通过其议会党团实现对立法机关、行政机关的双重控制。与西方政党相比，中国共产党在立法机关的组织形式和工作方式独具特色。在各级人大，中国共产党和其他民主党派都没有建立自己的党组织，也没有设置会议领袖、政党督导员等类似的角色。这是因为，在我国各级人民代表大会，中国共产党与各民主党派之间是中国共产党居于执政党地位、各民主党派处于参政党地位，即执政党与参政党的关系。这与西方政治语境下的执政党与在野党、执政党与反对党的关系不可同日而语。来自民主党派和无党派的人大代表，通常是以参加其所在行政区域、地区性人大代表团的组织形式参加人民代表大会、参与立法过程，而不是以其党派身份出现在人大及其常委会的各项活动之中。因此，也就没有必要在人民代表大会设置专门的党组织。

在中国共产党的组织体系当中，“党组”是各级党委在“非党组织”的领导机关中设立的组织机构，是中国共产党实现对“非党组织”领导的重要组织形式。因此，无论是立法机关，还是行政机关和司法机关，均设有“党组”这种常规性组织形式。它是“党到国家机关内部执政的重要制度设计，是党的系统和国家政权系统进行权力、能量、信息交换的重要媒介，有利于加强党对国家政权系统的领导的有效性”。当前，各级人大常委会党组实质上就是人大常委会的领导力量，是党中央和地方各级党委领导人大常委会工作链条的一个不可或缺的环节，是把党的方针政策落实到国家政权机关的枢纽。尽管同级党委和人大常委会党组分属于党组织和人大两个不同的系统，但从二者内部关系来说，同级党委和人大常委会党组之间是领导和被领导的关系。

具体到国家最高立法机关，全国人大常委会党组是中共中央在全国人大常委会设立的领导机构，是实现党对全国人大及其常委会领导的基本组织形式，也是实现党领导立法的重要主体和关键纽带。全国人大常委会党组成员一般由委员长、副委员长（中共党员）和秘书长组成。当然，各级人大常委会党组只是本级人大常委会的政治核心，而不是上级领导，因而不能对人大常委会发号施令。人大常委会党组不能包办或代替委员长会议或主任会议，通常只是根据党中央或同级党委的意见和主张，向委员长会议或主任会议提出某项建议或议案草案，经委员长会议或主任会议讨论研究之后，作为正式建议或议案提交人大常委会。通过全国人大常委会党组，中国共产党的最高领导层与最高立法机关之间就能够做到组织化的上传下达、紧密沟通和常态化联系。

为加强中共中央对国家政权各项工作的领导，2015年1月16日，中央政治局常务委员会专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报。习近平总书记在这次会议上指出，党中央实现对上述国家立法、行政、司法机关以及全国政协的统一领导，很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。同年，中央政治局审议通过《中国共产党党组工作条例》（试行）对党组工作进行全面规范。依据该条例，2016年10月，全国人大常委会党组决定在全国人大9个专门委员会分别设立“分党组”，目的在于更好发挥各专门委员会在具体立法过程“把方向、管大局、保落实”的作用和功能，保障党中央的各项方针政策在法案起草、审议过程中得到更为有效的贯彻落实。

（四）中国共产党在立法过程与立法程序中的功能与作用

从全国人大及其常委会的立法过程来看，中国共产党对于立法程序的全方位领导与参与主要通过以下路径或方式得以实现：

1.在国家发展战略目标之下，以“五年规划”等形式明确立法工作的指导方针和目标任务

全国人大及其常委会的五年立法规划和年度立法工作重点，通常是根据中共中央的全局部署和战略目标来确定的。长期以来，中国共产党的全国代表大会及重要全会都会在不同层面上涉及立法工作的目标任务与方针指导。1997年，党的十五大提出“2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”，为后面若干年我国立法工作确定了目标与发展方向。2014年，党的十八届四中全会确立加快建设“完善的法律规范体系”“完备的党内法规体系”的立法工作目标。2017年，党的十九大强调“推进科学立法、民主立法、依法立法”。2022年，党的二十大着重指出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”等。这些都是中共中央对立法工作提出的整体发展目标与任务，反映了特定时期国家发展战略要点和立法工作的基本思路。

实践当中，中共中央关于国民经济和社会发展的五年规划通常要对特定历史阶段的国家战略意图进行阐明、对党的执政方针和工作重点进行明确和部署，同时也提出这个时期立法工作的阶段性目标，有利于增强国家立法工作的整体性、系统性和前瞻性。譬如，2016年，中共中央制定第十三个五年规划纲要并经十二届全国人大四次会议通过。该纲要专门就立法工作要求，“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，加强和改进政府立法制度建设”，努力实现“各领域基础性制度体系基本形成”的目标。2020年，十九届五中全会通过第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议，强调“完善立法体制机制，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，立改废释纂并举”。这就意味着，当前我国立法工作的主要任务是加强科技创新、国家安全、网络信息、涉外法治等重点领域立法，实现立改废释纂多种立法形式的丰富与发展，推动中国特色社会主义法律體系不断完善。

在国家发展目标和战略框架之下，中共中央还要对全国人大及其常委会立法规划进行审定和批准，从而确保立法工作服从于国家和社会发展的大局，在法治轨道上引领、推动和保障各项目标任务的实现。从七届全国人大开始，全国人大常委会在每届任期之初都要根据当时我国经济社会发展的目标编制立法规划，制定五年任期内立法工作的重点项目和任务。近年来，中共中央高度重视对全国人大及其常委会五年立法规划以及年度立法计划的审定工作。譬如，中共中央批准并转发《中共全国人大常委会党组关于（十二届全国人大常委会立法规划）的请示》（中发[2013]7号），对全国人大及其常委会2013-2018年的立法规划进行讨论和审定。除了五年立法规划之外，全国人大常委会每年的年度立法工作计划也要向中共中央报请审定。如果立法调整对象和社会情势发生重大变化、需要对立法规划或立法工作计划作出相应修改和调整，全国人大常委会党组也要及时将相关情况报请中共中央审批。譬如，中共中央批准并转发《中共全国人大常委会党组关于调整（十二届全国人大常委会立法规划）的请示》（中发[2015]15号），根据全面深化改革的实践需求将原立法规划的68件立法项目增至102件。

2.向全国人大提出宪法修改、解释的重大建议或同意全国人大常委会党组提出的宪法修改、解释的建议

宪法是国家根本大法，是中国共产党治国理政的总章程，也是全面依法治国的总依据，对于国家立法工作有着全局性、基础性的引领作用。这就决定了，“立宪和修宪在任何一个国家都是最为重要的政治活动和立法活动，必须以极其严肃认真的科学态度来对待”。新中国成立之后，“修宪事大，新中国迄今为止的历次修宪无一不是在中国共产党的领导下进行的”。1952年12月，中共中央通过政协全国委员会向中央人民政府提出制宪建议，并成立毛泽东亲自领导的“宪法初稿起草小组”具体负责宪法草案的起草工作。1980年，为尽快实现拨乱反正、尽快取消1978年宪法当中“大鸣、大放、大辩论、大字报”等类似规定，中国共产党首次以中共中央名义提出修改宪法的书面建议。1982年宪法起草过程中，中共中央政治局和书记处曾先后讨论了8次，综合宪法草案讨论过程中的各方面意见，最后由五届人大五次会议审议表决通过。

最近这十年，党对于宪法修改和解释工作的领导更加规范化和制度化。2014年，党的十八届四中全会明确提出“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。同时，还要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。2016年，中共中央发布《关于加强党领导立法工作的意见》，对党领导宪法修改和解释的程序作出具体规定。2017年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》（中发[2017]9号），对党领导宪法解释工作的原则和程序进行了明确。

中共中央对宪法修改和解释工作的领导通常采取以下程序进行：首先，中央政治局向全国人大常委会提出修改、解释宪法的建议，然后再由全国人大常委会依照法定程序进行审议。譬如，2018年，十九届二中全会审议通过中共中央关于修改宪法部分内容的建议，并且请全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案。遵照此建议，十二届全国人大常委会依照法定程序形成宪法修正案草案，最后提请十三届全国人大一次会议审议通过。还有一种可能的情况是，全国人大常委会党组提出修改、解释宪法的建议，提交中央政治局常委会或者中央政治局讨论同意之后，再由全国人大常委会依照法定程序进行审议。

3.讨论决定国家政治、经济、行政、社会等领域的重大立法事项

从我国立法实践来看，全国人大及其常委会审议的国家法律，凡涉及政治、经济、行政、社会等重要领域或重大原则性问题的重大立法事项，都应提前报中共中央批准。在此，“重大立法事项”通常是指主题重大、政治敏感度高、牵扯利益面广、社会关注度高的法律的制定和修改工作。就上述重大立法事项提出立法建议，或是就相关重大立法问题进行讨论与决定，既是实现党领导立法的基本形式，也是党领导国家、社会、经济和文化事务的重要体现。在这些重要法案的起草和制定过程中，中共中央主要是就这些法律制定或修改的宏观指导思想及涉及的重大原则、重大体制和政策调整问题进行协商和决定，就立法过程中的重大立法争议或立法不确定情况进行讨论和拍板，而不是就微观立法技术、法律草案文本的具体细节进行商榷和斟酌。显然，并不是所有提请全国人大及其常委会审议的法律草案都要报请党中央研究讨论，也不是所有重大事项立法过程的细枝末节都要报请党中央讨论决定。

党的十八大以来，中共中央高度重视对重大立法事项的集中统一领导，通常以列入中央政治局常委会年度工作要点的形式对一些重要立法项目和法律草案予以确认。在一些重要法律的起草、审议过程中，中共中央可以听取全国人大常委会党组关于立法工作进展情况和相关问题的汇报，解决立法过程中遇到的重大争议和敏感问题，实质推动立法工作进程。譬如，2015年《立法法》修改过程中，中央政治局常委会将其列为2015年研究的重大立法事项，还专门听取全国人大常委会党组的专门汇报，就该法修改所涉及的主要问题作出重要指示。又如，在举世瞩目的《民法典》制定过程中，中共中央给予了高度重视和密切关注。习近平总书记曾这样描述他亲自参与民法典制定过程的具体情形，即：“我们顺应实践发展要求和人民群众期待，把编纂民法典摆上重要日程。党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，其中对编纂民法典作出部署。之后，我主持3次中央政治局常委会会议，分别审议民法总则、民法典各分编、民法典3个草案。在各方面共同努力下，经过5年多工作，民法典终于颁布实施，实现了几代人的夙愿。”

4.通过“重大事项请示报告制度”实现党领导立法工作的常态化

党的十八大之后，重大事项请示报告制度以党内法规形式被确定下来，成为党领导立法的一项常态化、制度化工作。通过这项制度，全国人大常委会能够及时、全面地向中共中央反映重大立法事项和立法争议问题，请求中共中央研究决定、予以支持。从2015年开始，中央政治局常委会每年都要听取全国人大常委会党组的工作汇报。这里的工作报告主要包括全国人大常委会党组工作报告、重要法律案请示报告以及重要立法工作请示报告等。

为进一步规范国家机关向中共中央的请示报告制度，2016年，党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确要求，全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，以及各人民团体和各省、自治区、直辖市的党组织要定期向党中央报告工作。尤其是研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况还要进行专题报告。2019年，为加强和规范重大事项请示报告工作，中共中央正式颁行《中国共产党重大事项请示报告条例》。根据该条例，就立法工作中的重大事项、重要情况向中共中央以及地方党委请示报告，遂成为全国人大常委会党组、地方有立法权的人大常委会党组的一项重大职责和常态化工作。

三、依法执政方略下“党领导立法”的意义与启示

新中国成立以来，随着中国共产党从“领导人民为夺取全国政权奋斗的党”成为“領导人民掌握全国政权并长期执政的党”，党在治国理政的制度依据上也实现了从主要依靠党的政策、内部文件到既依靠政策、内部文件又依靠法律，再到“法律是治国理政最大最重要的规矩”的深刻转变。中国共产党越来越深刻认识到法治之于国家治理的重要依托和支撑作用，认识到“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”，是首先要有一个高质量的“良法”体系。

进入新时代以来，中国共产党高度重视对立法工作的领导，不断深化和拓展“党领导立法”的认识新境界和实践新形式。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。2017年，党的十九大报告提出“改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，并且重点阐述“加强党的集中统一领导”与“支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用”这两个方面的统一性。2022年，党的二十大报告继续要求“把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”，与此同时还必须“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。这就赋予了新的历史条件下“党领导立法”更高的政治站位、更深刻的法治内涵以及更迫切的实践要求。

（一）通过“党领导立法”坚持和加强“党的领导”

在全面依法治国的语境之下，坚持和加强“党的领导”不是一个简单的政治原则或空洞的战略判断，而是一个内涵丰富、蕴意深刻的法治命题。在党领导国家治理现代化的过程中，应当坚持“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调党的领导“必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”。党的领导贯彻到治国理政的全过程和各方面，其核心要义在于党对国家立法主导下的国家治理体系形成过程的全方位引领和强有力主导。这是中国特色国家治理的一条基本经验，也是中国共产党实现集中统一领导和依法执政的必然要求。

“党领导立法”不仅具有价值上的正当性，也具有规范和历史上的合法性。“党领导立法”不仅是我国立法工作的最高政治原则，也是坚持和加强“党的领导”的法治保障和制度优势。首先，我们以宪法修改的重大立法形式把“中国共产党的领导”写入宪法，从而使“党的领导”具备了明确的宪法依据和国家根本法的属性。2018年，十三届全国人大一次会议修宪将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条，为实现党对各方面工作的领导提供了宪法的权威性依据，也使得坚持和加强“党的领导”成为国家各项立法工作的指导原则。

其次，立法是进行各种权力配置、资源分配和利益整合的最重要形式，也是对经济社会的基本结构和关系作出明确性、权威性、可预期性制度安排的国家政权行为。因此，在中国共产党治国理政的过程中，“党领导立法”既是实现和显示党的“执政权”和“领导权”的根本形式，也是实现党的意志对经济社会生活进行全面塑造的必经途径。中国共产党既然已经把法治确定为治国理政的基本方式，那么就要善于通过立法过程把党的意志上升为国家意志，把经由实践证明成熟稳妥的党的政策和方针路线转化为国家法律，进而使得党关于经济、政治、文化、社会和生态文明建设方面的施政纲领获得普遍的社会约束力，赋予重大改革举措以法律的明确性、稳定性和权威性。

由上观之，“党领导立法”的过程，就是党的领导体制进入并逐渐嵌入国家立法体制的过程。“党的领导”大多数时候要通过具体的“党的执政”来实现。“党的领导”作为一种潜在的国家权力，必须经过全国人大及其常委会立法的转化过程，才能具有国家权力的性质。经由立法过程把党的政策主张法律化、规范化和具体化，实际上就是以宪法法律形式确认党的领导权威和地位，实现党的执政方式的法治化转变。一言以蔽之，通过党对立法过程的全面嵌入与主导，才能将党的治国理念、政治纲领和主张贯彻于国家治理和社會管理的过程之中，才能真正实现党对各方面事业的集中统一领导。

（二）通过“党领导立法”带动“党对依法治国的全面领导”

坚持党的领导不仅是党和国家事业的根本所在、命脉所系，也是中国特色社会主义法治之魂。依循此理，“党领导立法”不仅是实现全面依法治国的首要环节，而且也是党领导全面依法治国的前置条件。长期以来，不管是在法治理论上还是实践当中，我们一直强调党的领导和中国特色社会主义法治是一致的。这种本质上的高度一致性、内部契合性只有通过中国特色党政体制对立法体制的整合，通过将党的意志、人民意志融入国家立法过程才能真正实现。在此意义上，“党领导立法”是实现党的领导、人民当家作主、依法治国“三统一”的基本方式和集中体现。

习近平法治思想的一个重大原创性贡献在于对“党大还是法大”这个伪命题进行了深刻批判和创造性解答。在党的领导与依法治国相统一的条件之下，“党大还是法大”是一个“政治陷阱”、是一个“伪命题”。这是因为，党作为一个执政整体、依据其执政地位领导人民制定宪法和法律，党的意志通过立法过程实现与国家意志的高度统一，因此也就不存在党大于法、或者法大于党的问题。然而，倘若党丧失了对立法权的领导地位，或者说党领导立法工作的能力还不够强，在立法过程中难以实现自身意志与人民意志的高度统合，难以将党的执政纲领上升为具有普遍约束力的国家法律，那么在实践当中就会引发“党大还是法大”的问题和困惑。为此，只有以“党领导立法”为基础，才能在立法过程中把党的意志与人民意志统一起来、把党的决策与人大立法权的行使统一起来，才能真正破除“党大还是法大”的伪命题。

需要进一步阐明的是，“党对全面依法治国的领导”包括党领导立法、党保证执法、党支持司法、党带头守法四个方面，具体体现在党对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等法治工作的集中统一领导和整体推进上。“党领导人民实施宪法和法律”这句话体现的是对党“保证执法”“支持司法”“带头守法”的要求，它所要阐明的是党作为宪法法律“实施者”即“守法者”的主体身份。在此意义上，“党领导立法”是“党全面领导依法治国”的逻辑前提。党实现对立法的全面领导，不仅为党依法执政确定了规范路径，而且直接为严格执法、公正司法、全民守法提供了法律制度依据。只有通过科学、高效、权威的“党领导立法”才能带动“党对依法治国的全面领导”，才能把党领导人民制定宪法法律和实施宪法法律统一起来。

（三）关于党领导立法的法治原则与实践启示

2016年，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》对于我们准确把握“党领导立法”的实质内涵，增强党领导立法工作的主动性和权威性，推动实现“党领导立法”方式的制度化、规范化发挥了重要的指导作用。该意见明确了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，强调党领导立法必须符合依法执政的要求，要求党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，要求正确处理加强党的领导与立法机关行使立法权的关系、不得随意干预甚至替代立法活动。在依法执政的原则要求之下，关于党领导立法的深刻意义、实现方式以及外部关系处理方面，可以获得以下启示：

首先，立法过程既是党的意志与人民意志汇集和统合的中心场域，也是建构党与国家政权关系的必经渠道。在当代中国政治语境之下，中国共产党作为“执政党”首先应当是嵌入人民代表大会并且全面领导和执掌立法权的政党。党领导立法，不仅是党的各级组织实现党的主张和政策的主要方式，也是党领导国家政权关系的重要方面。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，首先就要确保党的各项纲领和主张通过立法过程上升为国家法律，再通过高效的法律实施贯彻到治国理政的各个方面。在依法执政的法治原则之下，“党领导立法”不是直接用党的政策、内部文件来代替国家法律。党不是直接命令国家立法机关进行立法活动，不是直接用党的意志来替代人民的意志，也不是用党的组织来替代国家立法机关进行立法。而是在宪法法律和党内法规的框架之内，通过政治、思想、组织等制度和机制，运用意识形态、工作机制、组织纪律等多种工具形态来实现。一言以蔽之，党关于治国理政方面的政策主张、行动纲领，需要全体社会成员一体遵行的，就应向全国人大及其常委会提出相关立法建议或意见，并通过立法程序使之与人民意志相结合上升为国家意志。

其次，在正确认识党的领导与国家政权机关职能关系的基础上处理好“党领导立法”与“人大主导立法”的关系。在我国立法过程当中，党是处于领导地位的“立法主体”，有立法权的人大及其常委会是专门履行立法职权的“立法机关”。在此，需要指出的是，党在立法过程中发挥着在政治、思想、组织上“领导”立法的作用。立法机关作为最重要的立法主体、国家立法活动的主要承担者，在立法提案、法案起草、审议的立法过程中发挥着“主导”作用。首先，党的领导是人大及其常委会充分行使立法权的政治保证。只有充分发挥党“总揽全局、协调各方”的作用，借助党的高效组织协调能力和强大的社会动员能力，才能有效避免立法过程中的部门本位主义、地方保护主义和各种干扰因素，才能及时回应经济社会发展过程中出现的各种突出矛盾和问题，才能在最大限度反映社会共识的基础上力排众难、形成重大权力关系调整和利益分配的立法方案。

再次，人民民主是中国特色社会主义立法的生命力所在，也是党领导立法的应有之义。党领导立法，并不是要弱化人大及其常委会在立法过程中的主导作用，也不能干预人大及其常委会自主开展各项立法工作。坚持人民主体地位，首先必须确保人民通过人民代表大会制度行使立法权，确保有立法权的人大及其常委会主导立法过程。即，“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行”。就此，党的十九大、二十大报告都指出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，并且强调“加强党的集中统一领导”与“支持人大、政府、政協和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用”这两方面是统一的。在中国共产党与立法机关的关系当中，应当明确“党与政权机关性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力”。在党领导立法的过程中，党要不断改善领导方式和执政方式，支持立法机关依法依章履行立法职能、开展工作、发挥积极引领作用。具体言之，党不能以党组织的名义直接向全体公民发号施令，要在全国范围内以国家名义贯彻其在政治、经济、社会管理方面的政策和主张，就必须通过国家立法过程将它们上升为法律，并通过依法行政和依法司法的方式作用于社会。在这个意义上，人民代表大会是党的意志转化为国家意志的制度平台。只有经由人大立法程序产生的法律，才是中国共产党依法执政的最重要依据。

最后，应明确区分党领导“国家立法”与党领导“党内立法”的事项范围、组织路径和实现方式。中国共产党作为执政党，在国家政权体系当中起着领导核心的作用。但是，党的政治职能与国家政权的立法、行政、司法职能虽有部分重合，但也有各自独立的一面。从字面含义来说，“党领导立法”是一个多维度的复合概念，既包括党领导“国家立法”，也包括党领导“党内立规”。为此，在党领导立法的工作格局当中，一直存在两种不同的路径：一是通过大规模国家立法建构中国特色社会主义法律体系：二是通过加强中国共产党的党内立法建构完善的党内法规制度体系。党在领导人民制定宪法法律的同时，也在制定自身建设所需要的制度和规则。国家法律和党内法规是当代中国政治与社会生活中起着最重要作用的两套规则体系。二者既有相通性、关联性，又有不同的功能属性、内容形式、调整范围和实施方式。二者的主要区别在于，前者是面向全体社会成员的“公共性”行为准则，后者是针对中国共产党各级党组织和党员的“内部性”行为规则。具体而言，党依据宪法法律治国理政，党还要依据党内法规管党治党。党内法规是对党员特别是领导干部所作出的义务性或者纪律性要求，比国家法律对于普通公民的义务性要求更严格。而国家法律则是社会成员都必须遵守的行为准则。因此，在依法执政条件下，务必要对党领导“国家立法”与党领导“党内立规”的内涵与外延进行理论上的严格区分。二者既要互为支撑、功能互补，又要避免重复交叉、错位越位。不能将党领导党内立法的程序、方式和要求适用于领导国家立法，也不能把党内立规的内容扩展到国家立法，更不能直接将党内立规的义务性、强制性要求适用于普通公民，否则很容易造成国家法律与党内法规的边界混淆以及国家立法与党内立规的关系错位与功能紊乱。