粤港澳大湾区陆路口岸通关模式创新研究——以深港口岸为视角

梁秀波，巫师统，杨春静

1. 中国人民警察大学 移民管理学院，河北 廊坊 065000；2. 深圳市人民政府口岸办公室，广东 深圳 518100

党的二十大报告指出：“推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。”［1］粤港澳大湾区是中国改革开放的最前沿，也是中国口岸数量最多、出入境旅客通关量最大的区域。大湾区陆路口岸是内地与港澳间的交通枢纽，随着大湾区经济的快速融合，人、物、资金、信息等要素流动更加快速推进，人员的高效流动是重中之重［2］。“一国两制”背景下，进一步提升大湾区陆路口岸服务内地与香港、澳门间往来交流效能，是口岸建设面临的重要现实问题［3］，口岸通关模式创新更是其中重要方面。

一、当前粤港澳大湾区陆路口岸通关模式评价

（一）出入境旅客数量长期高位运行，开展新型通关模式创新需求强劲

大湾区陆路口岸出入境旅客数量长期保持高位运行，承载了全国半数以上出入境旅客通关数量。以深圳陆路口岸为例，自2008 年至2019 年，以年均660余万人次速度逐年递增，出入境旅客数量流量持续、快速增长，并且长期处于高位运行状态（如表1所示）。新冠病毒感染实施“乙类乙管”后的2023 年上半年，经深圳陆路口岸出入境人员达6 064.35 万人次，呈逐渐回升趋势。

并且，深港陆路口岸服务对象具有特殊性和特定性。2019 年，香港规划署出版的《北往南来2017》指出：保守估计近30 万跨境就业、居住、就学者高频次往返于深港之间，约占深港陆路口岸日均通关数量30%～40%。此类常规往来群体，通常具有特定、合法、规律的目的，安全风险总体较低。在目前通关模式下，该部分群体仍然需要接受标准的通关查验流程，因排队、查验等流程占用较长时间和较大的口岸查验资源，并没有因其通行背景而有所调整。

显然，无论是面对高位运行的日均通行数量，还是特定通关人群，开展新型通关模式创新，提升通关效率，为出入境旅客供给更多获得感，是内在而且迫切的需求。

（二）三种通关模式并行运行，改革创新进展不同

大湾区共有12 座陆路口岸分布于深港、珠澳间，分别采用“两地两检”“一地两检”“合作查验，一次放行”三种通关模式，如表2所示：

表2 大湾区三种通关模式

1.“两地两检”模式

口岸双方分别设置管理部门，分别进行通关查验，双方管理部门无地理或检验程序上的关联。双方管理部门分别于各自管辖区域按照各自法律规定进行查验，双方不涉及出入境旅客数据信息交换、共享，无直接法律交叉，不涉及对方法律问题［2］。此类模式是最为传统的通关模式，其优点是双方权责清晰，不足是查验环节较复杂、耗时长、口岸通关效率总体偏低，难以应对日益增长的出入境旅客数量。并且，该模式对“一国两制”下内地与港澳间口岸属于区域性通行管理措施的属性体现不够充分。

2.“一地两检”模式

口岸一方设置特定区域，以租赁或其他方式提供给对方使用，以实现双方管理部门在同一地点查验。双方相互独立、互不隶属，分别按照各自法律和查验标准对出入境旅客进行查验［4］。“一地两检”模式可以进一步分为：单向监管查验、查验通道合并、查验用地独立布置等模式。该模式注重双方间的合作配合，运行中如涉及双方司法管辖权问题，须启动相应法律程序。该模式优点是出入境旅客仅需在一个地点即可完成双方查验程序，节省通关时间，同时降低管理部门的查验成本。目前，英国、美国等国家对此已有相关探索。2007 年，我国于深圳湾口岸开始应用该模式。经10 余年探索，对该模式的认识更为清晰：一是双方法律制度差异是构建该模式的主要障碍，推进应用进程较为缓慢；二是该模式仅解决空间合并问题，并未进行实质性通关模式创新，效率提升有限。

3.“合作查验，一次放行”模式

双方管理部门通过出入境旅客信息互通、打破信息壁垒、相互加强执法协作，实现旅客凭一种身份证件、排一次队即可完成两地出入境检查手续。该模式是“一地两检”模式的进一步升级，也就是由双方联合在口岸通道的管辖边界两侧相互对接建立查验通道。该模式最大特点是在内地、香港与澳门的多元法域内，在不突破法律法规情况下，通过合作避免可能出现的跨境人员移交、委托查验等问题，实现旅客通关和查验手续的大幅简化优化［5］。该模式具体可分为三种场景：一是经由合作快捷查验区通关。旅客一次排队、机器读取证件、采集生物信息即可通关。二是经由半自助合作人工查验区通关。“入境查验、出境监控”，旅客一次排队、接受查验即可通关。三是经由相邻的双方人工查验区通关，旅客一次排队、接受双方人工查验即可通关。这种查验模式有效简化了查验放行流程，缩短旅客通关时间。

综上所述，大湾区陆路口岸创新进展不同，并采取两条路线。珠海—澳门间口岸改革创新进展较快，但其中出入境旅客通关数量最大的拱北口岸尚未有所进展。深圳—香港间口岸改革创新空间很大，具有进一步开展深度创新的机会。

（三）传统通关模式一定程度上制约内地与港澳间要素流动，影响大湾区融合建设发展

2019 年2 月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求“创新通关模式，提升粤港澳口岸通关能力和通关便利化水平，促进人员、物资高效便捷流动”，“加强内地与港澳口岸部门协作，扩展和完善口岸功能，依法推动在粤港澳口岸实施更便利的通关模式，研究在条件允许的情况下主要陆路口岸增加旅客出入境自助查验通道，进一步便利港澳与内地居民往来”。

内地与港澳分属于不同关税区，人员、物资、资金等要素不允许自由流动。一方面，要素自由流动是发挥市场对资源分配决定性作用的基本前提，是大湾区建设的重要支撑；另一方面，由于内地与港澳存在法律制度、发展阶段、空间承载能力等方面差异，现阶段对相互之间要素流动的适度管制实属必要。要素流动水平决定和影响着大湾区的未来发展，成为大湾区建设最大、最重要、最需要解决的问题之一。要素流动的关键节点在口岸。口岸通关的快速与便捷，不仅需要强化有形元素，还需要强化无形元素，而通关模式创新就是无形元素的强化。既有传统通关模式主要应用场景为较低通量口岸，与大湾区建设需求不相符合，影响内地与港澳间要素流动，一定程度上限制大湾区融合建设发展。在“一国两制”基本原则基础上，以促进要素高效、有序、安全流动，助推大湾区内设施“硬联通”和机制“软联通”为目标的新型通关模式创新迫在眉睫。

（四）基于“证件核心主义”逻辑的传统通关模式束缚通关效率提升

传统通关模式采取基本逻辑为“证件核心主义”，即基于对证件真伪及附属功能的认定，确定出入境人员的合法性，逻辑表达如图1所示：

图1 “证件核心主义”逻辑图

“证件核心主义”的形成源于两个方面：一是以印刷技术为代表的高端防伪工艺和印鉴制作的政府垄断性；二是在科学技术未达到对出入境旅客真实身份信息可以进行即时判断的时代，需要依托发证机关进行出入境旅客的真实性判断。

证件查验及其附属的各项手续是口岸检查的核心环节，这一环节面对全体出入境人员无差别应用，是最终判断出入境人员是否具有真实、可信身份信息的过程，也是最容易出现误差、造成口岸通关不畅的环节。

（五）口岸维护国家安全的深度、广度、精度有待提升

国家安全是安邦定国的基石，维护国家安全是全国人民根本利益所在。当前，全球局势复杂多变，“三股势力”“颜色革命”等各类危害国家安全的因素跨越国界、边界的流动仍未禁绝，甚至在一定条件下可能愈演愈烈。在“一国两制”背景下，中央政府赋予香港、澳门极大的管理权限，具有国际交通、航运、情报、金融等多方面“自由且安全”的基本优势，也使得香港、澳门成为意识形态、涉恐、涉电诈等危害国家安全风险的重要流入源。

长期以来，大湾区陆路口岸在防范危害国家安全风险通过口岸实现跨境转移方面作出重要贡献，体现了其在维护国家安全方面的特殊价值。特别是在遇有自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件，以及口岸日常运行中的超负荷运行、超量人群流动等情形时，采用口岸限流、重点查验，甚至在特定时期关闭口岸等方式调整口岸运行状态，有效维护了国家安全。

但是，随着各类风险逐步加剧、敌对分子违法犯罪技能逐步提升，传统的口岸通关模式安全逻辑和技术应用滞后的现实弱点逐步显现。通过通关模式创新，拓展基于口岸维护国家安全的深度、广度、精度，提升口岸维护国家安全的能力，成为口岸建设的必然选择。

二、粤港澳大湾区陆路口岸通关模式创新面临的主要障碍

自2007 年深圳湾口岸开展“一地两检”通关模式创新探索后，港珠澳大桥珠海公路口岸等也开展了不同思路的改革创新。但受法律制度、基础设施等多方面因素的共同影响，进展程度仍未达到公众期望，出入境旅客获得感仍有较大提升空间。

（一）内地与港澳间存在较大的法律制度差异

1. 口岸通关管理法律制度差异

由于历史原因，内地与香港、澳门分属不同法域，相互间在法律理念、法律体系以及司法程序等方面存在较大差异。不同的法律背景，形成具有不同风格的出入境管理体系和口岸通关制度。三地出入境管理部门的执法依据、工作职责、监管重点、通关流程和操作等方面存在较大差异。这种制度上的差异短期内难以根本改变，客观上影响了大湾区口岸通关模式创新［6］。在大湾区建设中，不同法律、制度、程序及其执行，必然是一个不断协调与逐渐统一的过程。

目前，在深港、珠澳口岸通关模式创新探索中，是采取联合执法还是分别执法、能否跨区域执法等重要问题均具有深入研讨的需求。实践表明，口岸通关模式的根本性创新必须要突破现有法律和机制中的障碍。例如，美国、加拿大两国间航空口岸“境外预检”模式以及申根协定国的联检模式，均通过协议形式突破原有法律障碍得以实施［7］。因此，通过调整各自法律的方式推动通关模式改革创新，是十分重要的影响因素，也是最难以逾越的障碍。

2. 出入境数据信息共享法律制度差异

出入境数据信息共享法律制度，是阻碍口岸通关模式创新的另一典型瓶颈问题，这主要体现在内地与港澳间、内地口岸部门之间两个层面。以珠澳口岸“合作查验，一次放行”查验模式为例，两地边检机关数据存在一定限度交互，两地海关有少量健康信息交流，澳门卫生局与治安警察局之间也有一定的数据互通，但内地海关与边检数据流相互平行。

从内地与港澳层面来看，一方面受到数据跨境和隐私保护法规限制，另一方面基于两地执法信息标准和要求不一致，查验侧重点有所差异，采集数据有所不同，导致两地信息进行跨境共享存在制度和实践双重障碍。以深圳与香港间为例：2021年以来，《中华人民共和国数据安全法》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《数据出境安全评估办法》陆续出台，内地对数据信息跨境管控进一步加强。而香港早在1995 年就通过《个人资料（私隐）条例》①《 个人资料（私隐）条例》第33条规定“禁止除在指明情况外将个人资料移转至香港以外地方”。该条例在执行层面并不具备可操作性，第33条规定的相关指南或办法至今尚未实施，但对推进深港口岸查验数据交互形成障碍。，对个人数据的跨区域流动提出法律层面的限制要求。

从内地口岸部门层面来看，虽然法律规定信息共享②《 中华人民共和国出境入境管理法》于2012年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，其中第5条规定“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享”。《中华人民共和国网络安全法》于2016 年11 月7 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，其中第39条第（三）款规定“促进有关部门、关键信息基础设施的运营者以及有关研究机构、网络安全服务机构等之间的网络安全信息共享”。《中华人民共和国数据安全法》于2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，其中第22条规定“国家建立集中统一、高效权威的数据安全风险评估、报告、信息共享、监测预警机制。国家数据安全工作协调机制统筹协调有关部门加强数据安全风险信息的获取、分析、研判、预警工作”。，但基于部门管理规定要求，各查验单位信息系统各自独立，“数据私有、互不连通”，数据统筹性不强、应用效率不高，影响整体通关效率。

口岸通关模式创新的基础要求是信息共享及高速流转，孤岛式的信息形成与存在状态必定构成创新推进的瓶颈性障碍因素。

（二）口岸基础设施建设不够完善，支撑创新的时空条件不足

基础设施建设不够完善是口岸通关模式创新面临的另一难题。当前，大湾区各陆路口岸无论“一地两检”还是“两地两检”，其查验模式从形式到内容均是两地独立查验模式，这种模式存在诸如通关效率低、检查项目重合多、“一国”形式表达不足等缺陷。随着粤港澳出入境人员的快速增加，三地原有口岸的数量、规模、查验场地以及查验设备等基础设施都已无法满足现实需求，也极大地束缚了大湾区口岸通关模式创新［6］。

口岸通关模式创新必然是时间、空间的综合创新，从而解决现有通关模式的各项问题。基础设施是通关的客观物质载体，建设进程涉及土地归属、投资、管辖等一系列问题。并且，新型通关模式必然高度重视时间、空间的集约利用，建设符合口岸双方基本规范、口岸发展需求的查验场地是创新实践必然面对的现实难题。

（三）支撑通关模式创新的生物特征识别技术尚处于关键开发期

自17 世纪现代国家产生以来，进出国家的安全认证一直是各国普遍面对的问题。进出国家的通关查验，历经三个时代：第一时代，出入境旅客凭官方通关文书直接通关，不进行个体验证；第二时代，官方向出入境旅客发放通关文书，并通过照片进行“人证对照”，确保人证合一，这一通关逻辑即前文所述“证件核心主义”，该模式自20 世纪初期开始应用至今；第三时代，由于生物特征等新型人身识别技术的发展，通关文书的认证意义已经可以被取代，直接通过生物特征等即可进行通关认证。当前，正处于第二和第三时代的转换期当前，虹膜、指静脉、面相等新型生物特征认证技术在出入境管理领域应用有了一定探索。但是，在出入境管理领域要求理论上接近100%准确率以及口岸通关效率提升的总体要求下，仍存在公共卫生、提取难度、信息盗用、运算量大等困难需要克服，技术开发尚处于关键时期。

三、粤港澳大湾区陆路口岸通关模式创新路径

（一）探索构建“人身核心主义”新型查验逻辑

查验逻辑是通关模式的基础。可探索从通关查验逻辑层面着手，依托新型管理逻辑，构建新型通关模式，实现口岸通关的制度性、根本性创新。

当前，以指纹、面相、虹膜等特征分析等为代表的基于生物特征快速识别技术已经发展到一定层次，可以通过小型设备对出入境人员进行准确的个体识别，对证件的依赖性逐步减弱。摆脱证件在出入境通关中的束缚，变“证件核心主义”为“人身核心主义”时代已经来临。依托“人身核心主义”查验逻辑（如图2 所示），可进一步构建“无感式”“不停顿式”通关模式，极大提升旅客通关效率，增强旅客获得感。

图2 “人身核心主义”逻辑图

基于该逻辑架构的新型通关模式建设是系统性工程，需要社会总体进步、转变作为支撑，在不具备全面改革条件情况下，可开展后文所述渐进式创新。

（二）探索建立粤港澳大湾区统一通行证件

以深港间通行为例，香港居民入境内地使用港澳居民来往内地通行证，内地居民前往香港则使用往来港澳通行证。两种证件在管理形式上存在差别，但本质上并无不同。按照香港地区规定，香港居民返港应使用身份证，不使用上述通行证件。出入境证件仅是信息载体，推动证件统一的主要障碍来自于内地与香港间通行管理制度差异，不存在技术问题。

粤港澳大湾区建设，基础设施的互联互通是基本，口岸应该避免成为要素流动的“堰塞湖”。进一步推进通行管理制度改革、推进通行证件统一，是新型通关模式创新的重要环节。未来，粤港澳三地一体化和要素自由流动是必然的发展趋势，可探索面向大湾区出入境旅客颁发特定、统一的粤港澳通行证件，为三地出入境管理数据信息联通提供基础，降低管理成本和旅客出境入境手续办理复杂度，进而提升口岸通关效率和安全水平。

（三）探索实施信用管理，开展分类查验

如前所述，当前的查验模式是对全体出入境旅客实行无差别查验，大量的监管资源消耗在对跨境就业、居住、就学者等低风险、高信誉旅客的查验上。在大湾区建设背景下，频繁往返两地工作、生活的人员将越来越多，提高对此部分人群的查验效率、优化监管资源配置是口岸通关效率总体提升的关键抓手。

可探索对出入境旅客开展信用分类管理，建立旅客身份分类通关模型，实施分类查验模式。定期对旅客的身份背景、违法犯罪记录、受教育程度、工作状况等进行验证审核，确定不同风险等级，对较高风险旅客采取效率相对较低、环节较多的查验流程，对较低风险旅客则为其提供简洁、便利、高速的通关流程。

（四）推动三地间、部门间出入境数据信息共享

口岸通关数据信息整合是通关模式创新的基础性工作，可提高口岸管理效率，便利旅客通关，同时将进一步促进基础设施设备共用。

建议推动口岸两方查验单位在确保安全前提下进行数据共享。在内地与港澳层面，推动香港、澳门与内地开展数据共享模式、制度的共同研讨，进而推进实质性数据信息互通；在内地口岸部门层面，可考虑由口岸主管部门牵头，按照口岸通关一体化理念建立统一完善的口岸公共信息平台，统一采集、管理基础数据，按需分发各单位使用，有效引导通关。同时，明确数据跨境采集、存储、分发、安全界限与权责；配套建立个人信息保护制度，明确从口岸公共信息平台获取信息的权限、条件、时效；引入风险管理机制，应用大数据核查评估旅客风险等级，重点监控高风险等级的旅客，提高口岸风险管理预判能力。

（五）探索构建“三级推进机制”，系统推进创新工作实践

通关模式创新涉及信息互换、监管互认、执法互助、基础设施共用、查验流程重构等具体问题，事关中央事权以及内地与港澳间法律衔接，是一项系统、复杂工程。

建议探索构建“三级推进机制”，以此建立推进创新探索和运行的基础。即：第一级机制为中央级机制，由国务院港澳办牵头，协调海关总署、国家移民管理局以及香港、澳门特区政府，负责制定总体目标，推进解决通关模式创新涉及的法律政策障碍、部门执法管理冲突和部门协作等问题；第二级机制为省级机制，由广东省对接海关总署、国家移民管理局及香港、澳门特区主管部门，推进口岸通关模式创新发展的规划、模式等建设；第三级机制为市级机制，即充分发挥口岸属地政府职能，由深圳、珠海市对接边检、海关以及港澳两地口岸运行管理实施单位，负责技术方案和问题研究等具体工作。“三级推进机制”具有层次性、系统性、协同性，无论是在基础、力度、时间上，还是在深度上，均具有可使通关模式创新达到良好效果的条件。

四、结束语

深港协同、融合发展是粤港澳大湾区融合发展的核心引擎，基础设施联通的关键节点在口岸，口岸通关模式创新事关“一国两制”实践的进一步创新和发展。面向未来，应坚持总体国家安全观，在确保国家安全底线基础上稳健推动口岸通关模式创新，应强化顶层设计和统筹协调，统筹推进口岸监管、协调机制改革。改革创新不可能一蹴而就，通关模式从“两地两检”向“一地两检”乃至更具价值和效率的模式演变是一个逐渐优化的过程。新型通关模式将使大湾区的联系更加紧密，通关场地、设施更加集约化，通关流程更加便捷［8］，必将以口岸高速安全运行打通三地要素流通命脉，助力大湾区融合发展。