新发展阶段土地储备政策的调整与完善策略

文／戴智功 江西省吉安市永丰县自然资源局 江西吉安 331500

引言：

土地储备政策自实行以来取得良好成效，但是随着现代化建设的快速发展，对我国土地资源的消耗也在不断增加，在新时期发展形势下，原有的土地储备政策已经难以满足时代发展需求。鉴于此，我国的土地储备政策应该进一步调整优化，促使现行土地储备政策更加科学、完善，有效提高我国土地储备水平。

1.土地储备政策的相关概述

1.1 土地储备政策的功能

土地储备是以政府为主体的管理手段，主要目的是促进经济效益和社会效益的提升。土地储备政策的职能可以分为经济职能和公共职能两种。土地自身的公共性质和土地储备制度的背景决定其是以促进公共利益为主要目标，公共职能是土地储备制度的主要职能，通过实现公共物品的职能促进经济效益的提高。促进市场调控是土地储备的首要任务，通过调控市场能够促进其他经济目标的实现[1]。

1.2 土地储备制度产生的背景

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第9 条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2 条规定来看，我国收购储备和出让的是国有土地使用权（注：集体经营性建设用地目前还是试运行阶段，江西吉安市安福县是试点县）。我国土地归国家所有，通过实行土地有偿期限使用，形成土地市场。在这种运行模式下，只有国家才是土地的所有者，从国家取得的土地使用权可以在合法的途径下进行市场流通，即转让或者转租。

在上世纪九十年代中期，土地有偿使用制度的逐渐推行让城市土地成为最具增值潜力的对象，那个阶段由于法律法规等制度的不完善，导致城市土地供应量逐渐失控，进而出现炒房价、炒地皮等负面现象，严重扰乱房地产市场秩序，对城市规划和管理带来较大困难。在这种背景下，城市土地储备制度开始实行[2]。城市土地储备制度指的是通过征用、收购、置换等方式将分散的土地使用权集中管理，将城市土地资源集中起来，并且由政府相关部门进行居民安置、城市建设等，有计划的将土地投入市场。这种做法的主要目的是增强政府对土地的调控能力，促进土地市场的规范运行。

2007 年11 月19 日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定并发布了《储备办法》。2008 年1 月3 日，国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知》，在该通知的第11 条中提出要完善建设用地储备制度，这也是我国土地储备制度基本形成的关键时期，并且逐渐进入到调整、完善阶段[3]。

2.土地储备政策中存在的不足

2.1 政府主导作用尚未发挥

政府对土地储备价值的认识是决定土地储备政策完善的前提，但是部分政府认为土地储备主要是经营土地，将经济利益放在首位，更多关注的是土地的财政价值，尚未认识到土地的公益性价值。这就造成在土地储备开发项目的规划中，缺乏对市场的主导，导致土地开发存在较大的随意性，政府缺乏对土地储备市场的监督，导致部分行为严重扰乱市场秩序，严重影响土地资源的整体规划。

2.2 缺少统筹和协调部门

现阶段，我国各级土地储备中心是以独立管理的状态存在，省、市、县之间很少会有相关业务联系，导致土地储备与开发工作在实际开展中缺乏统一的体系制约，没有完善的统筹机构会导致部门之间沟通较少，不利于工作的开展[4]。各地在实际操作中存在工业园区管委会、城投公司等多个单位或部门为融资或做大做强而手中有地储备的情况。按照《土地储备管理办法》土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。但实际中各级储备机构只是自然资源部门的一个内设机构，受资金、人员等多种因素的制约，没有执行真正意义上的收储职能，包括管护及前期开发等。因此，想要将土地储备的价值充分发挥，需要构建土地储备机构的协调机制，与此同时，应该加强土地征收、地籍等部门的内部协调机制，将国家土地储备与开发政策全面贯彻落实。

2.3 缺乏资金保障

由于土地储备开发的过程中缺乏坚实的资金保障，导致执行力受到限制。我国的土地储备资金使用方面多部分是以银行贷款或者是地方财政拨款为主，银行贷款中国社会资金占据90%以上，银行带框的资金回报增加了土地储备的成本，并且在实际操作中也存在很多不规范的地方，导致经营难度较大。土地储备以及项目开发都需要制定长期有效的发展计划，并且需要有专项资金作为支撑，缺乏完善的资金链会导致土地储备以及项目开发工作停留在书面形式，难以落实到实际建设中[5]。

2.4 相关法律制度不完善

土地储备制度的实现需要有规划、征收、土地出让等制度协调配合，只有将土地储备制度所涉及范围内的所有法律政策完善，才能促进土地储备制度的合理性提高，否则难以达到预期目标。目前我国土地储备的范围较大，并且存在部分城市尚未编制详细的城市控制计划，严重影响土地储备水平。从公益性角度出发，我国对于土地公共性的定义较为宽泛，并且缺乏明确的界限，导致政府难以有效发挥土地储备的公共职能。在土地征收制度中，虽然建立了保障农民合法权益的相关体系，但是该体系不够完善，并且集体土地与城镇国有土地的价值等差异较大，导致农民的利益受到损失。

3.新发展阶段土地储备政策的完善策略

3.1 发挥政府的主导作用，构建新型土地储备模式

我国的土地储备与项目开发是一个复杂性较强、内容较为庞杂的系统，需要政府充分发挥主导作用，将市场调控职能和经济引导的职能充分发挥，为土地储备与项目开发指引正确方向。政府各个部门之间应该加强合作，将部门的职能和自身的价值充分发挥，根据我国的国土资源实际情况，站在统筹全局、长远利益的角度制定土地储备和项目开发计划，促使土地储备能够为新时代经济建设贡献力量[6]。在新发展阶段，土地储备和项目开发应该改变传统发展模式中追求片面经济利益的观念，用严格的土地政策指导经济建设。在新时期的发展中，企业是市场发展的主体，政府在发挥主导作用时，应该科学合理引导，切忌用力过猛，应该扮演好引导者、沟通者的角色，充分调动企业的经济活力，促进企业和政府之间的联动，促使土地储备与开发模式更加符合现代化发展理念。

3.2 建立土地储备协调机制，促进土地储备项目落实

新时代的土地储备工作应该建立在部门之间的协调机制基础上，应该构建完善的土地储备工作规则和标准，明确土地储备管理机构以及部门职责，促使各单位之间做好协调，共同促进土地储备工作的开展[7]。还应该建立土地储备机构的上下级协调机制，通过加强省、市、县之间的联动，用合作协调的方式让省级土地储备机构充分发挥业务指导的作用。在此基础上，还应该建立国土资源的内部协调机制，土地储备中心应该主动和规划、征转、地籍等部门加强沟通，促使部门之间形成相互促进、相互协调的良好局面，共同推进土地储备工作的开展（如图1 所示）。最后，土地储备机构管理队伍的建设也是重中之重，应该站在促进工作开展的视角加强管理队伍质量建设，促使管理人员的专业技能能够满足土地储备管理工作的要求，并且具备良好的政治素养，在日常工作中，将廉政、公平、合法等作为准则，打造强有力的管理团队，促使土地储备协调工作进行的更加顺利。

图1 土地储备

3.3 加强土地储备资金建设，落实土地储备风险防范

充足的资金供应是土地储备和项目开发的基础，只有建设完善的土地储备和开发资金供应链才能促进后期开发工作的顺利开展，从而有效实现经济效益和社会效益的同步发展。在新时期发展阶段，所有的项目开展都需要有强大的资金支持，所以，建设土地储备专项资金是新时期发展的必然趋势。区域间资金平衡机制是促进土地储备资金合理供应的有效策略，相关部门通过对专项资金的统筹，可以有效促进内外联动，促使土地储备和项目开发的资金链更加完善，不但能够提供坚实的资金基础，又能提高资金的使用率。区域间的资金平衡机制能够有效缩短资金的回报周期，提高资金回报率，还能加强区域间的联系，发挥土地储备的全局效益[8]。在此基础上，应该调整土地储备收益的分配方式，转变经济发展结构，焕发经济增长动力，在实际项目建设中应该节约成本、提高资金的使用率，促土地储备和项目开发能够保持收支平衡。

土地储备项目的开发和实现都需要有完善的风险评估机制和监督管理体系，只有在制度体系的约束下，项目的开发和执行才更有力度，开发活动才能更加规范合理。在土地储备和项目开发的过程中，应该加强对各部门工作的监督和评估，促使各部门职责充分发挥，在此基础上，还应该加强对风险评估机制的制定，有效预防降低工作中的安全隐患，促使土地储备和项目开发工作更加科学、合理。

3.4 完善相关法律体系，重构土地储备运作模式

我国现阶段的土地储备制度主要是根据《土地管理法》、《房地产管理法》、《关于加强国有土地资产管理》、《土地储备管理办法》等制定。对于新时期发展阶段的土地储备政策完善应该严格按照相关法律制度进行，为了促使土地储备政策更加科学、完善，相关法律制度应该首先确保完善、健全，为新时期土地储备政策奠定良好基础[9]。在土地储备政策完善的过程中，需要在法律法规要求的范围内进行，并且制定长期有效的实施方案，促使我国土地储备政策向规范化、标准化、全面化、现代化的方向发展。在《土地储备管理办法》中明确提出，土地储备管理机构应该由市、县人民政府批准成立，其具有独立的法人资格，并且隶属于国土资源管理部门，对于本辖区内的所有土地储备工作进行承担。对于土地储备过程中存在的问题，应该做到全面分析、灵活利用，用专业性、规范性的体系去监督和控制人员行为。应该做到具体问题具体分析，并且应对出现的问题进行总结，积极探究合理的优化措施，做好细节控制，促使土地储备制度全面落实。

为了促使土地储备政策运行效率更高，需加强土地储备政策和相关法律制度的衔接。例如在房屋拆迁方面，建议在《国有土地房屋征收与补偿条例》中增加由于公共利益需要而进行土地储备的，政府可以征收房屋，促使城市规划更好的落实，有效提高公共事业建设的质量。对于商业用途而拆迁房屋的，应该和房屋的所有者进行协商，遵循公平、公正的原则，并且应该签订拆迁补偿协议。科学完善的城市控制计划能够避免土地储备的盲目性，提高土地收储效率，还应该完善国有土地使用权出让方式和出让计划，促使土地储备和土地出让的衔接更加紧密[10]。

3.5 合理确定土地储备计划，促进土地储备动态调整

我国的土地储备开发计划是建立在宏观发展的基础上，土地储备政策本身也具有促进宏观调控以及市场导向的作用。为了促使土地储备价值能够发挥到最大化，需要制定合理的土地储备开发计划，将土地储备的工作内容精细划分，将工作具体内容进行分类，并且坚持实事求是的原则，根据实际情况调整部门工作内容。在新时期发展阶段中，经济发展形势复杂多变，土地储备和开发计划不能一成不变，应该顺应新时期的发展需要，立足于科学发展观，并且站在促进经济建设的角度科学调整工作计划。需要注意的是，土地储备和开发计划的调整应该坚守法律制度要求，牢记土地资源紧缺的红线，根据实际情况进行开发，切不可为了贪图短暂的利益险中求胜，应该在市场需求的驱动下，坚持理性发展、长远发展的观念。土地储备政策不是为政府开辟新“财路”，而是通过一系列合法手段实现对土地资源的合理利用，促进房地产市场的规范化运行（如图2 所示）。所以，对于土地储备的范围应该适当调整，在尊重市场发展机制的基础上，征收各个市场主体无法合理处置的存量土地，或者是应该合法收回的土地。如果是强制性的将所有存量土地都纳入到土地储备的范围中，不但会导致经济压力增加，还会影响政府在市场建设中的地位。所以，应该建立合理的土地储备计划，促进土地储备动态调整。

图2 禁止囤地

结语：

综上所述，土地储备政策的质量直接影响我国土地资源的合理分配，对我国的经济建设和社会文明发展有非常重要的影响。对于土地储备政策的调整和完善是一项长期性、系统性的工作，不是在短时间内就能实现的。因此，我国相关部门应该加强对土地储备政策的重视，在日常工作中不断总结、反思，在实践中完善土地储备政策，为我国土地资源健康可持续发展奠定坚实基础。