二战后日本生育政策转型分析及启示

李泽西,黄 进

(1.四川省社会科学院 社会学研究所,四川 成都 610072;2.四川省社会科学院 社会发展与公共政策研究中心,四川 成都 610072)

一、问题的提出

日本是世界人口动态变化进程中少子化与人口老龄化问题最为严峻的国家之一。截至2020年,日本生育率已连续下降5年,加之新冠疫情的负面影响,最近2年很有可能进一步下降。[1]与此同时,日本国家人口与社会保障研究所预测日本65岁及以上人口在2035年将达到总人口的33.7%,2055年达到40.5%。[2]日本在经历“第二次人口转型”(1973)、“1.57冲击”(1989)等人口与生育结构变化事件后,逐渐初步关注生育政策、家庭政策的补足。从1975年便跨进“少子化时代”的日本有着较长的老龄化、少子化历史和较为严重的老龄化、少子化困境。在应对老龄社会与低生育水平社会问题上,日本政府的做法和经验或许是值得参考的。2022年,位于日本对岸的中国,出现了生育主导型人口负增长,即便二孩、三孩相关生育政策相继实行,但中国的总和生育率仍有下落之势,低生育率与生育政策制定紧密相关。对于正处于时代转折点的中国,生育政策转型诚然变为了中国现代化发展体系中更为重要的命题之一。不断修订与完善中国生育政策体系,使中国生育政策兼具刚性与韧性,摆脱生育主导型人口负增长是迫切任务。综上,对日本生育政策转型背景、过程、效果及困境进行探问,并试图从中提取有价值的启示。

二、日本低生育水平现状及其原因

(一)低生育水平现状

截至2021年10月1日,日本全国人口数量为1.255亿,青少年人口(0～14岁)为1 478万(11.8%),劳动年龄人口(15～64岁)为7 450万(59.4%),老年人口(65岁及以上)为3 621万(28.9%)。[3]21947年至2020年期间,日本共经历了两次婴儿潮,第一次是1947年至1949年,年均出生人数约210万;第二次是1971年至1974年,年均出生人数约为200万。1975年后均出生人数降至200万以下,总和生育率(TFR)呈现总体下降趋势,期间偶尔有小幅度的增加。时至2020年,日本的出生人数为840 835,总和生育率仅为1.33。与第一个婴儿潮时期高达4.32的总和生育率比较,足足减少了2.99。在经历“1.57冲击”前,日本在1966年总和生育率为1.58,日本政府对这个数据并未予以重视。原因在于日本对中华文化十二干支与阴阳五行的继承,1966年是日本所谓的“丙午”年,在十二干支纪年法中属“丙”年、阴阳五行属性为“火”,“双火属性”在日本有暴烈、克夫的不吉寓意。所以在1965年至1967年这三年间出现了不符合现实的断崖式下跌与上涨。继“1.57冲击”日本总和生育率在2005年下降到了1.26,是日本生育史上的最低点。其后,这个数据在2015年回升到了1.35,但在2020年又降为了1.33。

在1947年到1974年期间,日本处于人口更替水平相对稳定的时代。1974年,日本总和生育率首次跌破更替水平,正式进入少子化时代。如图2所示,横虚线是人口更替水平(或称人口置换水平),黑线是总和生育率(或称合计特殊出生率)。1974年之后,黑线开始低于虚线,后一直持续低于虚线。

(二)低生育水平的原因

据图1显示,日本自1949年后总和生育率总体是下滑的势态。岩泽美帆分析了日本1950年到2000年这段时间日本总和生育率跌落的原因,她将1950年至1975年总和生育率下降归因于婚内生育率的下降(人们有意压制婚姻内生育率);1975年至1990年的下降归因于婚姻年龄模式的变化(晚婚与不婚);1990年至2000年的下降归因于未婚、晚婚及婚内生育率下降的变化。[4]近年也有相关研究指出,日本总和生育率下降原因几乎可以完全分解为婚姻行为的变化(晚婚与不婚)与夫妇生育行为的变化(晚育与不育),加上婚外生子数量仍是少数,未婚数量增加对日本总和生育率下降效应远大于婚内夫妇生育行为变化。[5-6]可知,日本年轻人晚婚、不婚,晚育、不育是导致少子化的直接原因。[7]

图1 日本1947—2020年出生人数和总和生育率年度趋势

图2 日本人口替代水平与出生率时代划分

在婚姻行为的变化上,日本有较为严重的未婚、晚婚与不婚趋势。大多数人会在20岁至30岁期间选择第一次婚姻,但日本2020年25岁至29岁男性与女性未婚人数分别占年龄段人数72.9%与62.4%。[8]在晚婚与不婚方面,日本2020年男女初婚年龄分别是31.0岁和29.4岁,50岁男女终身不婚率从1980年1.7%、3.3%增至到2020年的28.3%、17.8%,男性终身不婚率约为女性的1.5倍。[3]11-12在不婚史较长的日本中,教育成本、妇女在工作和家庭责任中难以平衡、性别不平等及性别分工不协调是导致晚婚、不婚现象产生的主要因素。[9]480-484日本社会充满了系统性的性别不平等,传统日本要求“女性婚后成为家庭主妇”“女性婚后放弃自己的姓”。因此,越来越多的日本女性已经不再把结婚生子看成是人生的必经历程。[10]日本单身女性认为婚姻和随后的家庭生活是一种负担,在职业与婚姻中,她们更愿意选择职业。[11]日本的性别不平等对受过高等教育的女性在推迟结婚或不婚行为起着决定性的影响。[12]从日本女性的角度看,婚姻越来越不受欢迎的关键因素是传统婚姻在现代社会的价值是低下的。

在夫妇生育行为变化上,晚婚自然会带来晚产化。按图3数据表示,2020年,第一个孩子出生时母亲的平均年龄为30.7岁,第二个孩子出生时母亲的平均年龄为32.8岁,第三个孩子出生时母亲的平均年龄为33.9岁,近5年内数据变化不显著。与1975年相比,母亲的第一孩增加了5岁,第二孩增加了4.8岁,第三孩增加了3.6岁,夫妇结婚后生育第一个孩子之间的时间明显延长。从21世纪以来,日本的婚姻、生育与经济因素、强烈的社会规范相关[13],日本还不接受将未婚同居与未婚生育视为婚姻制度的有效替代品[9]476-477。或者说,日本的婚姻并没有被“去制度化”,同居关系和婚外生子仍是少数,法律制度与社会规范对同居关系和婚外生子依旧是保守的。[14]可见,日本个人生育情况由婚内生育占据绝对主导地位,婚姻是生育的前提。另外,完成生育的夫妇人数从1952年3.52(人)下降到了2021年的1.90(人)[15],日本婚内践行生育的夫妇人数正在下跌。总的来看,日本晚婚晚育、不婚不育是导致少子化产生的主要缘由。在日本,晚婚或不婚在地位高的女性和地位低的男性中尤为常见,这也形成了“婚姻市场不匹配”的常态。[16]除常见的婚育成本高外,在性别不平等现象比较常见的日本中,部分女性希望妇女家庭地位可以被重新评估,以及男女能在婚姻关系中实现更大的平等。[17]婚前婚后角色差距大是使日本女性不愿结婚、不愿生育的关键因素之一。婚前,女性可以拥有稳定的经济收入、较高的职业地位、较大的个人自由,婚后女性会变成家庭主妇,被定位于服务家庭、相夫教子。[18]

图3 按出生顺序排列的初婚平均年龄和母亲平均年龄的年度趋势

结合数据,日本生育水平与生育模式的变化阐述了一个事实:个人生育行为不仅受制于个人生理条件,还与经济、社会、文化等结构性要素有关。尽管日本政府在短时间内出台了大量生育政策,期望刺激生育率,但晚婚晚育、不婚不育的结果足以快速地使低生育水平国家步入超低生育水平。

三、日本生育政策的演变历程

从二战后,日本进行了三次生育政策转型,第一次转型是1948年前后相继推广了避孕和合法化堕胎,意在削弱人口压力对经济增长的作用,其政策手段并不强劲;第二次转型是1974年开始主张鼓励生育,以一些政府手段介入了家庭生育情况,政策方向逐渐向多子化转变,但政策手段有限且暂未聚类,可称为弱激励阶段;第三次转型是1992年至今明确要求脱离低生育困境,解决长期低生育水平的社会负面影响,政策手段集中且贯穿个人未婚时、婚姻中、怀孕与分娩、养育四个历程,可称为强福利阶段。

表1 日本生育政策演变及转型

(一)弱管控阶段(1948—1973年)

1945年,战后日本亟须恢复国民经济。在政府鼓励人口生育和社会稳定的支持下,日本人口增长经历了“短暂的春天”。从1957年开始,日本经历了两次生育率转变。第一次发生在1957年前后,由于已婚夫妇生育率降低,日本生育率从历史高位下降到更替水平。第二次是20世纪70年代中期,与青年婚恋行为有关,从更替水平下降到了更低的生育水平(后被人称为“日本的第二次人口转型期”)。[19]该时期总和生育率的降低主要与避孕普及和堕胎法相联系。在避孕普及方面,因为避孕药物有规避性疾病风险、调理身体的作用,日本女性对避孕药物的使用情况增加。在堕胎法方面,1948年,日本政府实施《优生保护法》,该法将堕胎定为刑事犯罪,但却规定多种例外情况,妇女可以合法堕胎。1949年,日本政府对《优生保护法》进行了修订,由于承认了因经济理由可以终止妊娠,人工流产在实质上被解禁了。在1956年至1957年间,日本不孕手术数量与人工流产数量达到了高峰。除此之外,日本政策在1972年推出了最早的儿童津贴。当时,经济仍在蓬勃发展,生育率处于更替水平,所以补贴没有支持生育的意图。相反,其目标是向因经济快速增长和社会变革而落在后面的低收入家庭提供援助。

在这一阶段,受第二次世界大战影响,日本处于严重的资源短缺与经济状况不佳状态,人口过多可能会对经济恢复与国家稳定产生压力。对此日本政府制定了一些旨在控制人口增长的政策,主要由推广避孕和合法化堕胎组成,日本政府推出的儿童津贴也不是以支持生育为目的的。与日本政府在经济建设的投入对比,日本政府对该阶段生育政策的介入力度不足、介入方向简单,且这一阶段并未出现强制性或福利性的政策手段,可被称为“人口弱管控”阶段。

(二)弱激励阶段(1974—1991年)

受到“第二次人口转型(1973年)”的影响,未婚同居在日本逐渐普遍,日本人的婚姻态度和婚姻观念出现了新的动向。[20]过去,日本人结婚多集中在一定的年龄阶段,女子的结婚适龄期是22岁至23岁,男子是25岁至26岁,但这一阶段人们结婚年龄开始分散在各个年龄层次,平均结婚年龄不断上升。[21]自20世纪70年代中期以来,日本初婚比率持续下降,到20世纪70年代末,日本已不是一个普遍婚姻的社会了。[22]受到未婚同居普及、未婚生育不合规矩、初婚比率下降、初婚年龄上升、婚姻普遍性丧失的影响,日本迎来了总和生育率的新低潮。对于已婚夫妇来说,在社会经济结构变化、避孕药具使用和堕胎影响下,已婚夫妇生育比率下降,直到20世纪末仍继续降低。

起初,日本政府并未从政策维度注意总和生育率的降低,直到发生“1.57冲击”,1990年代左右日本政府才特别关注这一长期现象,并采取了两种方法来提高生育率:一是对生育和育儿进行直接补贴,二是改变制度环境,以促进婚姻、生育和育儿。具体涉及到提供财政支持的政策,如育儿假期间的子女津贴和收入补偿;改善育儿服务的政策;针对公司设置鼓励育儿假制度三个层面。[23]1991年,日本议会通过了《育儿休假法》,为有效干预生育,同年日本政策增加了一项“为养育健康儿童创造环境”的新政策,增加儿童津贴,为父亲或母亲提供无薪育儿假。[24]在堕胎方面,日本卫生福利部于1989年对《优生保护法》进行修订,将合法堕胎的期限从 23周缩短到 21周,并增加了关于残疾或胎儿畸形是允许堕胎的理由措辞。自1990年代以来,日本政策制定者以改善育儿假条件平衡女性工作与生活,进而适度提高生育率。[25]

事实上,日本生育政策真正的起步规范期是在1974年至1991年之间,有着起步晚、反应迟的特征。1974年以前,日本经济迅速增长,日本女性社会地位整体提高,就业机会增加,强烈的性别平衡问题显现。诸多女性日趋选择不婚不育,日本生育形势急剧下降,表现不良。在此阶段,日本政府意识到持续低生育率对社会与经济产生负面影响的可能性,实施了一些激励式的生育政策,意在补救社会生育困境与停滞。相比日本政府在后来的举措,这一阶段以提高生育率为目的的生育政策才起步,其介入力度较弱与介入方向单一,可谓“人口弱激励”阶段。

(三)强福利阶段(1992年至今)

截至2020年,日本总和生育率为1.33。[26]生育率的显著下降和日本政府采取行动解决低生育率问题之间有一个时间差,直至1992年日本政府才真正认识到新生育率困境已经到来。[27]为应对生育率下降的问题,从养育孩子角度,日本卫生和福利部于 1994年12月启动了一项紧急五年计划,以改善日托服务,1995年将该计划扩大为一项与日本劳动部、建设部和教育部一起实施的十年计划,并命名为“天使计划”,意在1999年之前扩大现有的育儿中心和服务,为更小的儿童提供更长照料时间、更多活动空间。同年,《儿童保育和家庭休假法》取代了1991年的《育儿假法》,保障员工可以享受休假,照顾1岁以下孩子,但该法律仅针对全职员工(实际上日本已婚兼职妇女居多)。1999年12月末,日本接着推出《少子化对策推进基本方针》《应重点推进的少化对策具体实施案》(“新天使计划”)并优先实施,主要针对 “天使计划”项目的效果审查和拓展就业、母婴健康、咨询、教育等广泛业务。[3]33

21世纪初,日本政府修改了《劳动法》相关法例,企图从各方面为家庭提供生育与养育的条件。2001年日本政府将《雇佣保险法》中的保育休假期间工资比例从25%提高至40%。2002年,日本政府宣布了“加一计划”,目的是提高婚内生育率,该计划鼓励丈夫们以各种方式帮助妇女照顾孩子和做家务。2003年,日本议会通过了《少子化社会对策基本法》和“少子化对策基本纲要”,旨在深度贯彻“加一计划”。《少子化社会对策基本法》解决了许多父母(主要是女性)由于社会上同事和雇主的反对而没有育儿休假的问题。在《少子化社会对策基本法》中的“实施优先事项的行动计划”更多涉及保障青年就业、支持工作与家庭的平衡和工作方式的重新解读、诠释生命的重要性和家庭的作用、扩大对学龄前儿童的教育和照顾四个方面。[3]342006年6月,日本政府召开少子化对策会议决定了《少子化新对策》(2006年6月至2007年6月),设立了“家庭日”和“家庭周”振兴家庭育儿和社区育儿,着眼援助“家庭与社区联动育儿”。2007年12月,“日本支援儿童和家庭”优先战略编制成功,基于此发布了《工作与生活平衡法》《促进工作与生活平衡的行动指南》,通过结构调整实现工作与生活的平衡,促进儿童健康成长。2010年1月,在“少子化社会对策委员会”下设立了“儿童和育儿新制度研究会”,经过进一步审议,讨论新儿童和育儿的基本制度。为深度克服少子化危机,2013年6月日本政府编制了《破解少子化危机的建议书》,该建议书目标为推出新的“结婚/怀孕/生育支援”,重视结婚、怀孕、生育与养育“无缝衔接”综合政策的构建。2015年4月起,日本政府正式实施新儿童育儿支援制度。2017年6月,日本将深入生育安排视作解决问题要点,公布“育儿安心计划”,为32万人准备育儿安排,支撑女性就业行动。2018年4月,为了回应逐步增长的育儿要求,政府修订了《儿童及育儿支援法》,如调整了对一般企业主征收比例的捐款上限,又如对儿童抚养法进行了改善,将相关费用分配给儿童的部分教育费用和育儿补助金等。同年年末,根据2014年“儿童课后综合计划”的进展情况以及儿童福利和教育领域的措施趋势,制定了新的“儿童课后综合计划”(2019 年4 月起),期许为所有儿童创造一个安全、安心的场所儿童俱乐部和课后儿童教室。2020年12月,《全民社会保障改革政策》与“新育儿安心计划”出台,介绍了以后计划制定和鼓励男性休育儿假等应对少子化的措施。2021年,日本政府建立儿童和家庭研究机构,发布《关于儿童政策新促进结构的基本政策》。自此,日本政府政策增加育儿支援力度,开始实施保险覆盖,扩大现行补贴制度直至保险覆盖范围。在堕胎方面,1996年,日本国会修订《优生保护法》,取消了允许堕胎的残疾原因,并将法律改名为“Botai Hogo Ho”,意为“保护母亲身体的法律”。该法律却要求女性堕胎前必须征得配偶的同意,这轻视了女性对自我身体的决定权。无疑,在20世纪90年代末21世纪初,日本社会出现了重大的转变——经济实力下降,社会和生育危机同时出现,日本政府采取了一些非常规方式限制堕胎和强福利支持提倡生育。由人口结构变化所引起的生育率下降和老龄化加剧令日本选择在“日常家庭生活”“儿童抚育与教育”“老龄化”与“生活方式”四个领域进行结构性改革,刺激生育力和经济活力。[28]

鉴于社会人口老龄化、低生育水平与劳动力短缺问题越来越紧急,日本政府为生育提供了不少支持性政策。日本这一阶段生育政策的范式主要是为了应对生育危机,可以称为“人口强福利”阶段。不难发现,日本生育政策建设重点逐渐向社会保障转移,为此政府采取了新婚姻津贴、产后政策、家庭福利等措施,落实社会福利。另外,日本生育政策始终根植于对婚内生育的帮扶,也在一定程度暗示日本政府对生育规范的认知与婚外生育的低认可。

四、日本生育政策面临的困境

日本在长达70多年的生育政策制定史中已经构建了多主体、多支持的政策体系与政策发展格局。日本政府在不断尝试挣脱低生育率陷阱时,取得的成果并不理想,其生育政策弊端日益显现:

(一)政策目标与政策实施脱节

2018年的一项研究指出,日本以往生育政策有四点不足:对出生率下降的原因和成本效益的分析不够充分;降低生育率政策的目标不明确;在实现基本目标的重要性方面,措施的优先次序不明确;低生育率政策纲要被遗忘。[29]其后,随着代际交替,在20世纪末,日本与生育相关的文化价值观出现了向个人主义、机会平等的转向,以及对孝道与儿童的态度的变化。[30]这意味着原有的政策目标与政策实施可能对日本的一些年轻人不再奏效。显然,探索低生育成因、生育文化的流动性与哪些生育政策更有效对引领政策制定、规划政策实施方案十分重要。然而,日本政府的福利式生育政策可能存在政策目标与政策实施不一致的问题。虽然日本推出了生育津贴相关政策,但由于生活成本和育儿成本始终高居不下,这些津贴对于家庭来说并不足以减轻家庭的经济负担,或与日本年轻一代的生育理念不相符合,生育津贴的实质性作用式微。在生育政策目标领域与人群扩大化、措施复杂化的背景下,日本也并未有政策实施的先后顺序,这使各项政策变得笼统,作用几乎相等。

(二)政策缺乏可持续性与公平性

第二次世界大战结束后,日本政府并未过多地介入生育政策的制定,反而将更多力量集中于经济建设,这导致了日本生育政策直至1990年代左右才因为低生育率的冲击渐渐被规范化。日本生育政策的起步时间并不晚,但日本低生育政策体系建设是相对较晚的。不过,经济的迅速增长使日本生育政策实行最初可以依靠经济激励见效。随着社会性别问题暴露与经济衰退,经济激励的功能被削弱了。经济衰退阻碍了未婚青年经济独立与成婚倾向,已婚夫妇也因为经济衰退而避免生育行为,通过政策干预总和生育率提高变得十分困难。[31]在公平性方面,一些政策表现出向已婚或中高收入家庭倾斜的趋势,未婚或低收入家庭的需要却未得到满足,政策的实践偏向可能会加剧社会不平等。上述可持续性与公平性的问题成为政策实施的反向阻力。

(三)政策实施受制于文化因素

日本职场中所盛行的长时间工作文化、社会中男性对女性“家庭主妇”的角色期待可能导致年轻人选择延迟生育或不生育。再者,日本生育政策跨入了西方模式的误区,日本将西方固有的习俗与价值态度假设为适用于日本,忽略了日本人特有的行为与价值态度。[32]具体而言,西方国家提倡“孩子成年后脱离父母”“工作是妇女实现自我的方式”等文化,日本则推崇对孩子的未来有较强的责任感、女性被放置在一种“家庭是实现自我的场合”环境之中,这些弱化了个人的独立性。并且对于现代社会中的日本年轻人,生育观念是饱含多元性与不确定性的。可以说,在外来生育文化与本土传统生育文化之间,日本被困在了一个进退两难的境地,体现了受制于职业、家庭以及性别文化的属性。在本土传统生育文化中,日本人是排斥与压抑的;在外来文化中,日本人是难以适应的,结果是挣扎于本土文化与外来文化之间,导致生育政策的作用发挥被牵制了。

(四)政策反馈机制存在延迟性

几乎大部分政策的落地与反馈的之间会有一个时间差,日本生育政策也不例外。20世纪,日本生育政策显示出延迟性较高的迹象,这可能与其模糊不清的政策目标与政策实施顺序有关。首先,政策目标的明确性直接关乎于政策导向与效率,然而日本生育政策的目标范围往往表述得过于宽泛,缺少详细的执行指标,如支持服务的覆盖率、生育率的提高标准。迷惑的政策目标增加了政策实施与反馈传导的难度,甚至可能会在执行的过程中产生指向性错误。其次,日本各地方生育情况、生育文化是有差别的,在政策实施时就无法更加敏锐地捕捉日本年轻一代生育理念与行为的变化,导致政策实施容易以偏概全。日本可能未探讨地方政策对生育政策的执行能力与意愿性,这也对政策实施顺序与有效率造成了消极影响。最后,日本出台了许多生育政策,每一项生育政策要有对应长期评估与反馈的平台,而日本现实中的做法可能会展现出一些被动性。

五、日本生育政策转型的经验及启示

生育政策是保障个人生育行为与观念何以实践、如何实现的有效力量。自新中国成立至今,受时代特征、发展要求等多重因素影响,我国生育政策的要点内涵多次衍变。1978年前,我国生育政策制定处于起步阶段,主要目标是规范不合理的社会生育行为与导向,以节制生育、计划性生育为主题。1978年至2011年,由于人口增长过快,生育政策从引导性的“节制生育政策”逐渐转向管控性的“一孩政策”,根据地区差异、人口状况适当调整政策的现实举措。在经历实行长达30年左右的一孩政策后,我国人口结构日渐显现老龄化、少子化、性别比例失衡、青年劳动力紧缺等问题。于是2011年末,我国宣布实施双独二孩政策,即夫妻双方为独生子女时可以生育第二孩,自此生育政策再度划分时代。双独二孩政策实施后,我国生育率有所提升。到2015年10月,中共中央明确指出全面实施二孩政策,真正意义上告别了实行36年的一孩政策。然而,全面二孩政策的实施对我国人口增长率提升幅度并不大。2021年5月,中共中央政治局会议决定进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。二孩、三孩相关生育政策的实行对中国生育水平的改善作用是式微的。中国生育政策数量上的持续放开意味着老年化、少子化已经是未来中国将要面临的现实问题,中国生育政策亟待转型。如今,中国与日本同样面临婚恋文化多元、老龄化加剧、生育率低迷等类似社会问题。对日本低生育水平现状、原因以及生育政策演变历程和实施困境进行剖析,关联中国当代婚育现状与问题,认为我国生育支持政策尚未充分发挥应有的制度效能。结合日本生育政策转型经验,为未来中国生育政策精准化制定与供给总结以下启示:

(一)政策制定逻辑以全过程化与整体衔接为起点

在长期老龄化、少子化以及结婚率消沉结果作用下,日本政府积极的措施并没有为结婚率上升、老龄化和少子化缓和带来显著性作用,实施效果并不乐观。由此,针对中国当前二孩、三孩生育政策未能有效衔接政策目标与政策实施的情景,政策制定逻辑分为“横纵”两点:一是横向综合,斟酌生育政策与其他社会、经济政策之间的彼此影响;二是纵向比较,纳入对当前与未来青年婚恋与生育需求流动性的思量,归纳青年需求变动趋势。概而言之,将生育政策历程放置于个体生命历程之中,加强政策实施的监督和评估,及时发现和纠正政策实施中存在的问题,提高政策效果和成效。同时,采用更加灵活和多元化的政策措施对政策实施的效果进行定期评估和调整,确保政策的有效性、全过程性与可衔接性,始终保持政策目标与政策实施的有机连接。

(二)政策制定过程以可持续性与公平包容为方向

日本政府在强福利阶段虽然采取了许多措施,但欠缺可持续性的考虑与长期的推行,更像是在应对短期生育率下滑的紧急措施。因此,与构设中国新生育政策发展格局方向联系,应当在家庭友好型生育政策扶持下重新建构个体生命历程中恋爱、婚姻、生育的意义,加强家庭政策和儿童政策的整合,建立更加完善、更具备可持续性的生育服务体系。另一方面,日本政府对职工家庭、单亲家庭等家庭类型特定的不同生育政策内容提醒生育政策作为公共政策应当尽可能保持公平性、包容性、多元性与兼顾性。在现实中,不同家庭可能应对不同的挑战与压力,对生育政策有不同的需求,例如在双职工家庭中,他们可能更关注家庭与工作是否达到平衡水准的问题;在低收入家庭中,他们可能更关注生育的经济成本。家庭情况也有可能是复合型的,即同时存在多种情况的家庭。对此,政策制定者应考察不同家庭类型特性和不同生育需求,提供精细化与个性化政策的操作空间。

(三)政策制定内容以性别平等与在地文化为基础

尽管日本关于婚姻新法律和性别平等计划似乎从中立角度深入推敲了性别平等对婚育的功能,但扎根于日本婚姻制度的社会习俗和性别意识阻碍了家庭的组建,如直至2001年日本才有专门针对家庭暴力治理的相关法案,目前仍存在诸多未完善之处。日本案例说明即便政府相继出台诸多生育鼓励和保障政策,如果这些政策缺少了对日本自身性别文化、家庭文化、生育文化等在地文化考虑,可能会产生一定局限性。日本经验提示中国重新审视性别平等、在地文化的功能。中国与日本有某些相似之处,比如高昂的婚育成本、女性在工作与家庭生活之间的冲突、对子女性别的传统偏好、以婚内生育为主、男性参与家庭的低水平等,以上可能都会对生育率有所影响。因此,中国生育政策制定应加入对这些因素的充分考虑,通过强化社会保障水平、提供更多公共育儿服务与教育支持、优化职场文化结构等方式处理社会婚育氛围、家庭婚育压力。

(四)政策实施过程以数据监测与科技赋能为手段

日本在历经“1.57冲击”事件后,其反应似乎是滞后的,1994年才出台了一项支持家庭育儿的重要政策,这是日本政府应对低生育率困境重要政策的开端。与20世纪末不同的是,中国正处于一个信息化高度发达的时代,科技发展改变了原有的生产方式与生活方式。当前中国对生育水平、生育文化的预测性研究板块有一定缺失。科技可以在生育政策制定与实施之中赋能政策制定主体与政策服务对象。如科技为政策制定者提供更高效的处理工具,以收集和分析数据为主,助力政策制定者准确观测、理解、预测生育率、生育文化的变化,及时捕获中国年轻一代的生育理念,缩小反馈延迟,揭示不同因素对于生育决策的影响力度,提高政策应对不断变化生育情况与生育文化的有效性。又如远程工作与在线教育技术可以有效缓解家庭生育与工作之间的冲突,向不同类型家庭提供在线教育、智能家居等育儿资源,降低育儿难度。

总的来看,日本生育政策转型经验为中国生育政策转型提供了四点启示,但在借鉴过程中应当遵循本土化策略。具体而言,在借鉴其他国家政策设计、政策工具与政策效果时,要将外来政策实践与本国实际情况结合,在必要时进行修改与调整,使其拟合本国条件。中国在借鉴日本生育政策公共育儿服务、平衡工作与家庭生活等经验时,要进行适当本土化,适应中国的实际情况,识别与提炼真正对中国构建新生育政策发展格局的积极建议与有效手段。如优先考虑中国家庭内部老人参与育儿的传统、家庭内部性别角色分工等,积极推动基层治理与生育政策实施互相融合,健全不同层次的公共服务网络,设计就近式、综合式育儿服务。