生态环境风险防范的宪法基础与立法实施

门中敬，李 瑾

（山东大学 法学院，山东 威海 264209）

一、引言

自工业革命以来，以工业化为主要标志的现代化在快速创造了一系列文明成果的同时，也在加速累积着超过一切传统社会的风险，而这些风险大部分都“转嫁”于“‘谈判缺位’的资源和生态环境”[1]。作为人类生存发展基本载体的生态环境在承载了过多风险时，定然会“回击”人类自身，给人类的生命健康和发展安全造成极大威胁。20 世纪发生的触目惊心的环境公害事件①就给全人类敲响警钟，迫使人类不得不思考自身的未来发展。在国际环保运动的推动下，联合国于1972 年6 月5 日在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议并发布了《人类环境宣言》，鼓励各国政府努力保护和改善生态环境。同时期，在国内生态环境问题的严峻压力下，我国环保事业伴随与西方国家外交事业的发展而创立[2]。

自20 世纪70 年代开始，我国在工业化进程中长期累积的生态环境风险大规模爆发，发生了诸如渤海湾污染、北京官厅水库污染、松花江汞污染等影响颇大的生态环境事件。这些严重事件使我国不得不将生态环境保护事业提上日程。1973 年我国召开第一次全国环境保护会议，拉开了生态环境保护事业的序幕；1978年《宪法》首次在总纲中规定了专门的环保条款②，为生态环境保护事业的创立提供了根本法依据；1979 年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》，加速了生态环境保护的法制化进程；1982年通过的现行《宪法》拓展了生态环境保护的根本法依据；1989年，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法》，“是环境法成为一个独立法律部门的重要标志”，“为我国环境法律体系的完善奠定了基础”[3]。生态环境保护法制的不断完善使我国生态环境问题有所缓解，但并没有从根本上扭转我国生态环境问题进一步恶化的趋势。进入21 世纪以来，我国七大水系水质不断下降、塑料包装物导致的白色污染在全国蔓延、中东部地区先后遭遇多次大范围持续雾霾天气、长江白鲟等野生动物灭绝……这些频发的生态环境问题严重影响了人民群众的生存环境和生活质量，同时暴露了我国发展的可持续性问题。事实证明，生态环境风险已经成为我国全面建成社会主义现代化强国和实现中华文明永续发展的重大威胁。

生态环境风险是当今工业化国家最常见的风险类型，正是在对该类风险的理性思考中，德国学者乌尔里希·贝克提出了风险社会理论。该理论认为西方已经进入风险社会阶段，系统性、全球性的风险成为鲜明的时代特征，人类面临一个难以预知的未来[4]6-10。我国在发展社会主义工业化的进程中，日益显露出风险社会的特征。虽然“风险社会”这一概念术语尚不见诸政策文件，但党和国家的重要决策无时无刻不体现出居安思危、防范风险的政治智慧和责任自觉。2017 年，党的十九大明确指出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。”2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中提出“有效防范生态环境风险”。2022年，党的二十大明确提出“严密防控环境风险”。这些重大决策体现了党和国家对防范风险，尤其是防范生态环境风险的高度重视。

防范生态环境风险，已经成为我国应对风险社会、保障社会主义现代化建设行稳致远的关键环节。在法学视域下，研究以法律手段防范生态环境风险，必须充分认识到：由于现代化风险具有整体性、系统性、复杂性的特征，加之生态环境保护工作牵涉面广、综合性强、利益诉求多样的特点，任何单一部门法都难以单独承担防范生态环境风险的任务。而要建构防范生态环境风险的法律规范体系，取得防范生态环境风险的规范实效，基础就在于对宪法的阐释与实施。因此，有必要以宪法为逻辑起点，从宪法特有的整体视角出发，对防范生态环境风险的各项任务展开系统性研究，并为其提供根本法的依据和指导。

二、防范生态环境风险的任务分解

防范生态环境风险，首先需要回答什么是“风险”。按照风险的三分理论，与“风险”相关的法律概念还包含“危险”和“剩余风险”。“危险”“风险”“剩余风险”三者均指向某行为在未来造成侵害的可能性。所谓“危险”是指依照日常生活经验或者事理法则可以推理出与损害后果之间的因果关系，或者推导出损害结果发生的高度盖然性的一种威胁。“风险”则是指“某种因素引发某种损害结果的可能性，而这种可能性在科学认识上具有大量不确定性”[5]。也即“风险”与“危险”的最大区分在于因果关系以及损害发生概率的“不确定性”上，具有高度不确定性的就是“风险”。所谓“剩余风险”是指“无法加以排除而应由社会予以忍受的风险”[6]。风险与剩余风险的界限在于价值判断的差异，后者“是立法者经过价值判断与权衡后，决定放弃对一部分法益的保护而享受风险所带来之未来收益的结果”[7]。

消除“危险”，是传统法治就已经关注的问题。在风险社会，面对极高的不确定性，法治面临的新课题则在于预防风险和分配剩余风险。同时，风险的整体性、系统性、复杂性特征要求在防范某一类风险时，还要注重防范其他形形色色的伴生风险。据此，防范生态环境风险可以被分解为三项重要课题：一是预防生态环境风险；二是分配生态环境剩余风险；三是防范生态环境风险的伴生风险。

（一）预防生态环境风险

习近平总书记指出：“生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障。”[8]370保障生态环境安全，必须预防生态环境风险。生态环境风险是指人类活动对生态环境造成严重的或者不可逆的损害的可能性。由于“生态环境”概念的复合性特征，可将生态环境风险进一步划分为生态风险和环境风险。

组成“生态环境”的“生态”与“环境”两个子概念分属不同学科，前者是生态学的基础概念，后者是环境科学的基础概念，两者“无论对象、范围、问题意识，还是目标、内容、核心举措都存在明显差异”[9]，其中最主要的差异在于研究对象是否包含“人类”要素。“环境”是以“人类的存在”和“人与人之间的社会关系”为前提和中心的，即“环境”脱离不开人的因素，对于脱离人的因素的自然，只是环境科学所谓的“自然条件”[10]。我国《环境保护法》对环境的定义，就包含着明显的“人类”要素③。“与环境概念的‘中心—外围’结构和‘人类中心’视角不同，作为各种‘关系’之载体的‘生态’（或称‘生态系统’）自始即具有‘去中心化’结构和‘非人类中心’色彩。”[9]“生态”并不以人类的存在为必要因素，其研究目光着眼于生物种群的存在及相互关系，更强调自然的内在价值。

从“生态”与“环境”在研究对象上的不同，不难推导出生态风险与环境风险之间的差异：生态风险更强调人类活动对自然界中的生物种群及其系统平衡造成破坏的可能性，如野生动植物的灭绝风险、生物链被破坏的风险、土壤沙化风险、生态失衡风险等。而环境风险更强调人类对生存于其中的环境造成污染或者引发公害事件的可能性。针对不同风险的预防措施自然会有所差别。预防生态风险重在减少人类对生物种群及其系统平衡造成的可能破坏，在措施上强调“自然恢复为主”，减少人为干预，人类仅对靠自然之力无法恢复的部分进行干预即可。预防环境风险则相对强调人为干预，要求在污染风险与环境公害风险尚未形成或刚形成时就采取干预措施，将其消除或者使其处于可控状态。如党的二十大报告提出的“严密防控环境风险”，就体现了强烈的干预色彩。当然，生态风险与环境风险的区分只具有相对意义，两者指向的对象最终都是人类生存的客观世界，具有内在一致性。进行区分的意义则在于，我国地域十分广阔，各地面临的生态环境风险类型不一，有的地方侧重生态风险，有的则侧重环境风险，相应地，不同地方应对风险的方式应当有所差异。区分生态风险与环境风险，有助于不同地方精准鉴别当地的风险类型，迅速找准病症，“因地施策”“因时施策”，取得预防风险的良好效果。

（二）分配生态环境剩余风险

防范生态环境风险的目标决不是要彻底消除生态环境风险，或追求“零风险”，这是因为：第一，现代化的发展必然以一定的生态环境风险为代价，如现代工业的生产需要消耗大量资源、现代化的交通工具会排放大量废气、城市化造就的钢铁森林正在影响着地球生态等。所以，现代化的发展必然需要人们容忍一定的生态环境风险。如果以消除生态环境风险为目标，那无异于让人类马上回归到“刀耕火种”的原始时代。第二，知识和科技具有局限性，人类不可能前瞻性地意识到新兴技术发展存在的一切风险。对于意识不到的风险，自然不可能预防。在“追求进步”这一现代目标的驱动下，人类必须容忍当下意识不到的风险的存在。

对于这些必须容忍的剩余风险，宪法和法律并非无所作为，任由其存在和发展。剩余风险与风险之间存在一种转化关系，即当一些剩余风险的累积给人们的生产生活造成重大威胁时，就可能转化为需要预防（不具有正当性，不能再容忍）的风险。如一些后发工业化国家为了发展民族工业，往往会先容忍工业化对生态环境造成的潜在威胁乃至破坏，但是一旦潜在威胁过于巨大，这些国家就会将生态环境保护提上日程，着手预防之前被视为剩余风险的生态环境风险。又如，一些新兴技术的风险起初没有被人们察觉，被视为剩余风险由社会容忍，但人们一旦意识到新兴技术的潜在威胁，就会对其采取预防措施。对于一些尚未转化的剩余风险，国家的主要任务是实现分配正义。

剩余风险的分配与学界探讨的“风险分配”虽然有概念上的差异，但并没有实质性的区别，因为实现风险分配正义与实现剩余风险分配正义的路径是完全一致的，都要求实现公民认识风险能力和抵抗风险能力的平等，所以，本文也会以“风险分配”指代“剩余风险分配”。风险分配逻辑与工业社会的财富分配逻辑有较大的区别。风险特有的支配逻辑在于，“风险是以一项决策（进而一个决策者）为预设的，并在下面两种人之间制造了一种极端的不对称：一种人是那些承担风险、定义风险和从风险中获益的人；另一种人是那些作为风险目标的人，他们在无力参与决策进程的前提下不得不直接经验他人决策的‘看不见的副作用’，甚至还要为此付出自己的生命”[11]。换言之，权力对“风险”的认定和决策会分化出风险的获益者和风险的负担者，引发风险分配的平等性问题。风险分配的另一特殊性在于，风险具有回旋镖效应，风险分配的不平等会因风险自身的特征而有消解的可能：风险具有跨国家、跨阶层、跨职业的特征，无论国家、种族、性别、职业、家庭出身，在风险面前人人平等。例如，近年的全球气候变暖风险已经逐渐转化为各类生态环境危机，打破了地域、种族、性别、财富的限制，对几乎所有人的生活产生影响。

虽然风险分配与财富分配有较大的区别，但两者相互重叠会加剧风险分配的不平等和社会的不平等，导致不平等的机制在于：

其一，财富分配差异客观上导致不同主体应对风险的能力存在差别。“风险常以阶层或阶级专属的方式来分配”，“风险同财富一样附着在阶级模式之上，只不过是以颠倒的方式：财富在顶层积聚，而风险在底层积聚”[4]25。掌握较多财富和社会资源的群体会通过选择低污染的职业、搬离环境污染风险较高的地区、购置环保清洁高端产品和服务等方式防范部分生态环境风险和剩余风险；而掌握较少财富和社会资源的群体，往往只能选择承受并支付相应代价。如此，工业社会产生的社会不平等在风险社会得到强化。

其二，法律制度对风险的不平等分配。风险分配具有建构性，对风险的认定和分配会分化出风险的获益者和风险的负担者。在现实中，一旦缺乏约束，往往是由强势利益集团作为风险的获益者，而由弱势群体作为风险的负担者。强势利益集团会通过“游说”乃至“绑架”立法和决策的方式，鼓动出台对自身有利的规则以攫取各种收益，并将风险向弱势群体转嫁。这些弱势群体“被排除在这种决策的潜在收益以及做出这种决策所依凭的那些条件之外，而且甚至还常常被排除在与对他们的健康或生存机遇具有影响的那些因素（他们对此实在无助）有关的信息之外”[11]。例如，一些生产企业组成的利益集团会通过游说有关部门制定对其破坏生态环境行为“放水”的法规和政策，使其可以通过破坏性开发和排放污染取得不少收益，而将产生的生态环境风险直接转嫁给其他群体。由法律制度导致的风险分配的不平等，会扩大社会本就存在的不平等，考问着法律制度自身的合法性和正当性。

因此，如何实现生态环境剩余风险的分配正义，实现人们风险地位的相对平等，避免弱势群体承担不合理的风险，事关社会公平正义，事关法律制度的合法性和正当性，是防范生态环境风险必须关注的问题。

（三）防范生态环境风险的伴生风险

风险社会的复杂性在于，一类风险可能伴生其他风险，对一类风险的预防可能引发新的风险，这些都为防范生态环境风险带来极大挑战。

生态环境风险自身往往会伴生经济风险、社会风险和政治风险。当生态环境风险爆发形成生态环境危机时，国家的生态环境承载能力遭到巨大破坏，必然影响经济发展的潜力和可持续性，导致严重的经济风险。同时生态环境的破坏，会直接侵害人民群众的生命健康和财产安全，造成社会矛盾不断积蓄，引发社会风险。并且，当人们赖以生存的生态环境遭到巨大破坏，切身利益受到极大损害时，人们必然会对政治合法性产生怀疑，由此可能引发政治风险。前述社会风险的爆发也可能引发政治风险，危害政治稳定。

为预防生态环境风险所采取的措施也可能引发经济风险、社会风险和政治风险。如为了预防工业生产造成的生态环境风险，一些地方会采取关停某些厂矿企业、升级废物处理设备、调整产业结构布局等措施，这在短期内会带来转型的“阵痛”，导致其经济发展速度放缓，经济增长乏力，累积经济风险。被关停的厂矿企业往往是吸纳了较多劳动力的重工业，一旦关停这些企业，可能导致较多人失业，累积社会风险。有些地方为了改善生态环境质量，会要求居民更换供热设备，如开展“煤改气”“煤改电”工程，并且要求居民负担一定的经济成本和生活方式转变成本，一旦政策执行过程出现问题，就可能引发群众的不满，累积社会风险乃至政治风险。这些风险的爆发会反过来影响生态环境安全。例如，经济风险爆发，会导致生态环境保护投入相应减少，弱化预防生态环境风险的效果。而社会风险和政治风险的爆发可能在政治上阻断生态环境保护措施的正常实施，妨碍生态环境保护工作。

当然，防范生态环境风险的主要任务，依然是预防生态环境风险和分配生态环境剩余风险，之所以还要关注伴生风险，是因为仅仅谈论生态环境风险这一局部和个别的风险，往往会导致视野局限、顾此失彼，使应对措施脱离现实社会背景，不利于真正解决问题。伴生风险的存在表明，防范生态环境风险是个具有复杂性、系统性的工程，不能只是“就生态环境谈生态环境”，必须高屋建瓴，进行系统思考和整体规划，平衡好各种风险、各种利益的关系，避免匆忙草率地以牺牲某种利益为代价而偏激地仅考虑一种风险、一个利益。如不能为了短期的经济发展对保护生态环境的政策“打折扣”执行，损害长远利益；也不能不切实际地主张“唯环保论”，以降低经济发展水平和人民群众生活水平为代价保护生态环境。

三、防范生态环境风险的宪法基础

宪法规范体系是防范生态环境风险的规范基础。现行《宪法》为防范化解生态环境风险提供了充分的规范依据。根据上述三项课题，可以将防范化解生态环境风险的宪法规范划分为预防生态环境风险的宪法规范体系、分配生态环境剩余风险的宪法规范体系和防范化解伴生风险的宪法规范体系。

（一）预防生态环境风险的宪法规范体系

预防生态环境风险的宪法规范体系包含：《宪法》序言第7自然段第4句、第九条、第十条、第十四条第二款、第二十二条第二款、第二十六条、第八十九条第（六）项等。除第八十九条第（六）项外，其余均为宪法基本国策条款。学界一般将这些条款称为“环境宪法规范”或“宪法生态文明条款”[12-13]。

1.《宪法》为建设生态文明、实现美丽中国提供目标引领

《宪法》序言第7自然段第4句规定了国家的根本任务和发展目标。在2018年修宪时，该条增加规定了“生态文明”“美丽中国”等内容，国家发展目标被修改为“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。“生态文明”“美丽中国”字眼体现了国家最先进的生态环境保护价值理念。“生态文明是超越工业文明的新型文明形态”[14]，“生态文明”入宪表明，生态环境保护不再只是某个部门的技术性工作，而是整个国家和社会都要努力建构的一种全新文明形态。这种文明形态融贯于国家和社会建设的各个方面：在经济建设方面要坚持绿色发展、低碳发展；在政治建设方面要坚定贯彻生态环境保护各项政策；在精神文明建设方面要培育符合生态文明理念的认识方式和伦理道德；在社会文明建设方面要培养人民群众的绿色生活习惯和行为准则。从结构和内容上看，《宪法》序言第7自然段第4 句属于“具有决定性意义的”“会引导整个国策体系乃至宪法体系方向”的“导向型宪法基本国策”④。“生态文明”“美丽中国”进入该条，解决了我国宪法环境条款长期缺乏纲领性条款的问题，打破了宪法环境条款相互孤立的情况，从整体上、宏观上对诸项宪法环境条款发挥了统筹引领作用，引导所有宪法生态文明条款构成预防生态环境风险的完整规范体系[15]。

2.《宪法》作出有关自然资源所有权、防治污染、植树造林等多项具体制度安排

《宪法》第九条有两款规定，第一款规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的公有制，第二款规定了国家、组织和个人保护自然资源的义务。由于该条第一款为经济性内容，所以学者往往并不将其视为生态环境条款，但自然资源既是财产要素，也是环境要素，自然资源的所有制更是预防生态环境风险的基础性制度。“当我们陷入风险社会时，当人的共生共在的主题被突出后，私有观念的合理性可能需要接受拷问。”[16]我国宪法规定自然资源的公有制，不但“能够让全体社会成员对自然资源产生主人翁意识”[15]，增强保护生态环境的自觉，还有利于国家加强对资源的管理，保障自然资源的有序使用，对应对包括生态环境风险在内的各类风险具有重要意义。从规范内容上看，也正是第九条第一款的内容证成了第二款的法理正当性：其一，国家作为大部分自然资源的所有者，当然要负担保护资源及资源地生态的义务，由此可以推导出第二款第1 句规定的国家“保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”义务。其二，国家所有即全民所有，这就引出了第二款第2句规定的任何组织和个人（全民）负有的不得侵占和破坏自然资源的义务。所以整个《宪法》第九条都应当作为预防生态环境风险的条款。

《宪法》第十条有五款规定，其第一、二款规定了土地的所有制，第五款规定了“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。土地是一个国家生态环境承载能力的基础，土地问题的恶化足以导致文明的衰落。在宪法中规定土地的公有制，并要求一切使用土地的组织和个人合理利用土地资源，是预防生态环境风险的重要宪法举措。

《宪法》第十四条第二款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”节约资源、保护环境是我国的基本国策。我国发展过程中长期存在自然资源不合理开发、大规模浪费的现象，既制造了严重的生态环境风险和危机，也妨碍了经济的可持续发展。因此，将厉行节约、反对浪费的原则规定在宪法中，要求一切国家机关、社会组织、个人树立生态意识、环保意识、节约意识，切实做到节约资源，对于预防生态环境风险的发生具有重要意义。

《宪法》第二十二条第二款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”名胜古迹、珍贵文物、历史文化遗产是人文环境的重要组成部分，它们不仅生动记载和体现了我国“道法自然”“天人合一”的传统生态环境观，也为培育当代生态文化提供了重要的资源。在实践中，为保护这些历史文化遗产，往往需要对其周边的自然环境进行整体保护，限制过度开发。可见，保护历史文化遗产，对预防生态环境风险具有重要价值。

《宪法》第二十六条是重要的预防生态环境风险的条款。该条的一大历史贡献在于，首次使用“生态环境”概念，跳出了“生态”与“环境”如何界分的困扰，发挥了宽泛指代优势，为法律政策中各类形形色色的环保创新提供了宪法规范的“加持”[9]。该条第一款前半部分规定了国家对生活环境和生态环境的保护和改善的义务。对该部分进行释义可知：首先，国家的义务有“保护”和“改善”两种，即要求国家不仅要保护现有的生态环境，还要在现有的基础上进行改善，体现了我国对生态环境保护的极高要求。其次，就保护和改善的对象来说，现行《宪法》区分了生活环境和生态环境。从文义解释的角度看，生活环境是与人类生产生活直接相关的环境，包括公园、旅游场所、文化遗产等人文环境，也包括空气、水、声音等与人直接相关的环境；而生态环境是与人类生产生活相对较远的环境，例如远方的森林、湖泊、山地等。但是，“在人类足迹踏遍全球各处，甚至连温度、天气都越来越直接地受到人类活动影响并反作用于人的当代社会，再对环境做‘生活环境’与‘自然环境’的区分，已着实困难而无必要”[9]。为此，可以对《宪法》作“更符合现代环境观念和法律政策实践的解读”，即将生态环境“定性为宽泛的广义概念，将其与‘生活环境’之间的关系视为递进、包含，从而把各种具体类型的‘环境’及围绕其保护开展的各种具体制度、举措都统摄到‘保护和改善生活环境和生态环境’这一单一的‘大环保’条款之下，为生态文明建设相关活动提供完整、统一的宪法依据”[9]。第一款后半部分规定了国家“防治污染和其他公害”的义务。“防”与“治”有不同的内涵，后者指向对已经发生的污染和公害事件的治理，目标在于使生态环境恢复原状并得到改善；而前者指向预防污染和公害事件的发生，是风险预防理念（或原则）在生态环境领域的重要体现。

《宪法》第二十六条第二款规定：“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”该款针对20 世纪70 年代以来我国发生的水土流失、荒漠化、沙尘暴等重大生态环境事件，并且积极呼应了1979 年启动的“三北”防护林工程。组织和鼓励植树造林，对于保障生态平衡、预防生态环境风险具有重要意义。

3.《宪法》为生态环境基本国策的实施提供组织规范

《宪法》第八十九条第（六）项规定了国务院领导和管理生态文明建设的职权⑤。明确赋予国务院该项职权，既为其他宪法环境条款的实施提供了组织保障，又契合了风险社会中行政权力适度扩张的要求。由于生态环境保护专业性强、时效性要求高，所以由具有专业技能优势、工作效率高的行政机关承担预防生态环境风险的工作十分必要，且“赋予国务院领导和管理生态文明建设的职权，有利于严格落实各级政府及其有关部门生态环境保护‘属地管理’‘一岗双责’的责任，强化管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保，落实生态环境保护责任制”[17]。

综上所述，《宪法》的上述规定既包含了建设生态文明、实现美丽中国的目标引领，又包含了自然资源所有权、防治污染、组织和鼓励植树造林等具体制度安排，还包含了保障生态环境基本国策实施的组织规范，构成了较为完备的预防生态环境风险的规范体系。

（二）分配生态环境剩余风险的宪法规范体系

分配生态环境剩余风险的规范体系由《宪法》第一条、第二条、第五条第五款、第十四条第四款、第三十三条第二款、第四十五条组成。风险分配的首要任务在于阻止特权阶层的犯规越界与维护每一个公民的平等自由权利[18]。这几项规定都为实现这一首要任务发挥着重要作用。

《宪法》第一条规定了我国社会主义的国家性质和社会主义的根本制度，并且将社会主义作为原则性规范确定下来[19]。社会主义制度是提高弱势群体的认识和抵御风险的能力、实现风险分配正义的根本制度保障。

平等是社会主义的基本价值之一[20]。《宪法》第五条第五款规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，第三十三条第二款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这两款规定既落实了社会主义的制度要求，也为剩余风险分配基本规则——国民“收益共享、风险共担”提供了依据[7]。这两项规定要求国家在对剩余风险进行分配时，必须秉持平等原则，做到：其一，通过各种方式实现公民认识和抵御风险能力的平等，如促进收入分配公平、实现教育公平；其二，实现公民在立法上的平等，保障公民可以通过立法平等表达诉求。同时，《宪法》第五条第五款和第三十三条第二款可以成为“审查立法、执法和司法过程中剩余风险分配是否合宪的关键”[7]。

我国《宪法》所规定的社会主义有着科学社会主义的实质内涵。相比其他社会主义流派，科学社会主义所强调的平等更注重物质上的和经济上的实质平等，所以，在劳资阶级对抗严重的社会，科学社会主义者主张用阶级斗争的方式推翻不平等的资本主义制度，建立消灭剥削基础上的平等的经济制度和社会制度。在剥削阶级作为阶级已经被消灭的社会，科学社会主义所主张的平等理念就表现为共同富裕。“共同富裕”早在新中国成立初期就已经提出，1953年12月，中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》中就使用了“共同富裕”的概念[21]。改革开放后，邓小平同志对共同富裕的思想进行了系统提炼与理论升华，指出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[22],即共同富裕是社会主义的本质要求。坚持社会主义，必须扎实推动共同富裕，缩小贫富差距，从实质上提升弱势群体的经济实力和抵御风险的能力。

社会保障制度是保障实质平等、实现共同富裕的重要制度基础，是社会主义制度在社会领域的重要体现。《宪法》第十四条第四款规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。《宪法》第四十五条规定了公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的基本权利。《宪法》第四十五条的内容构成了社会保障制度的核心部分，并为《宪法》第十四条第四款的有效实施提供了“基本权利支撑”[23]。从制度设计上讲，社会保障本身就是一种风险管理机制和风险分配机制，它以对冲风险为目标，通过对冲个人风险，避免社会风险、政治风险等公共风险，来保障群体安全[24]。所以，社会保障制度和社会保障型基本权利的实施，是实现风险分配正义的重要保障。

《宪法》第二条规定了人民代表大会制这一根本的政治制度，保障人民切实掌握国家权力。该条第三款规定了人民管理各项事务和各类事业的权利。叶剑英在第五届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》中指出：“毛主席还教导：劳动者管理国家、管理各种企业、管理文化教育的权利，是社会主义制度下劳动者最大的权利，是最根本的权利。”可见，该条规定保障了社会弱势群体通过各种途径和形式参与到生态环境保护事务中、充分获得各类风险信息、推动有关风险分配的合理诉求有序进入法律。

综上所述，《宪法》第一条规定的社会主义制度和社会主义原则为生态环境剩余风险的分配提出了总的原则和制度要求，第五条第五款和第三十三条第二款规定的平等原则，第十四条第四款、第四十五条规定的社会保障制度和基本权利一同构成了实现生态环境剩余风险分配实质正义的规范基础。《宪法》第二条则为实现生态环境剩余风险分配正义提供了根本的政治制度保障和程序保障。这些规定构成了较为完整的分配生态环境剩余风险的宪法规范体系。

（三）防范伴生风险的宪法规范体系

虽然从长远和全局来看，物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设、社会文明建设、生态文明建设是相互协调、内在一致的，并不存在根本性的冲突；但伴生风险的存在表明，在一定的历史时期、一定的社会条件下，生态文明建设与物质文明建设和社会文明建设之间会发生一定的冲突。为解决这些潜在的冲突，《宪法》提供的根本法依据包括序言第7自然段第4句和第十四条第三款。

《宪法》序言第7 自然段第4 句规定了“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。该规定要求我们在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的“五位一体”的总体布局中把握生态文明建设，在富强、民主、文明、和谐、美丽的综合目标中追求“美丽中国”的目标。这就要求我们必须“以更为综合的视角来关怀生态环境保护”，“在援引宪法总纲中的环境保护条款时不可无视宪法所保障的其他法益体系”[12]。同时，“五位一体”的总体布局统合于建设社会主义现代化强国的总目标，即包括生态文明建设在内的所有文明建设，均必须为建成社会主义现代化强国服务，而不是阻碍该目标的实现。换言之，防范生态环境风险、建设生态文明必须服务于现代化建设，而不能导致其停滞或倒退。

《宪法》第十四条第三款作出了“逐步改善人民的物质生活和文化生活”的庄严承诺。防范生态环境风险，归根结底是指引人们选择什么样的发展方式和生活方式的问题。《宪法》要求国家进行生态文明建设必须兑现承诺，即“改善人民的物质生活和文化生活”“让群众望得见山、看得见水、记得住乡愁”[8]361。同时，生态文明建设必须兼顾国家、集体和个人的利益，如果在短期内必然损害一部分人的利益，则必须把损害限制在合理的范围内，并采取一定的补偿措施。总之，生态文明建设必须进行综合考量，且不能违背“逐步改善人民的物质生活和文化生活”的承诺。

除了这两条规定，现行《宪法》还为系统防范各类风险提供了科学的思维方式。从整体上看，我国《宪法》内容丰富，不仅规定了国家性质和国家形式，还系统性地规定了经济制度、政治制度、文化制度和社会制度等一系列基本制度，加之《宪法》中使用的“协调”“相适应”“兼顾”⑥等概念，共同体现了蕴藏于我国《宪法》中的整体性、系统性、全面性的思维方式。这种思维方式是最符合风险社会治理的思维方式，是防范生态环境伴生风险必须贯彻的思维方式。

四、防范生态环境风险宪法规范体系的立法实施

建构防范生态环境风险的法律规范体系，实质上就是上述三类宪法规范体系的立法实施。三类宪法规范体系，为相对应法律规范体系的建构提出了原则、内容、程序等方面的要求。立法机关虽然在如何立法、何时立法、立什么法等问题上有相当的裁量权限，但应受到宪法规范的约束。

（一）预防生态环境风险宪法规范体系的立法实施

预防生态环境风险宪法规范体系的基本价值取向在于科学和预防，防患于未然，要求立法必须做到：第一，坚持习近平生态文明思想的理论指导；第二，从国情和实际出发，实事求是，尊重生态环境规律；第三，探索将风险预防原则作为重要的生态环境立法原则，建立生态环境风险监测、风险评估和风险预警制度。

坚持正确的理论指导，是做好立法工作的前提和根本保证。立法工作必须坚持以马克思主义及其中国化时代化理论成果为指导，坚持贯彻中国特色社会主义理论体系，特别是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。“党的十八大以来，习近平总书记就中国特色社会主义生态文明建设的重大理论与实践问题做出了一系列重要论述，并在此基础上形成了习近平生态文明思想。”[25]习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，为预防生态环境风险宪法规范的实施提供了正确理论指导。预防生态环境风险宪法规范的立法实施必须坚持贯彻习近平生态文明思想，在立法中落实“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”等理念。

马克思主义不是抽象的教条，而是行动的指南，要求我们一切工作必须从实际出发，实事求是。“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。”[26]习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”所以，立法坚持以马克思主义及其中国化时代化理论成果为指导，就必须做到充分尊重和准确把握生态规律。生态环境风险的产生，大多源于对生态规律的违背，因此预防生态环境风险必须在立法中遵循生态规律。这就要求我们不能片面夸大风险社会的不确定性并以此否认风险社会的内在规律性。风险社会也有规律可循，这些规律的客观存在是建立风险监测、风险评估和风险预警制度的现实基础，因此，必须以科学约束立法这一政治过程[27]。立法者在立法过程中，应当立足国情，坚持问题导向，通过广泛调查把握我国生态环境风险的特殊性，通过深入研究掌握生态环境风险的普遍性、规律性，通过对生态环境风险在我国的形成机理、发生周期、作用机制、影响范围等事项进行研究总结，有针对性地设计出切实管用的条款。

预防生态环境风险的宪法规范体系的立法实施，还要求生态环境立法必须从“事后危险消除”模式走向“事前风险预防”模式[7]，其最直接的宪法依据就是我国《宪法》第二十六条规定的“防治污染”。近年，有学者主张在环境法领域确立风险预防的理念和原则，实现环境法向“风险”转身[28]。“风险预防原则的基本要求在于：如果某行为或因素可能对健康和环境造成威胁，国家就应当采取预防性的措施，即使相应的因果关系在科学上尚未得到充分确定。”[6]风险预防原则是应对风险社会挑战和威胁的重要原则，但由于该原则存在内容较为模糊、缺乏统一定义、可操作性差等问题[29-30]，并不宜不加论证就将之直接适用于所有生态环境风险预防领域。解决方案包括：第一，将“预防为主”原则普遍化，适用于所有生态环境风险预防领域。通过“预防为主”文义的包容性和制约性，实现风险预防原则的有限出场。第二，在形势较为严峻的土壤污染防治、水污染防治、生物安全保护等有限的几个领域的立法中，试点确立风险预防原则⑦。第三，在《立法法》的科学立法原则中有限融入风险预防原则，作为立法者在进行预防生态环境风险相关立法时必须考虑的原则。

无论是否确立风险预防原则，预防生态环境风险都要求建立生态规划、环境影响评价、环境风险评估、环境标准、环境信息公开等制度[31]。如2015年实施的新《环境保护法》第三十九条就规定了“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”。同时，预防生态环境风险宪法规范的实施还要求相关立法建立生态环境风险预警机制，“抓前端，治未病”，对各类生态环境风险点、风险源进行动态监测和有效监控，及时有效发布风险预警。

（二）分配生态环境剩余风险宪法规范体系的立法实施

分配生态环境剩余风险宪法规范体系的基本价值取向在于实质平等，所以其立法实施重在要求贯彻平等原则，切实维护最广大人民的根本利益。

在我国，实现财富分配正义是实现风险分配正义的前提和重要基础，而实现财富分配正义，就要通过法律不断推进共同富裕取得实质进展。“共同富裕是党的初心使命，也是社会主义现代化的重要目标和人民群众的共同期盼。”[32]党的十八大以来，党中央高度重视推进实现共同富裕。2017年，党的十九大提出到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的目标。2020 年，党的十九届五中全会给出了共同富裕的时间表，即到2035年基本实现社会主义现代化时，“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”，“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。2022年，党的二十大提出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”这些重大决策的出台表明，党把实现全体人民共同富裕摆在了更加重要的位置，正在加速推进该目标的实现。立法机关应当不断完善社会保障类、税收类法律法规，不断促进社会收入分配公平，缩小贫富差距，提升弱势群体抵御风险的经济能力。

实现生态环境剩余风险分配的实质平等，还离不开立法程序的保障。立法程序设置不合理，就会导致本就有介入立法冲动的利益集团通过各种方式不当介入立法，推动形成由其自身取得制度收益而由其他群体承担成本的制度，违背生态环境剩余风险分配的平等原则。分配生态环境剩余风险的宪法规范体系中就有关于保障人民参与立法和管理的内容（《宪法》第二条），为了保障该条款的实施，防范利益集团不当介入，就需要在立法程序上做到：第一，坚持立法公开，保障民众的知情权。只有立法公开落到实处，保障普通公众可以通过简便的方式获得立法信息，才能避免利益集团通过资源优势获取信息，人为制造不正当的立法信息不对称问题，损害人民群众的利益。第二，贯彻立法群众路线，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。“环境保护既是国家事务，也是公共事务和公益事业，与人民的切身利益密切相关。在广大人民群众中，既有保护和改善环境的强烈要求和愿望，又有无穷的智慧和力量。”[33]在立法过程中充分发动群众，听取群众的意见和呼声，能够使制定出来的法更符合群众利益。第三，打造立法协商平台，疏通弱势群体利益表达渠道。所谓立法协商，即打造一个供多方主体提出意见、相互交流、充分讨论的平台，让各种信息自由流动、各种观点充分辩论，最终取得共识，得出立法方案。立法协商的一大优势在于可以帮助决策者找到最真实的民意，即通过循环往复的立法商谈，每个商谈主体在开放自己视域的同时也进入他人视域，在“视域融合”中寻找并发现他们商谈中最低限度的共识——“重叠共识”，而这种经过商谈过滤并趋向稳定的“重叠共识”一般可推定为最接近、最有可能的真实民意[34]。而且，立法协商可以增强公众对法律的信任，因为获得信任的公众比未获得信任的公众对风险有更高的容忍性[27]。

（三）防范伴生风险宪法规范体系的立法实施

防范伴生风险宪法规范体系的基本价值取向在于均衡，其立法实施重在强调立法要保持整体性、系统性、全面性的思维，做到立法为国家整体利益服务。

防范伴生风险，必须加强对立法的风险评估。所谓对立法的风险评估，即要求立法者必须通过广泛调研做好风险的识别与评估工作，衡量收益与成本、发展与风险之间的关系，然后在此基础上设计出高质量的法律条款，或对立法作出适应性调整。风险评估在本质上是为了限制立法者可能制造的风险。2023 年修正的《立法法》第六十七条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。”今后，针对风险领域的立法后评估应当有针对性地加强。

防范生态环境风险宪法规范的立法实施的重要一环是合宪性审查制度。风险是永恒存在的，人类不可能完全消除风险，只能在一定的限度内控制和分配风险，但国家权力却有走向极端的可能，不是以预防风险为名加大对社会的干预力度，就是以分配风险为名侵犯一部分群体的权利，由此导致对公民基本权利的侵害，滋生其他风险，违背防范风险的初衷。为此，有必要加强对防范生态环境风险相关立法的合宪性审查，使得相关立法在原则、内容上都不得与宪法规范相违背。所有防范生态环境风险的宪法规范，尤其是其中大量的宪法基本国策条款，都可以作为合宪性审查的依据。党的十八大以来，我国十分重视推进合宪性审查，合宪性审查工作取得一系列重大进展，但与实际需求相比，尤其是在控制由法律导致的制度风险方面，合宪性审查制度还有进一步完善的空间。

五、结语

防范生态环境风险是我国进入风险社会必须直面的问题，是对我国治理体系和治理能力现代化的一大考验。生态环境风险的整体性、系统性、复杂性，要求宪法必须在应对该类风险时首先出场。因为，只有宪法才能从根本上赋予国家机关预防生态环境风险的正当性；同时，只有宪法才能超越部门法的局限，从整体性、系统性、全局性的视角出发，在应对生态环境风险的过程中协调多方利益，避免决策走向极端。现行《宪法》是一部充满应对风险智慧的好宪法，其中规定的预防生态环境风险的宪法规范体系、分配生态环境剩余风险的宪法规范体系、防范伴生风险的宪法规范体系，为我国建构防范生态环境风险的法律规范体系提供了全方位的规范支撑。

当然，生态环境风险不能只由宪法应对。生态环境风险兼具客观性和主观性，很难被精确定义。生态环境风险是一种客观性的存在，但对其范围和程度的判断又具有极强的主观建构性。也即，对生态环境风险的判断和应对只能是主观的和客观的、历史的和现实的、理论和实践的统一，需要有关部门根据实践作出灵活性的调整。而这是仅仅依靠宪法所不能完成的任务。因此，防范生态环境风险，需要不同部门法发挥功能优势，协同发力。换言之，防范生态环境风险的宪法规范必须完成向防范生态环境风险的部门法规范的跨越。但是立法者的任何一个判断、任何一次价值衡量，在风险社会都可能产生不确定性的后果，因此宪法必须保持在场，监督立法者审慎运用风险判断和风险干预的权力，要求立法者综合考虑各项发展目标，切实推进剩余风险分配的实质平等。只有如此，才能不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，不断提高我国防范生态环境风险和其他各类风险的能力和水平。

注释：

①20 世纪发生的世界十大公害事件为比利时马斯河谷事件、洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本熊本水俣病事件、日本富山骨痛病事件、日本米糠油事件、印度博帕尔事件、切尔诺贝利核泄漏事件、瑞士巴塞尔剧毒物污染莱茵河事件。

②1978 年《宪法》第十一条第三款规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”

③《环境保护法》（2014 年修订）第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

④“基本国策条款众多，并不意味着它们都是各自平等的组成部分齐头并进，发挥着一样的功效，起着同样的作用，亦即它们之间其实总是有某些部分被另外一部分决定的。具有决定性意义的基本国策，会引导整个国策体系乃至宪法体系的方向。”参见余湘青：《宪法基本国策研究》，中国政法大学出版社2015年版，第96页。

⑤《宪法》第八十九条规定：“国务院行使下列职权：……（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设……”

⑥体现“协调”的规范如《宪法》序言第7 自然段：“……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展……”体现“相适应”的规范如《宪法》第十四条第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”体现“兼顾”的规范如《宪法》第十四条第三款：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”

⑦例如，2021年实施的《生物安全法》确立了风险预防原则，2019年实施的《土壤污染防治法》确立了风险管控的原则。但从严格意义上讲，此处的“风险管控”并非完全是学界所讨论的“风险预防原则”。