科技财政助推中国技术进步的机制及创新路径研究——基于企业生命周期视角

周羽中，王黎明，王 伦，3

(1.浙江工商大学 工商管理学院，浙江 杭州 310000；2.山东理工大学 经济学院，山东 淄博 255012；3.云南财经大学 商学院，云南 昆明 650000)

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加大多元化科技投入，形成支持全面创新的基础制度；提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力。”长期以来，我国政府对技术进步的支持力度不断加大，从中央到地方政府层面都建立了一套包括政府研发补助、税收优惠等在内的政策支持体系[1]。以财政科技投入为例，据《中国科技统计年鉴》显示，国家财政科技投入从2012年的5 600.1亿元增长到2021年的10 766.7亿元，年均增长超9%；其中，中央财政科技投入从2012年的2 613.6亿元增长到2021年的3 794.9亿元，年均增长4.5%；地方财政科技投入从2012年的2 986.5亿元增长到2021年的6 971.8亿元，年均增长13.3%①。强有力的科技财政政策显著推动了中国技术进步，但依然存在一些问题制约着科技财政体系发挥效能。随着国际高尖端技术领域竞争的进一步加剧，探索科技财政助推我国技术进步的路径成为中国实现创新驱动发展战略的重要选择。

国内外学者也从多视角对科技财政与技术创新效果进行了研究。从财政补助促进企业融资规模视角，COLOMBO等(2012)研究发现，政府资助不仅可以使企业获得无偿资金，而且还可以起到认证作用，帮助企业吸引更多的外部资金投入，拓展融资渠道[2]；从财政补助的结构视角，张娜和杜俊涛(2019)研究发现财政补贴对高新技术企业技术创新的影响要大于税收优惠，并且财政补贴和税收优惠通过交互作用共同作用于高新技术企业的技术创新[3]；从财政补助投入到企业不同生命周期的视角，HOWELL(2017)实证研究了美国政府针对初创期和成长期企业的补贴政策，证实这种补贴有效激励了相关企业的创新活动[4]；段姝和杨彬(2020)以中国中小板上市的民营科技型企业为研究样本发现，税收激励对成长期和成熟期民营科技型企业创新强度具有显著激励作用，对初创期和衰退期民营科技型企业创新强度影响不显著[5]。综上可见，科技财税政策在促进技术创新过程中发挥了重要作用，而且其不同的支出规模、结构及在企业不同的生命周期阶段效果不同，但缺乏机制分析和前瞻性总体框架，缺乏对科技财政补助效果的评估，因此，从中国技术进步的视角，本研究首先梳理科技财政助推技术进步的机制以及中国科技财政的实施效果和制约因素，然后基于企业生命周期等角度，提出中国科技财政政策支撑国家创新发展战略的路径。

二、科技财政助推技术进步的机制

(一)战略引导机制，扶持高新技术企业和关键领域

财政政策是推进国家战略规划实施的重要政策手段，而科技财政政策则是引导国家创新驱动发展战略的中枢和纽带。其机制体现在：科技财政政策可以将直接的财政资源引入高新技术企业和关键领域，政府有选择的将财政补贴、税收优惠和政府采购资源配置在重点产业，使得重点产业的平均补贴水平、税收优惠程度和政府关注度显著高于非重点产业，利用财政资源配置各种生产要素，为重点产业发展提供无偿基础设施服务，促进重点项目孵化或产业转型的成功率，从而促进国家重大战略的落地[6]，这是各国都非常重视的战略手段。例如，美国在2017年8月，其科技政策办公室(OSTP)与预算管理办公室(OMB)联合颁布了《2019财年联邦政府研发优先领域备忘录》将财政资金重点配置在关键领域。文件初步规定联邦政府在国家科技发展中的角色定位，即重点资助军事领先、国家安全、经济繁荣、能源优势和医疗健康5个优先发展领域；确立了联邦政府支持研发活动的实践原则[7]。我国在2018年11月，中共中央办公厅印发了《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》也指出“中央财政性资金优先投向国家发展规划确定的重大任务和重大工程项目”。

(二)改善市场失灵机制，激励市场主体创新积极性

新古典经济学认为，研发活动具有较强的正外部性，各国政府倾向于通过财政补贴和税收激励等经济政策激励研发主体自主创新来增强外部正效应。其机制体现在：技术创新的外部正效应决定了完全由市场配置是低效的，因此需要政府资源的参与。企业是最主要的技术创新主体，是技术进步的重要推动者，而科技财政则是政府介入企业创新活动解决市场失灵的重要政策工具，可以有效地将企业创新活动的外部效应内部化，激励企业创新积极性。因为创新活动的高投入和高风险性决定了企业创新的不确定性，一定程度上抑制了企业自主创新的欲望[8]。科技财政可以通过补贴和减税退税等政策分摊创新风险，从而提高市场创新活力和企业的创新收益预期。

(三)乘数效应机制，撬动社会资金缓解融资约束

近年来，中国实施了大规模的减税降费政策，2020年、2021年减税降费规模分别为2.5万亿元、1.1万亿元②，体现了政府支持企业创新成长的坚定信心；同时财政科技支出也保持较高增速。财政政策的乘数效应代表了科技财政政策的实施效果，基于传导机制理论，乘数效应越大，实施积极的财政政策效果越好；财政乘数效应大意味着不需太多支出或减税，可以为后续调控预留空间[9]。资源依赖理论和信号传递理论均认为，科技财政政策通过直接的资金支持和间接的信号传递缓解企业的资源约束。机制体现为：政府补助可以向外界传递有关企业内部真实质量的积极信号，提升企业的社会信任度，减少外部机构投资者信息不对称，增强外部投资者的投资信心，从而引导金融机构等外部投资者将资金投入国家战略需要的技术创新项目中去，放大财政资源的杠杆作用，降低财政资金缺口，对于缓解融资约束具有重要意义[10]。

(四)助力企业全生命周期成长机制

直接的财政投入和间接的税收优惠是科技财政的两种常用工具。其中财政投入属于事前激励，税收优惠属于事后激励，在不同的生命周期阶段效果不同。另一方面，科技财政的主要职能和目标应该是战略引导高新技术企业的启动和发展，不一定贯穿企业的整个生命周期，在保障政策相对稳定的前提下，应根据企业发展需求，进行研发资金供给的动态调整。通常而言，企业在生命周期早期更需要政府优惠政策和资金的扶持；中期政府资金逐渐淡出，其他形式的资金逐渐进入；成熟期资金则进入市场化运行。具体机制体现为：在种子期和初创期，企业处在研发以及实验室成果转化阶段，以自有资金为主，外部融资困难，政府以财政投入的方式进行创新活动支持可以有效地助力企业成长。在成长期，企业处在大规模生产和市场开拓阶段，由于企业具有了盈利能力，需要更多的资金进行技术创新以提高市场占有率；此时财政投入除了为企业提供研发资金，税收优惠政策则可以为企业带来税收减免，进一步充实研发资金。此外，由于成长期科技财政政策运用的多样化也会通过信号传递机制吸引外部融资，支持企业创新活动。在成熟期，企业难以享受无偿的财政补贴，但由于盈利水平更高，销售收入较多，我国现行的研发费用加计扣除政策规定可以抵扣本期收入，降低利润，减少企业税费[11]，因此成熟期税收优惠更能促进企业创新。

(五)内在稳定机制，增强经济增长后劲

技术进步是避免经济增长乏力，实现结构调整和高质量增长的根本。发达国家的历史经验也表明，技术进步是促进国家经济稳定发展的内生变量。科技创新的逆全球化破坏了全球产业链和价值链，扰乱了全球经济，由于我国部分产业在全球市场中长期面临“低端锁定”，自主创新能力难以支持经济高质量发展的需要，容易造成经济不稳定。而科技财政以特有的引导、激励、协调、化险等功能，在促进创新驱动型经济发展方式形成中发挥着至关重要的作用[12]。具体机制体现在：科技财政政策通过提振创新主体的信心，稳定市场预期，在全球经济政策不确定性背景下，有效应对国内国际风险对市场创新体系和关键核心技术领域的冲击[13]，着力支持经济发展中的薄弱环节，推动经济平稳发展，增强经济发展韧性。

三、中国科技财政的效果与制约因素

(一)效果

1.企业自主创新能力增强，关键领域成长显著

世界知识产权组织(WIPO)发布的《2022年全球创新指数报告》结果显示，中国在“本国人专利申请量、本国人实用新型申请量、本国人工业品外观设计申请量、本国人商标申请量、创意产品出口在贸易总额中的占比”等5个细分指标排名第1位；2021年，中国品牌总价值达1.9万亿美元，同比增长7%，全球排名第18位；知识产权收入达89亿美元，同比增长34%③。另据国家知识产权局的最新消息，截至2022年6月底，我国国内拥有有效发明专利的企业达到32.5万家，同比增长20.3%；拥有的有效发明专利为210.7万件，同比增长22.0%。其中，高新技术企业、专精特新“小巨人”企业15.5万家，拥有有效发明专利133.4万件，同比增长23.4%。中国企业有效发明专利数量排前3位的技术领域是计算机技术、测量和数字通信，分别占总量的9.4%、7.6%和6.8%；增速前3位为信息技术管理方法、计算机技术和医学技术，分别同比增长78.5%、32.3%和27.1%④。表明我国企业自主创新活力强劲，在信息科技等关键领域取得了显著的突破。

2.中国创新指数不断跃升，科技进步贡献率稳中有进

WIPO的《2022年全球创新指数报告》结果显示，中国排名第11位，较上一年再上升1位，连续10年稳步提升，位居36个中高收入经济体之首。WIPO认为中国的创新与发展呈现出良好的正向关系，创新投入转化为更多更高质量的创新产出⑤，与欧美等发达国家的差距进一步缩小。图1刻画了2012—2021年中国创新指数变化情况。

图1 2012—2021年中国创新指数排名

科技进步贡献率稳中有进。我国科技进步贡献率由2012年的52.2%提高至2021年的60%以上⑥，这背后是我国科技创新能力的大幅提升，表明结构调整和转型升级的扎实推进，创新能力和管理水平提升，产业链逐步向中高端发展。表1展现了2012—2021年中国科技进步贡献率的变化情况。

3.科技财政资金使用效益提高，引导社会资金乘数效果提升

中国各级政府在实施科技财政政策过程中，积极鼓励和支持企业与高等院校、科研机构开展产学研合作，进行基础科学研究和创新项目的孵化，不仅扩大了财政资金的杠杆作用，也提高了财政资金使用效益。地方各级人民政府还通过创新财政资金使用方式，提高资金使用效应，实现了财政资金的有效利用和对社会资本的有效引导，释放了财政乘数。例如，山东省政府通过设立引导基金的方式，打造具备不同政策导向、涵盖各个高新技术产业领域的政府投资基金群助力企业进行基础科学研究和科技创新。山东省财政厅的数据显示，截至2022年11月，山东省级引导基金完成了投资项目110个，撬动金融和社会资本600多亿元，为高新技术企业发展注入了强劲动力。2021年，山东高新技术企业达20 217家；国家科技型中小企业库入库企业达2.89万家，同比增长超过50%；全省规模以上高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达46.8%⑦。科创能力位居全国前列。

4.初步形成了服务企业全生命周期的科技金融支持体系

在中央和地方各级科技财政的引导和支撑下，财政资金逐渐整合科技金融资源，科技金融迅速发展，初步形成了科技创新与金融创新互促共进、科技资源与金融资源高效对接的体制机制和相对完整的科技金融支持体系。以政府为主导模式的科技金融体系，在资源配置中发挥着主导作用，根据生命周期的不同特征与需求，分别引导科技财政资源、创业风险投资、科技贷款和科技保险等金融资源配置在企业不同的生命周期阶段，有效地促进了高新技术企业的发展。科技金融体系建设具有显著的地方特征，以杭州市为例，作为长三角地区核心城市之一，杭州市科技财政在引导和促进科技金融健康发展方面发挥着重要作用。分别通过财力支持、平台建设和政策服务让科技金融支持企业全生命周期成长。截至2019年底，杭州市创投引导基金累计投资民营企业553家、投资额62.37亿元，战略性新兴产业不断成长；推动华澜微公司固态存储控制器芯片项目在杭州落地，着力解决“卡脖子”难题；至2019年底，杭州市科技金融资源累计投资阶段参股的初创期项目中有聚光科技、汉鼎信息、长城影视、创业软件等31家企业上市[14]，科技企业上市成绩显著。

5.缓解疫情等公共突发事件的影响，促进高新技术企业成长

我国自2020年2月开始采取财税政策应对新冠疫情的影响，财政部、国家税务总局为首的部门先后发布多项财税措施，涉及支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产等诸多领域，注重对企业现金流动性风险的防控以及疫情影响和税收减免的因果关系，有效缓解了企业生存困境，减轻了疫情给我国经济带来的“后遗症”。在积极的财税政策支持下，疫情期间我国高新技术企业稳步发展。2020年，全国高新技术企业达到27.5万家，同比增长24%，实现营业收入51.3万亿元，同比增长13.8%；工业总产值37.8万亿元，同比增长16.6%；利润总额3.8万亿元，同比增长20.1%。2021年，我国高新技术企业数量达33万家，上交税额2.3万亿元。2021年末，高新技术企业拥有有效发明专利121.3万件，占国内企业有效发明专利总量的63.6%⑧。《2021全球独角兽榜》显示，2021年我国拥有“独角兽企业”301家，已培育“专精特新”企业4万多家，“小巨人”企业达4 762家⑨。科技财政有效缓解了疫情影响，我国高新技术企业发展韧性不断增强。

(二)制约因素

1.尚未形成制度化的科技财政稳定增长机制

我国研发整体水平与发达国家相比存在大而不强、多而不优的情况；发达国科技财政支出占GDP的比例通常在3%～4%之间，我国科技财政投入还相对不足，科技财政支出占GDP的比例基本保持在2%左右，科技财政支出占财政支出比例增长不稳定，增长机制不完善⑩。2021年，我国研发投入强度为2.44%，近10年来，始终维持在2%左右，发达国家研发投入强度大致在4%的水平，这表明我国财政支出研发经费强度还有待提高。虽然《科学技术进步法》规定：“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平；国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但2014年国务院印发的《关于深化预算管理制度改革的决定》中指出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。”虽然法律效力要高于行政法规，但财政部门在实践中通常执行国务院的行政法规，因此不再将科技支出作为法定支出，因此地方政府在财力有限的情况下降低了用于科技创新的支出，导致中国科技财政规模缺少稳定的增长机制。

2.科技财政收支结构不够合理协调，效率有待提升

我国科技财政投入结构中基础研究投入占R&D经费支出的比重较低，具有明显地向研发活动下游倾斜的趋势；科技财政资金在企业投入分布没有适应生命周期需要，科技财政投入偏向于高新技术和大企业。中国基础研究经费所占比重一直保持在5%左右，应用研究和试验发展经费所占比重多年来分别保持在10%和80%左右。而美国基础研究、应用研究和试验发展占研发经费的份额常年保持在20%、20%和60%左右。我国科技预算和投入周期与创新周期存在明显的不匹配，应用研究和试用发展领域投入过多，财政科技投入的大部分用于企业科技资助，而大多企业控制成本能力不强，浪费严重[15]，造成资金使用效率偏低。这在地方政府的财政科技支出中尤为明显，因为地方政府之间的经济竞争导致财政资金更多配置在见效快的领域，比如基础设施建设、科技产业化等，但是对于周期性长、风险大的基础研究关注较少，在“为增长而竞争”导向下，科技财政的创新驱动效果被限制；甚至在我国西部某些省份，地方政府对原创性创新投入很低，创新意识不够[16]。

3.人力资本要素错配严重，干扰财税政策支持方向

2014—2021年，中国专利数量年均复合增长率超过40%的技术领域包括：电子商务和管理系统、计算机模式体系架构、计算机安全、数据识别、计算机一般零部件、图像处理、计算机应用与软件工程。其中，电子商务和管理系统、计算机模式体系架构年均增长率高达83%、72%。可见，我国在计算机和互联网技术的研发上迎来了大规模的增长。但半导体和发动机领域增长率仅为6%到12%，半导体和发动机仍然是我国的技术软肋。在过去的10年这主要是得益于互联网领域的高工资和造富神话，将人才资源集中在了这个单一领域，削弱了芯片、能源、机械等领域的人才基础，造成人力资本要素错配。中国当前的人力要素突出表现为高素质人才供应量不足，互联网领域强大的人才吸附能力造成其他领域的人才缺口，无法为其他领域的高新技术企业发展和现代化产业转型提供高端人才。与之相对应，财税政策对高新技术企业发展和产业现代化过程中人力资源配置的支持力度也在逐渐减弱，难以为现代化产业提供顶层支持。以人力资本错配为代表的资本要素错配问题将在未来几年制约中国高尖端科技的发展，导致在关键领域资本要素红利逐渐消失，创新成本优势递减，不利于高新技术企业积极引进财政投资。

4.财政支出的“挤出”效应

理论上讲，积极的财政政策势必引起利率上升，利率上升会抑制民间支持，特别是抑制民间投资，即财政资金的“挤出”效应。2013年至今，中国一直实施积极的财政政策，通过全面减税降费切实降低了企业负担，为企业研发创新提供了切实保障。国家统计局的数据显示，2013—2021年，民间投资总额始终占全国投资总额的50%以上，但是民间投资的增长速度已经从2013年的20.1%下降到了7.0%；民间投资总额年均增长136 66亿元，与之的相对的政府投资，在2013—2021年间，增长速度从2013年的13%下降到了2021年的3%，投资总额则年均增长了25 086亿元，几乎是民间投资的两倍，存在一定的“挤出”效应。民间投资相对于政府投资更具活力与潜力，在经济政策不确定环境和全球科技竞争加剧的背景下，传统增加政府投资的举措不仅不可持续，还抑制了民间投资潜力，形成对科技创新和经济稳定增长的制约。

5.税制结构缺乏顶层设计，优惠政策与企业需求匹配度不高

税收激励是促进技术进步的主要手段。我国的税收优惠政策主要由国务院制定或由其授权财政、税务部门及其他相关部门制定。政策分散，内容不够细致，且缺少法律层面的约束，影响了政策的稳定性和确定性。此外，由于各部门的政策在一定程度上缺乏协调性，制约着税收政策对技术进步的促进作用。另一方面，我国现行税收政策对于科技创新的优惠形式较为单一，基本局限于税率优惠和税额定期减免，而且大部分税收优惠政策对优惠对象和优惠方式等都设定了限制性要求，优惠对象较窄，标准不统一，大部分优惠政策都建立在对高新技术企业、科技型中小企业、初创科技型企业等认定标准的基础上[17]。但2016年修订后的高新技术企业认定办法向中小企业倾斜，高新技术企业中的小规模企业占比持续走高。然而小规模高新技术企业多数亏损，也有一部分选择执行小微企业税收政策，造成高新技术企业税收优惠享受比例偏低，制约了高新技术企业税收政策激励作用的发挥[18]，难以满足企业技术创新的需求。

四、中国科技财政助推技术进步的创新路径

(一)建立科技财政资金对技术进步的供给保障机制

国家技术进步需要规模庞大且持续的资金供给，而财税政策是科技发展最有效的资金保障措施，是国家的战略性投入，发挥着基础保障作用，支持着关键领域、核心技术的攻关。温明月(2017)[19]和史永东(2022)[20]等学者的研究结论表明，持续性的财政补贴能够显著提高企业创新能力，尤其提高了初创期企业的创新效率，在部分行业还发挥了信号传递机制。可以认为，科技财政资源在国家创新战略规划实施过程中发挥着基础性、制度性、保障性的地位。

首先，保障基础研究财政经费的规模和可持续性。严格执行落实《科学技术进步法》的规定是前提和根本。科技财政资源是保障基础研究的基础，对于国家战略科技任务的实现具有重要影响。需要建立针对基础研究的财政科技支出规模的稳定增长机制和财政投入规模；保障国家自然科学基金、国家科技重大专项以及科技创新2030重大项目，支持关键核心技术研发。进一步增强补贴的制度性、相对稳定性和影响预期的持续性。当前中国财政补贴政策在资金应用环节还存在许多不规范操作，使得财政补贴政策制定者难以掌握真实的市场规律，降低了财政补贴政策的可持续性。将财政补贴政策制度化不仅可以解决资金滥用问题，也能够降低政府与市场之间的信息不对称。具体的制度化措施可包括行政审批标准化、研发资金配套机制化等。

其次，将科技投入列入财政支出重点，增强科技财政规划能力以保障国家创新驱动发展战略需要。由于长期受制于部门分割的影响，财政政策与国家的重大发展规划难以有效衔接，导致国家发展规划缺乏足够的财力支撑，大量财政资源难以被优先配置到国家战略需求的关键领域。因此，具体到科技创新领域，要健全协调机制，增强科技财政规划匹配国家创新战略发展的能力；科技财政规划需要从预算阶段对国家创新发展战略中的重点项目和关键领域进行平衡，并通过年度预算进行落实，年度预算对重大攻关项目计划进行对接，增加对重大攻关项目资金安排的内容[21]。同时，对重点技术攻关项目进行周期性评估，根据评估结果进行分类预算安排。

(二)优化支出结构，提高财政资金配置效率

财政资金供给除了在总量上要保障，也必须在结构上实现更好的匹配，财政科技支出结构优化有利于保障基础研究重大成果的取得[22]；因此支出结构的各个环节要无缝对接，不出现脱节和薄弱环节，才能发挥更好的效率，促进企业科技创新；同时要聚焦国家战略需求优化支出结构，推动重点领域项目、基地、人才一体化配置。例如，法国从2015年开始，持续推进“未来工业计划”，将科技财政资源重点配置在绿色能源、数字经济和公共健康等关键领域，同时高度重视民用空间技术的研发，重点投入生物医学、航天航空、食品安全、纳米技术、信息通信技术等传统制造业领域，科技财政的支出结构完整地支撑了国家产业和创新战略需求。中国政府应当进一步缩小应用研究和试用发展阶段的财政投入，财政经费适度提高科研人员的福利待遇，促进财政资金的均衡配置。此外，在重点关注新型战略产业之外，也要加大对传统战略型制造业的财政科技投入，并且增加公共健康和环境保护等公共领域的研发资助。技术进步终归是由技术人才推动，政府应当注重发挥人才效能，科技财政要提高人才投入和补贴。以法国为例，法国财政科技投入的63%用于科研机构人员的工资及福利[15]，占比一半以上，而中国的财政科技投入则大部分投入了应用研究。

我国科技财政资源的分配设置了复杂的前置程序，只有符合资格认定条件的机构才可以通过竞争获得，企业需要在争取科技财政支持上花费大量时间和精力，导致财政科技投入不能很好地发挥作用，资金配置效率低下。虽然竞争性机制是弥补市场失灵常用的经验做法，但在机制设计上还存在缺陷。美国作为世界上研发投入最多的国家，其财政支出结构更为合理多元，财政不仅直接资助科技研发机构、高等院校、企业，政府还会资助构建科技研发中心；在科技财政资金的申请上，美国主要采取“专家管理科技资金”的方法，以国家为导向、各机构自由申报、由同行评议，向全社会各科技创新主体开放财政科技资金[23]。中国应当适当放宽前置的资格条件，建立健全符合中国国情的“政府引导-自由申报-同行评议”体系，分阶段、分周期引入竞争机制，向社会更多创新主体开放财政科技投入资源申请渠道，进而促进国家总体的技术进步。

(三)完善科技金融体系，促进多元化科技投入，减少“挤出”效应

科技金融具有筹资和促进创新、增加供给、甄选企业家、风险分担与资源配置的功能。科技金融支持体系建设应以动员分配资源机制、风险分散和管理机制、信息揭示机制、约束激励机制和流动性供给机制五个功能为基础，提升政府财政、银行、风险投资和资本市场、保险担保等不同金融供给主体及中介机构的支持作用，完善多层次衔接，立体化金融支持体系，帮助科技企业在科技研发、创业发展、规模扩张和企业增值等关键点上实现突破。一方面，培育多元化市场主体、拓宽风险资本的来源渠道并建立和完善风险投资退出机制；加大科技信贷支持，优化金融机构服务、信贷规模结构以及科技贷款在企业生命周期各阶段的分布；扩大中小板企业规模，加快创业板市场制度创新和金融产品创新，尤其强化对成长期和成熟期企业的风险投资和私募股权投资[24]。另一方面，政府部门加强治理体系和治理能力现代化改革，降低信息不对称，引导保险、担保公司适应生命周期规律，对科技保险产品进行创新。比如，日本通过健全政府担保体系，包括信用保证制度和信用保险制度，帮助企业进行直接融资和多元化融资。我国政府应当根据科技保险每一阶段的特点调整优惠扶持和激励政策，完善法律法规，鼓励有效地分散风险，优化“政银担合作”体系，由政府财政出资与银行、保险及担保机构等金融机构通过合作的方式设立风险补偿基金，分摊社会投资机构风险，为企业提供信用支持，同时缓解财政的“挤出”效应。实践表明，缺乏政府引导的投贷联动合作难以持久，政府应当主动牵手银行开展政银合作，政府扮演风险分担和数据分享的角色，通过数据共享实现业务联动，从而激发银行资金积极参与到企业研发创新活动。

(四)遵循企业生命周期规律，适应企业不同生命周期阶段技术创新需求

1959年，HAIRE首次提出“企业生命周期”概念；WESTON(1978)等提出“企业金融周期假说”，认为企业不同阶段的资金来源不同；成海燕和徐治立(2017)研究了科技企业生命周期的创新特征及资金需求[25]。企业创新项目从孵化到成熟往往要经历漫长的初创期、成长期、成熟期等阶段，不同的生命周期阶段有着不同的资金需求。以高新技术企业为代表的科创型企业，在初创期不仅难以获得资金支持，而且融资结构不合理，对资本运营也缺乏科学的预见性，资本运营能力十分欠缺；即使成熟期的兼并收购、财富管理等同样需要外界的支持[26]。

基于税收激励的角度，在企业不同生命周期阶段税收激励政策的实施效果不尽相同。税收优惠对企业创新产生促进作用的前提是企业具备持续盈利能力；因此，应当针对成熟期的企业制定更多税收优惠政策来激励其科技创新，已有研究也验证了这一结论[11，27]。对于初创期和成长期的企业，一方面，要以税基类税收优惠为主，进一步提高研发费用加计扣除比例，并放宽科技型企业可加计扣除研发费用的范围。另一方面，进一步完善天使投资和创业投资税收减免制度，比如日本规定向处于创业期的企业投资时发生的转让损失在3年间进行结转抵扣即可，引导民间资本更多配置在企业初创期的研发阶段。对于成熟期的企业，目前实行的高新技术企业减按15%税率征收企业所得税以及高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限延长至10年，有效激励了高新技术企业创新，但现行税率、税额优惠政策基本上以企业通过认定获得资格为前提条件，不具有普惠性。建议逐步取消对高新技术企业资格认定，由企业依据条件自行享受税收优惠[28]。有利于企业通过自主创新延长成熟期。

基于财政补贴的角度，欧美发达国家的财政科技支出集中在技术进入市场之前，即科技创新链条的前端，风险大，收益不明确，民间资本投资意愿低。此时财政对创新活动进行支持，可以避免对市场公平竞争的扭曲[29]。一是进一步提高对初创期企业直接的财政投入，不仅缓解初创期企业的融资约束，而且在获得财政支持过程中要经过专家审核，无形中提高链条创新项目成功率。二是成长期企业已经具备了一定的盈利能力，此时政府补助应当减少直接补贴，增加一定比例的间接补贴。比如美国、欧盟等国家通过价格优惠、分包制度等政府采购方式为创新型的中小企业创造商业机会，促进成长期企业的技术创新。同时，推动金融市场的支持，政府应当为银行、证券等机构进入搭建平台，同时分摊风险，从而提升成长期企业技术创新的效率。三是针对成熟期的企业，直接的财政投入应当退出，以间接补贴为主，保障市场的公平竞争。成熟期企业融资渠道多元，融资约束较低，但创新自主性也可能降低；政府研发补贴可以诱导企业进一步创新，并向市场传递良好信号，因此政府在企业成熟期应当更多发挥引导作用。

(五)细化科技财政经费使用和监管，健全投入绩效评估体系

在中国，科技项目通常由科技主管部门承担具体工作，财政部门负责财政拨款，两者之间存在信息不对称和认知偏差，容易造成财政资金与科技项目脱节；而且财政科技投入绩效评估体系还存在一定缺位，财政科技投入效能有待进一步提高。因此，应当基于财政资金监管和使用绩效两个方面，建立科技财政资金的监管和绩效评价机制，进行有效地资金监管，提高科技财政资源在技术创新领域的使用效率。

从域外经验来看，英国科技经费管理体制由政府、高教基金理事会以及各类科研机构组成。英国还专设科技办公室，负责对财政科技预算的监督和检查。在德国，联邦政府70%的科研经费由联邦教研部负责管理；强调签订科研合同，建立了一套完整的科研评估、监督考核体系来提高科技财政使用效率[15]。美国则通过立法的形式进行监管与评估，包括《总检察长法》《政府绩效与结果法案》等，明确了财政科技投入绩效评价的程序及监督的范围和内容[23]，同时还注重社会第三方监督。于中国而言，一方面，要建立全生命周期的综合监管体系。综合内外部监督主体在科技项目研发和孵化的事前、事中、事后进行监督，其中，事前审查以财政部门为主进行内部监督，事中监督和事后监督则由政府专门设立的监督机构管理，事后监督应当引入第三方评价机构，充分评估科技项目的收益和科技财政资源的效益。此外，在技术创新的税收优惠政策上，也要施行“宽优惠、严监管”的税收措施。另一方面，改革科技财政管理绩效，完善投入绩效评估体系。中国现有的评价体系存在部分交叉，因此绩效评价效率低，而且绩效评估唯经济效益论，缺乏科学性和整体性。从国际经验看，绩效拨款比投入拨款更有效率。强化财政科技支出项目绩效评估，是提高财政科技资源使用效果的有效手段。在数字时代，政府以及专门的监管机构应当充分运用数字技术，建立科技项目数据库，将企业的科技项目网上申请、受理、资助、评审和绩效评价等信息高度数字化，将绩效评价贯穿于立项、实施、结题的全过程，从而保障评估的科学性。同时，还要对财政资助的科技项目进行定期检查，及时发现问题，供下年度制定预算时参考[30]。

(六)统筹与科技政策和产业政策关系，增强科技财政资源的系统性效果

任树伟(2015)提出了公共政策激励中小企业创新理论，他认为科技政策、财税政策共同施加影响激励中小企业创新，这些政策有机地协调在一起，才能更好地推动中小企业创新[31]。因此为了减少科技财政政策助推技术进步过程中的摩擦，要更好地统筹财政政策与科技政策、产业政策之间的关系，明确政府在国家技术进步过程中的功能定位，充分发挥市场导向和战略导向的作用，通过产业政策、科技政策和财税政策形成公平公正的配置机制；加强国家创新发展战略政策支持的系统性、整体性，让财政政策、科技政策和产业政策之间协调配合形成发展合力，这对解决部门利益分割缓解财政科技支出压力、完善科技财政资源配置和提高企业创新活力都具有重要意义。

在国防、高尖端科技领域的产业政策要强调发展和安全并举，市场导向和战略导向并举。将重点任务布置在传统产业改造升级和战略性新兴产业培育壮大、补强产业链以及锻造新的产业竞争优势上。最大限度发挥产业政策效能需要积极的科技财政政策与产业政策导向一致，政府增加对战略导向产业的全生命周期直接投入，对市场导向产业则发挥引导作用和信号传递作用，积极引入社会资本，配合产业政策工具推动关键领域、核心技术发展。税收优惠政策要适应高新技术企业生产，促进产业研发活动，带动企业积极创新[32]。

科技政策要聚焦自立自强，聚焦国家战略需求和关键核心技术，充分发挥政府在关键核心技术攻关中的组织和支持作用，依托新型举国体制和全国统一大市场优势，提升财政科技投入整体效能。继续实施积极的财政政策，持续支持以国家战略需求为导向的原创性、引领性科技攻关项目。科技政策与产业政策之间应当整合协调，共同支持国家创新发展战略，财税政策重在推动和扶持产业政策与科技政策落地，最终实现“科技政策—产业政策—财税政策”的良性循环，推动关键领域创新链、产业链、资金链深度融合，实现重大复杂创新项目的协同管理。

五、结论与展望

国际竞争越来越依赖于科技创新，创新需要资金支持，发达国家的经验表明政府科技财政资源对国家技术进步发挥了战略性推动作用，财税政策是国家治理的基础和重要支柱，科技财政是国家创新发展战略的核心支撑。当前，我国面临科技领域逆全球化影响。要积极构建新发展格局，更好地发挥科技财政的支持鼓励作用，夯实基础研究和原始创新体系，突破“卡脖子”关键核心技术，实现高质量发展的重大战略目标。

本研究基于中国的场景分别梳理了科技财政促进技术进步的机制和科技财政政策的实施效果，并指出了制约科技财政发挥创新支持效能的主要因素，最后从生命周期等多个角度，提出了中国科技财政助推技术进步的创新路径。科技财政需要在制度上保障供给、在支出结构上提高效率、在资金来源上寻求多元支持，更要遵循企业生命周期成长规律，协调和配合好科技与产业政策，形成系统合力。

国家科技发展引入公众参与的模式逐渐成为发达国家科技决策的重要方式[33]。技术进步事关国家发展、人民福祉，理应需要公众的参与；如何在市场导向的创新政策和战略导向的创新政策中引入公众作为创新主体值得在理论上深入探讨。因此，未来的研究可以关注如何将科技财政的受众群体进一步扩大，然后实行严格的监管和评价标准，充分发挥科技财政的效率。

［注 释］

① 数据来源：《中国科技统计年鉴》。

② 数据来源：http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 数据来源：世界知识产权组织，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

④ 数据来源：国家知识产权局，https：//www.cnipa.gov.cn/col/col61/index.html#mark。

⑤ 数据来源：世界知识产权组织，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

⑥ 数据来源：国家统计局，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220926_1888675.html。

⑦ 数据来源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1732616832667314044&wfr=spider&for=pc。

⑧ 数据来源：中国科学技术部，https：//www.most.gov.cn/in-dex.html。

⑨ 数据来源：https：//www.maigoo.com/news/610605.html。

⑩ 数据来源：https：//view.inews.qq.com/wxn2/20210415V0CGI500。