论制定《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的重要意义

嘎松泽珍 四郎加布

摘 要：新时代，铸牢中华民族共同体意识是党的民族工作新方向。自中国共产党成立以来，民族团结是长期所实行的正确调整我国各民族关系的基本原则。因此，在新的民族工作理论的语境下，民族团结进步事业也应当以此为根本方向，并借助法治保障民族团结实现长期稳定。对此，西藏地方立法机关制定《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》（以下简称《条例》），通过依法推进56个民族之间的团结进步，进而铸牢中华民族共同体意识，不仅弥补了西藏自治区行政区域内依法铸牢中华民族共同体意识的地方法治体系顶层设计的空白，《条例》的内容更是深刻体现了铸牢中华民族共同体意识的关键环节是加强民族团结。

关键词：铸牢中华民族共同体意识；西藏；民族团结

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.062

0 引言

党的十八大以来，我国对新时代民族工作提出了一系列新理论、新决策以及新部署，尤其党的十九大将“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，2021年，第五次中央民族工作会议确定新时代民族工作的主线，强调党的所有工作都要向“铸牢中华民族共同体意识”聚焦。2022年，党的二十大再次提出“以铸牢中华民族共同体意识为主线，加强和改进党的民族工作”。从中国共产党正确解决民族问题的长期实践来看，民族团结理应是铸牢中华民族共同体意识的重要实践平台和关键环节，而用法律来保障民族团结，才能牢固平等团结互助和谐的新型社会主义民族关系。同时，用法律来保障民族团结是“坚持和发展中国特色社会主义社会的本质要求和重要保障”，它的前提是规范和完善相关法规和制度的研究，这亦是党的二十大提出的“坚持全面依法治国，要完善和健全以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的内在要求。对此，西藏自治区地方立法机关依据《宪法》《民族区域自治法》，结合新时期西藏民族工作的新特點和新任务，于2020年1月，制定并颁布《条例》，首次把“铸牢中华民族共同体意识”的文本载入西藏地方法律法规中，具有突出依法促进民族铸牢中华民族共同体意识西藏实践的时代特色。

通过对已有文献的阅读，以促进民族团结为视角，探索铸牢中华民族共同体意识的研究成果比较丰富，但将促进民族团结地方法律条例置于铸牢中华民族共同体意识的语境下，进而探讨条例制定的重要意义之成果较少。因此，研究铸牢中华民族共同体意识视域下西藏地方立法机关制定《条例》的重要性，有利于总结依法保障各族人民生命线的西藏实践，对于完善铸牢中华民族共同体意识西藏地方法治体系有一定的积极意义。同时，新时代新的民族工作理论的背景下，提高《条例》的站位，认清《条例》的重要性具有一定的启示。

1 《条例》对西藏践行依法铸牢中华民族共同体意识具有重要意义

1.1 《条例》填补了铸牢中华民族共同体意识西藏地方法律制度顶层设计的缺位

步入新时代以来，党中央高度重视西藏工作。2011年7月，在西藏和平解放60周年庆祝会上，时任中共中央政治局常委、国家副主席、中央军委副主席的习近平作为团长率中央代表团赴藏，并作了重要讲话。他指出“做好西藏工作是维护民族团结和社会稳定的迫切需要”；2015年8月，中央第六次西藏工作会上进一步强调西藏是我国重要的国家安全屏障，同时，在该会上，明确指出西藏是我国同西方、境内外敌对势力、分裂势力斗争的前沿；2020年8月，中央第七次西藏工作座谈会议提出新时代治藏方略所要坚持的“十个必须”，其中，从西藏工作的着眼点与着力点的视角，提出“必须维护祖国统一、加强民族团结”，从全面依法治国的视角，提出“必须坚持依法治藏的重要原则”；2021年7月，习近平总书记在西藏考察时提出要全面贯彻新时代党的治藏方略，加强民族交往交流交融，不断增强西藏各族人民的“五个认同”，打牢民族团结的思想基础，成为西藏地方促进民族团结的行动指南。

习近平总书记的讲话从西藏社会的主要矛盾与特殊矛盾出发，高瞻远瞩地指出西藏工作的着眼点和着力点，强调依法治藏是新时期治藏方略的重要路径。而依法治藏的前提是具有立法权力的地方立法机关根据不同时期的历史任务，依据宪法法律，进一步完善现有法律法规以及填补相应法规的缺位，建构具有西藏特点的地方法规体系。颁布《条例》之前，在西藏自治区行政区域内首次有拉萨市地方立法机关出台了《拉萨市民族团结进步条例》，但其法律地位较低，仅适用于拉萨市行政区域内，是拉萨市行政区域内民族团结进步事业的行动纲领，不具备西藏自治区行政区域内普遍适用的效力，并且该条例虽然以隐性表达的方式强调了“五个认同”的法律义务，但与中华民族共同体意识之间缺少法律上的良性互动。因此，西藏地方立法机关制定颁布综合型法规，既《条例》，同时，首次在西藏地方立法中载入新时代党的民族工作新理论和新决策，一方面，是贯彻党对地方法治建设领导的有力回应，另一方面，是填补西藏以促进民族团结为载体，进而铸牢中华民族共同体意识地方法律制度顶层设计的缺位，成为西藏各地市依法推进铸牢中华民族共同体意识，落实新时代民族理论的制度保障。

1.2 《条例》彰显铸牢中华民族共同体意识的关键环节

推进铸牢中华民族共同体意识的路径和任务是多样化、多方面的，包括“促进中华民族共同体意识的政治基础、物质基础、社会基础，思想基础和法治基础等多种渠道，多个方面的发展”，而促进民族团结是推进铸牢中华民族共同体意识多个基础的基本保障。国务院印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》中提出“以铸牢中华民族共同体意识为根本方向，全面深入持久开展民族团结进步创建工作”，进一步明确了促进民族团结进步事业要以新时代民族工作主线为根本方向，彰显其在推进铸牢中华民族共同体意识进程中的关键作用。

《条例》的总则开宗明义地说明了其立法目的是“全面深入推进民族团结进步事业，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，铸牢中华民族共同体意识”的内容，同时，《条例》中直接出现铸牢中华民族共同体意识的文本共5次，并且《条例》的第二章“工作职责”是以增强文化认同为主线，重点显现促进文化认同是民族团结的根与魂，进一步通过地方法律厘清了中华文化的多元与一体之关系。《条例》的第四章宣传教育是以建设共有精神为主线，一方面，从整体国家发展历史脉络，强调要将“中华民族发展史、中华文化发展史、中国革命史”作为宣传内容，进而塑造群众的国家意识；另一方面，从西藏自身发展的历史脉络，强调要将“中央与西藏地方关系史西藏和平解放、民主改革、社会主义建设”作为宣传内容，进而建构西藏人民与伟大祖国之间共有的历史记忆，勾勒出该章节要强化“五个认同”的实质任务。不论《条例》的总则，还是具体章节都深刻体现了民族团结进步工作要突破过去的局限，与时俱进地以新时代党的民族工作的主线为根本方向，彰显了西藏地方政府用法律保障西藏各族人民的生命线，落实新时代民族工作主线的态度与决心。

1.3 《条例》突出法治认同

中国特色社会主义法治的认同既是对中国共产党的领导认同也是对中国特色社会主义的认同。对此，西藏地方立法机关以宪法法律等相关上位法作为依据，结合区域特点、民族特点而制定了《条例》，彰显了统一与自治的西藏实践，其本质是以宪法法律为核心，以西藏地方法律为辅助，建构中国特色社会主义法治共同体，突出以法治认同增强西藏各族人民的中华民族共同体意识。

在西藏发展史上，传统的规范体系是在浓厚的宗教色彩背景下，形成了藏民族独特的习惯法；同时，当前西藏社会发展水平落后于内地其他省份，仍处于从熟人社会转型至陌生人社会的阶段，习惯仍然在人们的日常行为规范中起着一定的作用；并且，当前经济全球化加速推进，不断打破空间和时间的隔阂，世界趋于共同体的形成，各种文化思潮的兴起，加剧了民族认同的危机。因此，《条例》的制定揭示了建构西藏各族人民共有的法治认同是推进新时代民族工作主线法治化的社会土壤的逻辑关系，并且从地方法律的层面强化法治认同的建构。

當前，我国已经进入全面依法治国时代，在此背景下，习近平总书记多次提出依法治藏的重要论述。因此，西藏地方立法机关制定《条例》符合全面推进依法治藏的需求，对提升西藏各族人民的法治认同具有极大的积极作用，同时，西藏各族人民的法治认同对推进依法治藏具有积极的促进作用，法治建设与法治认同是相互影响、相互作用。另外，运用法治思维和法治方法治理社会事关国家治理能力和治理水平，对此，《条例》对提高西藏地方治理体系现代化具有重大的现实意义。

2 《条例》存在的瑕疵与完善对策

2.1 《条例》存在的瑕疵

《条例》是西藏依法铸牢中华民族共同体意识的重要制度依据，《条例》的颁布是遵循以构筑56个民族共同体意识为根本方向，全面推进依法治国和依法治藏的内在要求，彰显了西藏地方民族法治建设的先进性与科学性。但是，《条例》作为西藏地方立法机关近年颁布的法律制度，与党的最新民族工作理论与实践要求仍然存在一定的瑕疵。

第一，未厘清新时代民族工作主线与民族团结之间的关系。民族团结原则历经《共同纲领》《五四宪法》《八二宪法》等历部宪法中不断加以确认，是中国共产党长期正确解决民族问题的原则，是党民族工作的宝贵经验，因此，在新时代民族工作主线的背景下，创建促进民族团结进步应当是构筑中华各民族共同体意识的重要载体，是一种手段，其终极目的是铸牢中华民族共同体意识。但是在《条例》中，没有厘清新时代民族工作主线与创建民族团结进步之间的关系，没有清楚地体现促进民族团结是一种建构56个民族共同体意识之最佳途径的内在关系。究其原因，西藏地方立法机关对铸牢中华民族共同体意识的理论研究不深入，对依法促进民族团结的理解停留在传统的思维定式，对依法促进民族团结的概念，没有赋予新时代民族理论的内涵。这是于2022年12月召开的西藏自治区党委十届三次会议中提出的，西藏在推进全国民族团结模范区工作中面临的短板之一，即新时代党的民族理论之研究力量、基层工作力量薄弱的问题。

第二，缺乏铸牢中华民族共同体意识的概念。法律的概念是适用法律规则与法律原则的重要依据，概念模糊或者残缺直接影响法律的生命力。在现行《条例》中虽然多次提到铸牢中华民族共同体意识，但其意义亦或者包含的内容并未提出。因此，概念的缺乏影响《条例》在铸牢中华民族共同体意识过程中发挥应有的作用，也不利于西藏各级行政区依照《条例》推动铸牢中华民族共同体意识。

第三，法规的操作性不强。铸牢中华民族共同体意识在《条例》中多是以立法目的和立法原则的形式呈现，具体规则比较少。作为政策性法律条文，通过立法目的和立法原则的形式体现其内容，揭示了软法在社会治理过程中倡导性和宣示性法条的规范作用，但是过度的笼统和模糊削弱了法律的可操作性，与运用善良之法，进行科学治理、民主治理的国家治理体系现代化的要求存在一定的差距。

2.2 《条例》的完善对策

“立善法于一国，则一国治。”因此，依法铸牢中华民族共同体意识，首先需要解决的是完善。《条例》是西藏依法推动新时代民族工作主要的重要法律之一，法规完善会提高西藏民族事务治理能力与治理水平。对此，针对《条例》存在的瑕疵，提出进一步完善制度内容，提高《条例》的质量和可操作性的建议。

第一，转变立法思维模式。铸牢中华民族共同体意识是当前我国民族工作的纲领，党和国家明确提出，所有工作都要向此聚焦。因此，西藏地方立法机关制定民族法律制度，也应当以铸牢中华民族共同体意识为根本方向。但是《条例》作为西藏依法铸牢中华民族共同体意识的地方顶层设计，仍然透视传统促进民族团结的立法思维模式，并未有效传达新时代依法促进民族团结的根本方向。因此，进一步研究铸牢中华民族共同体意识理论内涵的基础上，应当从过去民族团结立法的思维转向党的最新民族工作主线法治化的思维模式，在具体的条款中应当突出各民族在相互交往交流交融过程中“五个认同”的维护，同时，考虑传统民族关系特征的基础上，兼顾当前互嵌式新的民族聚居形式而出现的新特征，进而完善《条例》的内容。

第二，界定概念。《条例》中进一步明确铸牢中华民族共同体意识的概念，不仅是西藏地方立法机关科学把控制定民族团结进步法规之根本方向内在需要，也是保障《条例》的生命力与权威的本质需要。因此，应当从“五个认同”入手，结合西藏社会的地方性知识，进一步明确在《条例》中关于铸牢中华民族共同体意识的概念，进一步完善依法推进新时代党的民族工作主线的地方性顶层设计，一方面，利于《条例》中法律原则与法律规则的适用；另一方面，利于《条例》为西藏各级行政区在依法推动铸牢中华民族共同体意识过程提供有力的制度依据，发挥《条例》在西藏推进依法铸牢中华民族共同体意识过程中应有的作用。

第三，提高《条例》的质量。法律的质量关系到法律的生命力。《条例》应当以党的民族工作的基本理论作为制定的指导思想，既要做到遵循《宪法》《民族区域自治法》《立法法》等法律法规的具体要求，同时要兼顾西藏自身的民族与地域的特点，彰显《条例》的科学性。铸牢中华民族共同体意识通过《条例》在西藏实现法治化，是新时代民族工作的理论政策上升为西藏各族人民的意志，因此，民族政策转为法律化的过程中要注重细节，树立法律的权威性。尤其需要注意不能过分使用政策语言，以免模糊法律与政策的边界，影响法律的权威。

3 结论

铸牢中华民族共同体意识是新时期党的民族工作的主线，民族团结进步的创建是铸牢中华民族共同体意识的重要实践平台，是关键环节，用“法律来保障民族团结，才能牢固平等团结互助和谐的新型社会主义民族关系。”因此，西藏地方立法机关制定《条例》的落脚点是固化西藏各族人民同中华民族其他成员之间平等团结互助的民族关系，它是以新時代党的民族工作主线为根本方向，是为其提供繁荣安全稳定的社会环境的法治保障，是西藏各族人民在相互交往交流交融过程中的行为准则。《条例》的出台是西藏依法铸牢中华民族共同体意识的雏形，其规则中铸牢中华民族共同体意识与具体法规之间还需进一步深层融合，有必要从“五个认同”的视角对铸牢中华民族共同体意识给予概念界定，有利于清晰对规则的解释与适用，但是《条例》填补了西藏自治区行政区域内依法铸牢中华民族共同体意识地方法律制度顶层设计的空白，不仅丰富和完善了西藏地方立法理论和立法体制，而且是地方立法的创新举措，这既是全面推进依法治国的需要，也是新时代治藏方略的需要。

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