探索服务业高水平制度型开放的现实路径

【关键词】服务业 制度型开放 开放路径

【中图分类号】F752 【文献标识码】A

推进服务业高水平制度型开放的内涵与意义

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视服务业发展，先后出台一系列政策措施鼓励、支持和培育服务业发展，服务业逐步成为支撑和拉动经济发展的主动力，擎起国民经济的“半壁江山”，经济增长“主动力”的格局持续巩固、吸纳就业“主渠道”的作用日益凸显、扩大投资“主平台”的地位稳步增强。2018年中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，这要求我国实施更加积极主动的开放政策，全面对接国际高水平规则体系，以更高水平开放推动经济高质量发展。服务业作为我国国民经济第一大支柱产业及未来全面深化开放的重点，更需要通过全面深化改革破解服务业开放与发展的体制机制障碍。以制度型开放促进服务产业全面深化改革，有利于加快释放服务市场活力和创新动力，有利于构建更高水平开放型经济新体制，亦有利于完善高标准国际经贸规则体系，能够为我国经济高质量发展提供更坚实支撑。

当前，中国经济发展处于转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，这要求我国服务业高水平开放要审时度势，从更大范围、更宽领域、更深层次上把握其内涵。

更大范围要求我国坚持国内国际全方位服务业开放，在空间布局上实现由局部到全面的开放。在国内层面，应着力实现东西雙向、陆海统筹、区域协同联动的开放格局。推动实现京津冀、长三角、珠三角服务业开放对其他区域的辐射效应，以及沿海城市对内陆城市的辐射联动效应。在国际层面，应坚持发达经济体与发展中经济体并重原则，积极布局全球自由贸易区网络，推动实现与“一带一路”国家、发展中经济体更高水平的服务业开放合作。

更宽领域要求我国进一步扩大新兴服务领域开放，在行业布局上实现由传统到全面的开放。在坚持运输、建筑、旅行等传统领域高水平开放的同时，有序推进金融、电信、互联网、教育、文化、医疗等领域相关业务扩大开放，在优化服务业开放结构的同时，夯实服务业开放发展的基础。

更深层次要求我国进一步提升服务领域规则、规制、管理、标准等制度型开放，在链条布局上实现由准入前到准入后的开放。在进一步扩大市场准入开放的同时，积极对标国际高水平开放规则，通过深化服务业国内市场改革、削减竞争壁垒、提升监管透明、促进跨境数据流动、加强知识产权保护等方式完善服务业开放的国内规制。

服务业高水平制度型开放成效

采用新模式。我国积极推广服务领域负面清单的管理模式，促进了服务业审批制度改革持续深化。截至2022年底，中国共设立21家自贸试验区，形成了东中西部服务领域开放协同探索新格局。自2013年至今，我国以自贸试验区探索为先导，不断缩小负面清单涉及的产业和减少限制措施数量，2013年—2021年，涉及服务业的特别管理措施由95条大幅缩减至23条。2021年7月，《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》正式发布，包括11类70项特别管理措施，积极推动了旅游、医疗健康、文化、教育、运输和专业服务等自由化便利化。目前，全国版跨境服务贸易负面清单正在加速出台，这将为服务领域各类所有制企业、内外资企业提供规则平等、权利平等、机会平等的有力保障。

对接新规则。我国积极主动对标国际通行标准，有力提升了服务业改革效率。中国签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已正式生效，积极推动的《服务贸易国内规制参考文件》已有多个国家完成核准程序，参考文件规则涉及增强服务业领域政策透明度、提高许可和资质审批效率等多方面，不仅能够助力服务企业降低跨境交易成本、惠及国际服务贸易发展，对于推动实现服务贸易自由化便利化、破解多边贸易体制面临的困难挑战也有重要意义。目前，中国正加速推进CPTPP、DEPA等高标准协定谈判进程，旨在积极推动服务贸易和数字贸易的自由化与便利化。从开放成效看，国际上对比分析服务业开放水平较多采用OECD的服务贸易限制指数（STRI），在2014-2022年OECD统计的22个服务行业中，中国所有服务行业STRI出现了不同程度的下降（见图表1）。其中，分销、海运、货物装卸等行业STRI降幅在0.15以上，铁路运输、快递等行业STRI降幅在0.1-0.15之间。上述STRI表明，随着中国服务市场的扩大开放，许多服务行业的限制程度均不断下降，既包括运输、建设等传统行业，也包括金融（银行、保险）、设计等新兴服务领域。此外，由STRI统计的5种限制措施来看，除了法规透明限制措施略有上升外，外资准入、其他歧视性措施、竞争障碍等方式的限制水平均出现明显下降（见图表2）。

丰富新平台。我国服务业自主开放平台不断扩围，制度型开放差异化探索成效明显。中国依托自贸试验区、海南自由贸易港、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点等平台载体推动服务业制度型开放的差异化探索。自贸试验区主动发挥各自区位优势，围绕战略定位和产业基础，逐渐形成制度创新为核心，着力形成服务业制度开放的新高地。服务业扩大开放综合试点也是近年来我国实施新一轮服务业高水平对外开放的重要部署，从2015年北京聚焦推动提升现代化服务业开放水平之“一枝独秀”，到2018年试点扩围至天津、上海、海南、重庆之“花开五朵”，到2022年武汉、沈阳、南京、杭州、广州、成都等六城市跻身试点之“群芳竞艳”，我国服务业高水平扩大开放的步伐越迈越大。服务贸易创新发展试点也是中国扩大服务业开放的重要平台，2016年—2020年，试点地区由15个扩容至28个。2020年全面深化试点更加突出深层次改革、高水平开放、全方位创新，相应的政策举措内容更加丰富，涉及面更广，开放程度、政策力度和改革深度都前所未有。目前，服务贸易创新发展示范区正在加速建立。我国通过服务业改革开放各平台的差异化探索，形成了诸多适用范围广、针对性强的经验与案例，有效发挥了深化服务业体制机制改革“试点”的作用。这不仅是我国构建更高水平开放型经济新体制的战略需要，更是我国主动实施更大范围、更宽领域、更深层次开放的重要体现。

完善新制度。我国服务业开放相关的法律法规、知识产权保护、监管模式改革持续深化，服务业发展的制度环境日益完善。一是2016年我国修改了《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》等外商投资三法，将相关审批事项改为备案管理。随着我国服务业外资的快速发展，我国于2019 年制定了统一的《中华人民共和国外商投资法》，为我国进一步扩大服务业开放、高质量利用服务业外资提供了强力保障。同年，我国还制定了《优化营商环境条例》，明确了内外资企业一视同仁的基本制度，并以法规制度形式将优化营商环境的经验案例加以固化。二是知识产权保护力度明显加大，我国于2019年出台了《关于强化知识产权保护的意见》，明确要不断改革完善知识产权保护体系，并从强化制度约束、严格规范证据标准、完善新业态新领域保护制度等方面提出了具体举措，这为服务领域内外资企业加强知识产权保护提供了制度基础。三是服务业监管体系逐渐完善，我国以“双随机、一公开”为基本监管手段、以信用监管为基础、重点监管为补充的新型监管机制逐步完善。此外，我国在构建服务业各部门之间的协同监管机制、创新重点服务领域及新业态服务领域的监管流程等方面取得了明显进展。

迈上新台阶。随着我国服务业改革开放政策举措密集出台，我国服务业开放发展迈上新台阶。一方面，我国服务业利用外资量质齐升。2012年—2021年，我国服务业新设外资企业及实际利用外资规模均实现快速增长。如图表3所示，2021年，我国服务业新设外资企业41604家，同比增长23.9%，2021年服务业新设外资企业数量占全国新设外商投资企业数量的比重达到91.2%。同期我国服务业实际使用外资金额1380.8亿美元，同比增长22.9%，占我国全部实际使用外资金额的比重为78.9%。此外，据商务部最新数据显示，2022年前三季度，我国服务业实际使用外资金额达到1147.1亿美元。从引资结构看，2021年高技术服务业引资增长快于高技术产业整体水平，2021年高技术服务业利用外资增长19.2%，超过了高技术产业整体水平（17.1%），其中科学研究和技术服务业新设外商投资企业同比增速达42.0%。2022年前三季度，我国高技术服务业利用外资增长27.9%。由此可见，高技术服务业已逐渐成为外商投资的重点领域。另一方面，服务贸易规模质量齐头并进，知识密集型服务进出口竞争力显著提升。我国服务贸易进出口规模由2012年的30422亿元增长到2022年的59801.9亿元，2022年我国服务进出口同比增长12.9%。与此同时，服务贸易结构持续优化，2013年—2022年知识密集型服务贸易进出口在我国服务贸易进出口中的占比由33.6%提升至41.9%。

服务业高水平制度型开放存在的问题

一是服务业制度型开放的管理体制仍不健全。我国服务业开放跨部门统筹决策机制仍待完善，目前服务业开放政策制定部门之间的协调沟通机制还有待强化，部分行业主管部门对服务业改革开放的认识还需要加强，服务业开放与服务业发展的现实需求存在一定脱节、错位。同时，服务业开放涉及面广、门类众多、专业性强，不少开放政策需要突破现行法规，制定出台配套的实施办法和保障措施，这也是服务业开放滞后于现实需求的客观原因。

我国服务业准入后管理体制仍待优化。我国虽然大幅放开了服务业的外资准入，但对于服务业外资企业准入后的经营资格、经营条件、业务许可、管理人要求等限制条件仍然较多，服务业领域仍存在较多的“准入不准营”等制度型壁垒，无形中增加了外资企业进入及经营成本。根据OECD公布的服务贸易限制指数，2022年我国服务贸易限制指数为0.377，远超过OECD国家均值（0.224），与美国（0.215）、英国（0.157）、日本（0.165）等存在较大差距，且高于巴西（0.271）、马来西亚（0.344）等发展中国家。此外，我国实际开放水平仍然较低，且与发达经济体存在较大差距。如我国服务贸易占服务业增加值的比重不足10%，与世界平均水平（21%）存在较大差距。又如我国服务业利用外资占比虽然高达78%，但主要以租赁和商务服务业（18%）、房地产（14%）等劳动密集型领域为主，新兴服务领域利用外资较少，如金融只占5%，与美国（约20%）相比存在较大差距。

二是服务业制度型开放的便利化水平有待提升。服务贸易“单一窗口”便利化水平仍显不足。目前，全国积极探索将服务贸易相关事项纳入国际贸易，但实际上主要形成了地点和前台的统一，即“单一窗口”仅发挥了收集数据的作用，与服务贸易相关的海关、检验检疫、税务等部门的数据和监管仍是独立运行，“单一窗口”对服务贸易便利化的促进作用未能充分发挥。

支撑服务业发展的资金、数据、人员跨境流动等要素开放滞后。我国资本项目并未完全开放，不少离岸服务难以顺利开展。近年来，我国虽然制定了《中華人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，对数据跨境流动安全审查与评估机制作了明确规定，但是仍然缺少可操作的实施细则和标准，这也导致企业在开展数字贸易过程中面临诸多不确定性。我国在人员跨境流动签证、居留许可、执业资质、工作许可、国籍管理等方面较为严格，导致我国人员跨境流动和人才国际化不足，我国的外国人口占我国总人口的比重仅1%左右，而发达国家平均为10%，发展中国家约2%。高科技领域人才更为稀缺，根据加拿大官方发布的《全球人工智能人才报告》，人工智能专家主要分布在美国、中国、英国、德国等，然而美国占比为46%、中国仅11%，国际人才的短缺不仅与我国贸易大国地位不符，也严重制约了我国服务业国际竞争力的提升及服务贸易的发展。

三是对接国际高水平服务业开放的路径有待明晰。部分服务领域改革开放重点仍需厘清。目前，我国服务业开放通用性规则居多，对不同领域的针对性改革方式不够明晰。我国近几年主要通过放宽准入限制、缩减外资准入负面清单提升服务业开放水平，然而对于电信、数字服务贸易而言，我国与发达经济体的差距主要体现在监管透明度、竞争障碍、其他歧视性措施及人员流动等方面，因此在部分重点服务领域，我国对接国际高水平开放规则的精度有待提升。

不同服务领域开放措施需要进一步细化。在对标国际高水平规则时，我国不同服务领域的具体开放措施有待细化。如对于外资准入开放，不同服务领域在对标国际准则时也需细化。在建筑服务领域，我国与发达经济体的开放差距主要表现为跨境资本活动限制、企业法律形态限制以及高管专业技术能力要求等。在电信服务领域，放宽外资准入限制需要着重放开外资股比限制、跨境资本流动及数据流动限制等。

国际标准互认仍需进一步推进。在电子签名法规定、技术及资格认证要求等强制性标准方面，我国与国际的衔接互认有待加强。如在会计、法律、咨询、建筑等专业服务领域，我国缺少国际职业资质的互认制度，即使在基本实现粤港澳服务贸易自由化的情况下，也仅在建筑等少数行业或企业间实现了资质互认，在会计、医疗等专业服务领域，职业资格互认水平仍然有限，港澳专业人士须通过内地相关资格考试后才能获得执业资格。

四是试点平台对深化服务业改革开放的作用发挥需要加强。我国虽然在多个试点平台进行服务业扩大开放压力测试，并推广了多项实践经验与案例。但部分试点平台对服务业改革开放的重视程度仍需提升，如自贸试验区贸易自由化、便利化相关改革主要集中在货物领域。此外，部分开放平台管理体制机制还未理顺，如在自贸试验区、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点等不同试点平台，即便对于同一领域服务业开放，也经常存在多头管理、政出多门等现象，导致跨部门的改革开放任务举措难以快速落地。在我国试点平台已形成的经验和案例中，主要聚焦在提升便利化、提高监管能力、加强平台建设、培育新兴业态等，服务业开放发展经验不足。同时，真正创新性强、可操作、可落地的案例较少，导致相关案例与经验带动发展的能力不强。一些中西部服贸试点地区经济基础较为薄弱，主要以传统服务要素支撑发展，基本不涉及服务贸易新业态，难有实质性可推广的经验与案例。

五是参与国际服务业开放和服务贸易合作力度有待提高。一方面是我国服务业开放发展仍不充分，目前我国服务业占GDP的比重达53%，低于及美国（78%）及全球平均水平（64%）；服务业就业人口占比达47%，也低于美国（79%）及全球平均水平（50%）。另一方面是我国服务业利用外资及双边服务贸易合作水平仍然不足，我国服务业利用外资以租赁和商务服务业、房地产、科学研究、信息传输和计算机服务为主，这4个领域占服务业利用外资规模的比重约56%，而我国运输、分销、建筑等服务业开放水平较高的领域利用外资规模均较小。从双边服务贸易情况看，我国内地与香港双边服务贸易规模最大，约占内地服务贸易总额的20%；其次分别是美国（16%）、日本（6%）、韩国（4%）、英国（4%）。服务业开放发展不充分、服务业利用外资质量不高、服务贸易双边合作范围较窄等已成为我国服务业开放发展的重要制约因素，相关领域开放与发展也是我国对接高标准自贸协定中的难点与焦点。

推进服务业高水平制度型开放的思路与建议

第一，加强服务业开放发展的顶层设计。一是发挥好服务业和服务贸易发展部际联席会议的制度作用，加强各部门之间的协调沟通，完善服务业开放和服务贸易协同发展的顶层设计。二是建立国家部委和地方各级商务部门与重点服务企业联络机制，鼓励各地方结合自身服务业发展水平、服务业开放情况制定发展目标，由相关部门定期开展评估与考核工作，形成服务业开放部门合力与动力。三是加强服务业开放政策与服务贸易发展政策的理念协同、战略协同、管理体制协同、平台协同、政策协同、项目协同，推动实现更高水平的服务业开放支撑更高质量的服务贸易发展、更高质量服务贸易发展促进服务业开放升级的良性循环。

第二，进一步减少服务业边境后限制措施。以服务企业发展为出发点和落脚点，减少企业进入我国市场后的各项壁垒。一是以提高我国服务市场国内规制规范性、透明度为导向，进一步明确服务企业经营的资质要求、资质程序、许可要求、许可程序和技术标准，不断优化我国服务贸易营商环境，增强对全球服务贸易企业的吸引力。二是进一步减少限制措施，包括减少外资服务企业的税收限制、补贴限制、参与公共采购的限制、特许权使用费和许可费、审查费用和程序等，着力促进内外资服务企业公平竞争。

第三，主动对接国际高标准规则。一是对标OECD经济体平均水平，从服务业扩大开放措施、行业领域出发，制定有利于我国服务业国际化、市场化发展的开放规则，为构建更高水平开放型经济、更大程度参与国际经贸规则奠定基础。二是瞄准高标准自贸协定推动服务业开放，加快国内制度规则与国际接轨，加速推进CPTPP、DEPA等高标准协定谈判进程，构建与国际通行规则相衔接的服务业开放制度体系和监管模式。三是积极参与WTO框架下国内服务规制及电子商务等诸边谈判，加快落实已有谈判成果，加强国内外规制衔接，提升服务贸易自由化、便利化水平。

第四，加速推动与服务业发展相关的要素流动。一是加快实施人才强国战略，推出创业扶持、创新自主、政府奖励、柔性引進、配套服务等扶持政策，不断完善引进人才的政策体系。提升自然人移动模式服务贸易开放水平，建立和完善方便海外人才居住和就业的政策，制定相关管理办法，给予海外高层次人才及团队办理工作许可，永久或长期居留手续“绿色通道”，大力推进境外职业资格互认并放宽职业准入，放宽国际人才工作许可。二是推动数据跨境流动双边多边协商，推进建立互利互惠的规则等制度安排，鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径，创新跨境贸易与投资相关的数据监管新模式，减少跨境数据流动合规成本，提升数字贸易自由度和便利度。三是推动支撑服务领域贸易投资相关的技术与资金自由便利流动，在确保国家安全的前提下，扩大我国技术和知识产权出口。加快推进人民币国际化进程，不断提升服务贸易人民币结算便利度，扩大人民币在国际经贸合作中的使用范围，不断提升“中国货币”的全球影响力。

第五，协同推进服务业开放试点平台统筹发展。积极打造以系统性开放、集成式创新、集群式发展为主要特点的标志性重大平台和项目。密切结合各服务领域的改革开放与发展现状，鼓励各试点平台制定服务领域差异化开放与创新发展措施。针对重点培育服务贸易示范企业和项目，鼓励各地区出台支持政策，形成示范带动效应。积极支持国家数字服务出口基地、国家文化出口基地、国家中医药服务出口基地建设，创新平台建设方式，鼓励企业参与公共服务平台建设，协同推动不同服务领域重大平台和项目集群式发展。以更大范围、更高水平、更深层次扩大服务业开放为抓手，以促进服务业发展为导向，在服务业扩大开放综合试点及自贸试验区等平台建设中进一步明确发展目标，在服务贸易创新发展试点中进一步探索服务业扩大开放新路径，充分发挥试点平台与试点政策的叠加效应。

第六，针对重点国别采取有针对性服务业开放举措。加快推进服务贸易国际合作园区建设，推进我国与发达国家加强技术含量高、创新能力强、附加值高的知识和技术密集型服务业开放合作，缩小与发达国家之间的差距。加强与“一带一路”相关国家“数字贸易+”服务业开放交流合作，支持数字企业走出去，抢抓数字市场发展红利。以RCEP实施生效为契机，深化与日韩在医疗健康、文化娱乐、数字經济、金融保险等现代服务领域的开放合作，加快形成服务贸易投资自由化和便利化的制度安排。在医疗、旅游、数字经济、物流等重点服务领域扩大与东盟国家的开放合作。通过加强与重点国别的服务业开放合作加速构建我国更高水平开放发展新格局。

（作者为商务部国际贸易经济合作研究院国际服务贸易研究所所长、研究员；商务部国际贸易经济合作研究院博士后付鑫、硕士研究生范羽晴对本文亦有贡献）

【参考文献】

①夏杰长：《以服务业开放为主要抓手形成全面开放新格局》，《财贸经济》，2022年第10期。

②金观平：《构建高标准服务业开放制度体系》，《经济日报》，2022年9月4日。

③李俊、付鑫、张威：《中国服务业开放与服务贸易协同发展：成效、问题与对策》，《国际经济合作》，2023年第1期。

④付鑫、李俊、张威：《入世20周年中国开放型经济发展成就、差距及新思路》，《国际贸易》，2022年第5期。

⑤国务院发展研究中心市场经济研究所课题组：《以制度型开放促进服务业改革深化的思路和建议》，《中国经济报告》，2020年第5期。

责编/于洪清 美编/宋扬