基础设施投资项目内部审计探索与实践

宋沛奇，谢建国

（中国交通建设股份有限公司，北京 100088)

一、基础设施投资项目审计概述

近年来，国家对内部审计工作重视程度不断提升，企业内部审计发挥的作用愈发明显。基础设施建设作为兴国之要，强国之基，是现代化经济体系的重要支撑，国家需要进一步加大基础设施投资以稳定经济增长，随着经济形式变化，投资规模日益增加。与此同时，BOT、PPP 等投资模式在基础设施领域得到了广泛应用，有效发挥了企业专业投资及建设能力，一定程度上缓解了政府财政资金压力，也为企业转型升级开辟了新路径。但与此同时，失败的投资项目比比皆是，给企业带来惨痛教训。为强化高速公路建设全过程管理及更好地控制项目投资，央企内部审计机构应对投资项目全生命周期进行全方位专项审计，及时发现风险，减少损失。

（一）基础设施投资项目主要业务类别

基础设施投资业务包括公路、桥梁、轨道交通、机场等交通领域，市政工程、城市综合开发、城市公用设施等城市领域，港口码头、生态环保、航道疏浚、水利水电等江河湖海领域，建筑建材、储备林、新能源等其他领域的投资业务。

（二）基础设施投资项目内部审计方式

目前，部分建筑央企逐步探索推广重大投资项目全过程跟踪审计，自项目投资立项介入，对项目建设、运营、资金使用等关键环节和重大风险进行动态监控，及早发现问题，化解风险。具体包括投资建设合同订立前的审计、建设期审计以及运营期审计。

（三）基础设施投资项目内部审计必要性

2020 ～2022 年，受疫情影响，经济下行压力增大，国家需要进一步加大基础设施投资以稳定经济增长，未来必定会在数量方面、投资金额方面加大建设规模。从目前央企内部审计现状看，基础设施投资项目投入资金量大、建设周期长、管理难度大，存在风险多样化趋势。

与此同时，国家审计工作也面临新形势和新要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，2018 年成立中央审计委员会，习近平总书记任主任。2018 年审计署第11号令对企业内部审计提出更高要求，国资委2020 年60 号文对深化中央企业内部审计监督工作提出指导意见，对内部审计提出新要求，作为央企建筑头部单位，投资项目内部审计工作更是重中之重。

二、基础设施投资项目内部审计实践与关注点

（一）前期投资情况审计关注重点

项目前期投资情况审计是对投资评审过程、项目合法合规手续办理、项目融资落实、合作方利益情况进行的阶段性审计，对于保证项目经济效益的顺利实现具有重要作用，是投资项目审计重要的组成部分。

1.关注审查投资评审过程

（1）关注投资评估、可研论证、概算编制等程序是否完备，内容是否复合实际，审计实践中发现个别投资项目可行性研究单位及人员不具备相应资格，对可行性研究结果缺少必要的审核及论证，导致个别可研脱离实际。如：是否存在为实施项目，联合第三方机构、调整可研数据以满足集团公司评审要求。

（2）关注是否存在拆分项目、未经批复擅自实施的情况，部分所属单位未经集团投资决策，自行实施不满足要求的投资项目，给自身带来较大投资隐患。如：集团公司对部分单位授权投资额50 亿元以下项目可自行决策实施，部分单位为规避审批，自行将不符合集团公司评审条件的项目分拆成两个50 亿元以下的项目进行实施。

（二）关注合规性手续办理

1.审查项目立项批复、规划许可、用地许可、环保许可、PPP 项目入库等手续是否完备。目前，部分基础设施项目在政企合作的PPP 协议签订前，合法合规手续并不能齐备，个别项目由于土地使用证、海域使用证等关键手续无法办理，增加项目管理费用等成本。

2.审查项目回报模式，是否存在以各种形式违规承接或变相承接地方政府各类隐性负债。目前，由于地方政府财政能力有限，但为推进项目落地、增强人民群众生活体验，企业说服相关方包装项目，采用明股实债方式实施，因此给合作各方带来不确定性。

3.审查项目是否属于国家、集团严禁或限制投资的类型或区域，如燃煤电站等高污染、碳排放超标、高耗能类项目。

（三）关注项目融资落实情况

1.审查股东出资情况，关注各股东应缴纳的注册资本金是否足额到位，是否抽逃注册资本金，项目公司是否将建设资金转移至股东单位。实际操作中，部分项目将投入的资本金及部分后期收益，通过控制的SPV公司将转移至股东单位，一方面影响项目建设进度，另一方面增加项目投资额、影响项目长期效益。

2.审查项目融资闭合情况，关注银行贷款是否落实，融资要件、融资额度、利率水平、担保及增信等融资条件是否合规，放款是否与投资计划匹配，重点关注“短贷长投”、无法提款等问题。目前部分片区开发项目最终资金来源于政府卖地支出，此种合作模式违反最新的“控制隐性负债”政策精神，导致项目无法取得银行贷款，不得已采取短贷长投方式解决资金需求，企业经营风险骤增。

3.关注利益相关方情况。关注业主、合作方等相关方的资金实力、资信条件、履约能力等，对相关方的项目投资建设能力进行“资格调查”，规避合同执行风险。个别PPP项目执行过程中，政府方为整合资源，将政府方出资平台公司整合改制为地方国有企业，项目公司变更为与地方企业合资成立的参股公司，导致政企合作的PPP 模式不复存在，原有的可行性缺口补贴无计可追，经营风险骤增。

（四）建设期投资情况审计关注重点

1.关注外部投资环境变化风险。关注征拆、环保、安全、劳工等政策变化，境外项目政治、经济、社会安全等风险。

2.关注法人治理体系、组织结构。关注项目公司法人机构职能与岗位职责是否明确，配置是否能够满足项目建设的需要。关注公司章程对股东各方的权责利是否公平，是否符合法律法规要求。关注股东会、董事会、总经理办公会制度体系是否完备，决策机制是否建立，决议程序和内容是否符合《公司法》规定。部分单位参大股、不管事，对外出资作为借款进行财务核算，涉嫌明股实债，该方式运作的项目公司一旦亏损，则变成实股，给企业经营带来巨大风险。

（五）关注内控制度建立与执行情况

1.制度建立健全情况。对项目管理业务流程及权限设置等方面进行审查，重点关注前期策划、资金管控、物资设备采购等项目关键环节制度是否健全。

2.资金与税务风险管理情况。审查是否存在非本项目成本费用，税收筹划是否合法合理，业主承诺的各项减免、补贴与奖励是否落实。

3.财务核算执行情况。审查投资核算模式选择，关注资产、负债、收入、成本费用等指标真实性，核查是否存在虚增收入和利润、资产质量不实、费用支出不合规。部分单位为避免财务指标恶化，将PPP 项目投入的资本金仅作为长期应收款核算，对于项目公司盈亏完全不反映，导致财务数据无法真实反映实际投资效果。

4.总承包与材料设备管理情况。关注项目公司分包、物资设备采购程序是否复合管理要求，重点关注总承包单位资质、履约、现场管控，重点关注是否存在结算争议。

5.结算与支付执行情况。关注结算是否与现场进度相符，支付下游单位资金是否符合合同规定，审批手续是否齐全有效，是否及时抵扣预付款、甲供材等。

（六）关注投资额是否受控

1.投资额累计完成情况。核实项目形象进度是否与完成的投资额相符，完成投资额是否完整准确，是否存在未及时归集的建设成本，预估的建设成本是否合理。部分单位由于各种考量，对投资项目“寅吃卯粮”，建设期将总体施工利润及暂估的运营利润全部确认，但随着项目完工、运营，逐步“回吐大量利润”，严重影响公司可持续发展。

2.项目总投资额情况。关注概算中各项工程或费用是否超投资估算，总投资额中各项工程或费用是否超政府批复概算或预算，重点关注征拆、管理费、变更赔付等事项是否存在超过投评或概算批复情况。部分项目征拆范围不断增大，投资额不断增加，甚至超过初始投资额的10%，导致项目融资困难，且需要概算变更手续，一方面影响项目整体进度，另一方面导致企业的带息负债规模超预期，财务风险加大。

3.关注预期效益是否实现。关注投资收益路径是否依法合规，是否及时足额收回。项目预期效益是否实现，建设期项目各项工程利润及整体利润是否满足投评要求。

（七）项目运营期情况审计关注重点

1.关注组织机构设置与人员配备情况。关注委托运营的公司是否符合管理规定，资信状况、管理经验是否满足管理要求。关注运营公司机构设置、岗位职责及人员配置情况是否能够满足运营的需要。个别运营公司机构配置不完备，为节约开支，人员也缺少相应资质，影响企业形象以及运营质量效益。

2.关注内控制度建立健全及执行情况

（1）审查运营、收费标准有关情况。关注运营公司是否满足业务开展条件，是否严格执行项目所在地政府和相关部门下文批准的收费项目及标准。部分项目运营收费标准的制定由政府负责，如：个别管廊项目由于各方面受限，标准无法按时制定，影响企业按规定时间收费，导致现金流短缺等风险扩大。

（2）审查运营收入情况。主要是审核收入确认、会计核算是否准确，政府补贴是否足额及时到位，运营回款是否及时入账。针对项目运营前期现金流短缺或亏损，是否制定合理的平衡方案。

（3）审查运营支出情况。关注日常维护的各项支出、管理人员工资、招待费、办公费用及交通费用等是否在预算范围，支出是否合理、手续是否完备，核算是否准确。

（八）关注业主回购情况

1.审查项目能否按时进入运营期，回购是否复合约定，针对未及时足额回购情况，是否通过延长收费期、收取资金利息等方式维护项目权益。部分项目建设期延长，但收费期未顺延，影响项目运营收益；另有部分项目运营收入远不及预期，但PPP协议约定的可行性缺口补助却迟迟无法落地。

2.政府政策变化对项目效益影响，片区开发项目招商运营及产业导入是否达到预期。目前部分项目合作协议约定招商由企业负责，但实际操作中，企业招商能力相对较为薄弱，绝大多数招商不及预期，导致运营收益不佳。

3.关注项目评价。测算最新财务指标是否符合预期要求，分析投资收益较可研变动情况，重点将运营收入、各类补贴到位、资金成本支出等情况与可研对比，分析差异原因；关注对经营投资重大风险是否及时分析、识别、评估、预警、应对和报告，是否按管理规定完成投资评价。

三、基础设施投资项目内部审计的相关建议

（一）探索开展基础设施投资项目跟踪审计

目前，部分建筑企业为完成任期绩效指标，更多关注短期利益，对于投资项目，盲目上马资质差的项目，建设期提前确认全生命周期收益，部分进入运营期的投资项目运营指标不达预期、问题不断暴露、运营亏损较大。

相对于传统的基础设施投资项目内部审计，跟踪审计介入时间早、审计层次深、审计风险低等优点。从实践情况看，跟踪审计能够有效地促进管理机构履职，促使其各司其职、相互配合、提高效率。目前笔者所属公司已尝试开展大型基础设施投资项目跟踪审计，着力建立投标介入、过程跟踪、完工复盘的内部审计体系。

但总体看，尚处于创新摸索阶段，配套的管理办法和操作规程不够完善。为此，加强对内部跟踪审计的研究至关重要，期望在今后的审计实践中，内部跟踪审计工作不断完善，逐步成熟、规范。

（二）创新审计工作理念，持续完善审计体系建设。

1.创新审计工作理念

一方面，审计机构要统筹资源，探索“管审分离”管理体制，试点设立区域审计中心，强化审计力量，全力推进重大投资项目审计全覆盖。另一方面，要创新工作理念，尝试借助第三方审计机构完成专项审计任务，创新要求所属单位完成特定投资项目的审计工作。

2.完善审计人员配置

基础设施投资项目要求审计人员具备工程管理、投资管理、信息化等综合能力，审计机构要充分吸收各专业人才。完善审计人员执业发展通道，将审计机构打造成人才锻炼成长的综合平台，探索建立审计骨干人才库和专家库，打造复合型、专业化队伍，保障审计质量。

（三）增强审计服务职能，发挥审计价值创造功能。

随着国家对审计工作的重视，审计职能逐步由问题发现型向预防型转变，除了查错纠弊外，内部审计应发挥创造价值服务。为促进内部审计工作和谐可持续发展，内部审计应作为企业的咨询智库，需换位思考，站在被审单位的角度，科学合理提出建议和意见，扮演好决策参谋的角色。

同时，审计过程中，针对被审计单位面临的管理困境，应发挥审计服务职能，内部审计人员可以充分利用自己学识积累，将其他单位优秀经验推广，助力被审计单位破冰、提高管理效率。

（四）深化审计成果运用，强化审计整改长效机制。

新形势下，基础设施投资项目内部审计要从问题型审计向价值型审计转型。针对审计发现问题，不能“头痛医头、脚痛医脚”，要究其根本，找准病灶，对症下药，深挖内部审计更深层次的价值增值作用。针对投资项目发现的投资决策不严谨、长短搭配不合理、运营回购无保障等普遍存在的、典型性问题，应全方位分析成因及解决措施，形成专门的管理建议，确保审计成果得到充分运用。与此同时，建立与违规追责工作联动机制，对于审计发现问题及时移交相关部门，开展警示教育系列活动，有效发挥违规追责震慑作用。