多源流理论视域下我国普惠托育服务政策议程设置分析*

孔 露 冯江英

（1 新疆师范大学教育科学学院，新疆乌鲁木齐，830017）

（2 川北幼儿师范高等专科学校学前教育学院，四川广元，628017）

近年来，为切实减轻家庭育儿负担，有效释放年轻人生育意愿，国家颁布了一系列令人期待的托育政策，发展普惠托育服务已然成为当前增进民生福祉、平衡家庭育儿职能与工作需求、实现国家人口战略的重要配套支持政策。本研究基于多源流理论分析框架，聚焦普惠托育服务政策议程设置过程，探究政策形成的动力因素和内在机理，以期为普惠托育服务政策的有效实践、科学优化和完善提供参考。

一、多源流理论分析框架

多源流理论是一种独特的公共政策形成过程分析框架，尝试解释为何一些社会问题备受政府决策者关注而进入政策议程，而另外一些问题却被排除在外。多源流理论包括三大源流：问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是指政策制定者对社会中“漂浮”的一些公共问题的认识和关注，这些问题通过系统指标变化、焦点事件（事故、危机和灾难）、现行政策的评估反馈、预算约束等一系列关键因素而进入政府决策部门的视野。政策源流是指由学者、政治家以及利益集团等组成的政策共同体针对某个社会问题竞相提出设想、建议和方案。这些“漂浮”在“政策原汤”周围的政策建议能否被重视和采用，主要取决于这些政策意见的技术可行性、与主导价值观的适切程度、公众接受度等。〔1〕政治源流是指影响政策制定过程的一系列社会事件或政治活动，主要包括对执政理念、意识形态、政权变化、民众情绪等因素的考量。在多源流理论这一分析框架中，“政策企业家”的作用不可低估。他们不仅能在政策源流中发挥持续影响，而且能在问题源流中影响人们对问题的关注和定义，还能在促进三大源流的结合中发挥极为重要的作用。

多源流理论重视政策过程的未知性，强调非理性因素与偶发事件的作用，从动态互动的维度对政策制定过程进行了理论解释。〔2〕许多研究者结合我国政策情境对多源流理论进行不同程度的本土化调整和适切性分析，使该理论在我国社会政策实践研究中表现出较强的生命力，对于分析我国普惠托育服务政策议程设置过程具有较强的适切性。

二、我国普惠托育服务政策议程设置的多源流分析

（一）问题源流：指标变化、焦点事件与反馈信息

问题的识别与政策的出台有着密切的关系。无论何时何地，在人们的周围都存在着错综复杂的问题。哪些问题才能引人注目？一般而言，问题并不是因为外界压力或者个体的重视程度而引起决策者关注的，能够进入政府决策领域的问题往往是因为受到重要指标变化的影响、焦点事件的催化或反馈信息的助推。

1.指标变化的影响

清晰的指标数据能够使决策者直观感受到问题发展的紧迫性，指标及其变化可能对政策议程设置产生重要影响。促进人口增长是政府制定托育政策期望达成的重要目标考量。近年来，我国人口自然增长率持续下降。因此，实施积极的人口生育政策及支持措施，尤其是推动建立健全普惠托育服务政策体系，日益成为社会大众的迫切需求和政府保障民生的核心要务。随着人口生育政策的优化调整，0—3 岁托育服务市场需求旺盛，而我国托育公共服务的供给能力却有所滞后。多项相关调查数据显示，全国托育机构学位存在较大缺口。总之，不论是从持续下降的人口自然增长率指标还是从严重失衡的托育供求数据来看，发展普惠托育服务都应当成为时下政府部门的重要议题。

2.焦点事件的催化

问题有时并不仅仅因为一些数据指标就得到凸显，而是因为有焦点事件吸引政府决策者的关注。焦点事件的出现能够迅速吸引决策者的注意，助推问题成为迫切需要探讨的议程项目。近年来，随着入托需求的持续增长，托育市场存在巨大营利空间。受逐利动机驱使，众多投资主体盲目跟进，致使收费混乱、师资不专业、课程不科学、照护质量不高等问题集中涌现，托育机构欠费跑路等事件时有发生，严重影响托育服务供给质量，加剧了托育服务结构性矛盾和供需矛盾，阻碍了托育服务行业的健康、可持续发展。广大家长对安全规范、价格合理、方便可及的普惠托育服务的期待异常强烈。这让越来越多的决策者直观意识到发展普惠托育服务事关民生福祉和国家大计，需要加快出台相关政策予以规范治理。

3.反馈信息的助推

在托育项目实施过程中，政府官员通过个别调查、系统监控等多种方式收集反馈信息，了解托育服务行业的发展状况。这些反馈信息能够促使一些问题快速进入决策者的视野。惨淡的托育供需数据，伴随着时有报道的托育机构负面事件，使家长对普惠且优质托育服务的呼声越来越高。在新闻媒体尤其是主流媒体的宣传报道下，相关反馈信息很容易形成较大影响力，进而引起政府决策者对普惠托育问题的关注。

（二）政策源流：地方试点经验与政策共同体建言献策

当某社会问题引起特别关注，利益相关群体会针对问题的消解提出专门的政策建议。不同的思想相互碰撞，并且以多种方式相结合。只有那些在价值必要性、可操作性、技术可行性等方面符合最优标准的解决办法才会被坚持下来，直接影响政策行动的意愿或议程设置的动机。〔3〕在普惠托育服务政策议程设置过程中，地方政府部门的先行探索和政策共同体的建言献策发挥着重要作用。

1.地方政府部门的先行探索

2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出学前教育公共服务概念，强调学前教育的公益性和普惠性，成为我国托育政策价值取向发生转折的重要拐点。为解决托育市场化带来的诸多弊端，国家开始关注0—3 岁婴幼儿托育服务的公共属性，侧重发挥其婴幼儿照护功能和对妇女就业的支持作用。在中央权威性指令的促推下，各省区市开启了对普惠托育工作的先行探索。地方出台的托育相关政策以及先行实践探索，为全国普惠托育服务政策的形成积累了丰富的经验。由局部试点到全面推广，是我国公共政策扩散的基本路径。〔4〕

2.政策共同体的建言献策

基于不同利益考量，政策共同体努力发表各自的政策主张。专家学者、人大代表、政协委员等因其知识的专业性和身份的特殊性，对备选方案的形成发挥着重要影响。专家学者一般通过课题、论文、咨政报告等多种方式表达政策意见和看法。例如，2017 年国家社会科学基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0—3 岁婴幼儿托育服务体系研究”的阶段性成果指出，“将托育服务作为一项民生工程纳入公共服务体系，通过兴办一批公益性、普惠性托育机构，发挥公办托育机构的示范作用”。〔5〕学术界尤其是知名专家针对普惠托育问题的分析和探讨，不仅能够对政策共同体的不同政策主张起到引领和凝聚作用，而且能为政府决策者制定普惠托育发展方案提供重要的理论基础。自2016 年起，“托育”成为全国两会热点话题，每年都会有代表提出发展普惠托育的相关议案或看法。2019 年全国两会期间，多位全国人大代表提出相关议案，如建议打造普惠性托育服务体系，出台0—3 岁婴幼儿托育服务工作的指导意见、政策和法规等。〔6〕人大代表、政协委员等通过两会平台表达政策建议是最直接、最具效力的途径，极大推动了普惠托育服务政策议程的设置进程。新闻媒体尤其是主流媒体的宣传报道，能营造浓厚的舆论氛围，更好地吸引社会各界对普惠托育问题的关注。这些来自不同角色的建议、思想和观点不断交织、碰撞与融合，最终形成了操作可行、价值可接受的普惠托育服务发展相关政策建议。在人大代表、政协委员等的持续努力下，政策建议被决策者吸收和借鉴而形成充分的备选方案，从而促进了普惠托育服务政策的出台。

（三）政治源流：执政理念与国民情绪

政治源流严重影响政策议程的设置过程，可能使新项目备受关注，也可能使旧项目变得“无人问津”。在普惠托育服务政策议程的设置过程中，执政党的执政理念和民众情绪导向成为强有力的推动要素。

1.执政党的民生福祉理念

中国共产党作为中国的执政党，代表着最广大人民群众的根本利益，其执政理念和意识形态对普惠托育服务政策的制定产生重要影响。托育工作关系到婴幼儿的健康成长和千家万户的切身利益，高度重视发展婴幼儿普惠托育服务正是中国共产党始终践行以人民为中心、教育公平等理念的集中体现。2017 年党的十九大报告明确提出，在“幼有所育”上不断取得新进展。2018 年开始，教育部每年在工作要点中反复强调，扩大普惠性学前教育资源供给，健全学前教育体制机制和政策保障体系。在此背景下，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等强调发展普惠学前教育、普惠托育的政策文件相继出台。可见，发展普惠托育服务是新时期党和政府在学前教育领域关心的重点话题，是国家加快推进的重要民生工程。正是党对发展普惠托育服务的密切关注和高度重视，加快了普惠托育问题进入政策议程的步伐。

2.民众情绪

在公共政策制定的过程中，民众情绪可以使原先不可行的政策建议变得可行。〔7〕民众情绪体现的是大部分民众对现实境遇的主观体验和行动倾向，其改变或转向对政策制定过程发挥着不可忽视的作用。托育服务的民众情绪主要指的是育儿家长对托育服务及其新闻的关注和讨论程度。研究者通过“托儿”“0—3 岁早教”“托儿所”等托育相关主题词的某网络平台搜索指数来量化民众情绪这一抽象概念，发现每当有关于发展托育服务的领导讲话、政策条文、两会话题等新闻出现，便会引发全社会的广泛关注和深入讨论，该搜索指数也随即出现明显的波动变化。民众情绪总体倾向于增加普惠托育服务供给，满足人民群众多层次、多样化托育需求，以解决家庭育儿后顾之忧。民众情绪通过网络、报纸、期刊等形式持续传播，促使普惠托育问题的受关注量激增。人大代表、政协委员等及时捕捉民众对发展普惠托育服务的需求并向两会提交议案，极大地吸引了核心决策者对发展普惠托育服务的关注，进一步推动普惠托育服务这一政策议程设置的政治源流日趋成熟。

（四）三流交汇与政策之窗的开启

虽然影响普惠托育服务政策议程设置的问题源流、政策源流和政治源流都已形成，并不同程度地各自发挥着作用，但是这三大相互独立的源流并不会自动汇合，而是需要在人大代表、政协委员等推动开启政策之窗时才能实现。

1.政策之窗的开启

政策之窗是政策建议倡导者提出最佳解决方案的机会，或者是促使特定的社会问题受到政策制定者关注的机会。金登认为，一扇政策之窗之所以打开，其原因在于政治源流的变化和问题源流的促使。〔8〕就普惠托育服务政策议程设置来看，政治源流中的民众情绪和问题源流中的焦点事件对开启普惠托育服务的政策之窗发挥了重要作用。

人口问题始终是影响我国经济社会可持续发展的关键因素。党的十八大以来，国家着眼于人口长期均衡发展的战略部署，单独二孩、全面二孩政策先后实施，取得了积极成效。然而，婴幼儿托育公共服务供给不足、教养成本偏高等因素严重影响了年轻人的生育积极性，并引发了家长、媒体、专家学者、政府官员等社会各界的强烈关注和讨论。2019 年5 月，《国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》发布后，普惠托育成为关系教育民生的热点议题，政策之窗开启。政府随后密集出台《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》等托育政策足以证明这一点。2019 年也被业内定义为我国托育服务行业发展“元年”。

2.代表、委员与三流耦合

人大代表、政协委员等在助推问题源流、政策源流、政治源流三流汇合中发挥着关键作用。如果没有他们的持续努力，三大源流很难发生交汇，好的想法和建议会因为缺乏倡导者而得不到决策部门的重视。实际上，早在2016 年全国两会期间就有人大代表提出了“完善0—3 岁早期教育公共服务体系”的建议，但和当时更为热议的学前教育义务化、学前教育立法、农村学前教育发展等话题相比，普惠托育仍处在备选方案阶段，没有引起决策者的足够关注。在党的十九大报告提出“幼有所育”之后，普惠托育服务逐渐从话题边缘走向中心地带。2018 年和2019 年全国两会期间，多位代表提交了“加快发展公共托育服务”的相关议题，部分观点和建议不仅得到了卫健委、发改委、教育部的肯定和采纳，而且引发了社会对普惠托育的热烈讨论，并逐渐使公众在思想观念上达成共识：发展托育服务，关键在于明确托育服务的普惠性，增加普惠性托育服务有效供给。〔9〕后来，全国人大常委会委员、北京师范大学教授庞丽娟等陆续明确提出，要“加快建立健全普惠性婴幼儿托育教育服务体系”。在人大代表、政协委员等的推动下，三大源流发生汇合并促使普惠托育议题进入政府政策制定过程。2019 年10 月，发改委、卫健委联合印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，明确坚持“普惠导向”，强调“增加3 岁以下婴幼儿普惠性托育服务有效供给”，为支持和促进普惠托育服务发展指明了具体行动方向。随着人大代表、政协委员等的不断努力和争取，发展普惠托育不仅首次被写入法律条文，而且新的更加完善的普惠托育服务专项政策以及托育保障法案呼之欲出。

三、研究结论、启示与未来展望

（一）研究结论

1.普惠托育服务政策议程设置过程呈现明显的中国本土化特征

第一，三大源流存在广泛联系。普惠托育服务政策议程设置过程以问题源流为起点，因为托育问题成为重大民生诉求，所以促成了政策源流中政策共同体的关注和探讨，还影响了政治源流中的民众情绪状态，促使三条源流形成相互影响、相互助推的趋势。

第二，政治源流在政策议程设置过程中发挥关键作用。在我国，政府是政策制定和落实的重要助推力。发展普惠托育关涉国计民生，不仅符合党的执政理念，而且有利于促进社会和谐稳定。决策者基于自身经验和判断，快速辨识并找到普惠托育政策问题，主动寻求备选方案，建构政策议程。政治源流同时又对政策源流产生“虹吸效应”，〔10〕政策共同体围绕着政府发展普惠托育的要求和方向积极建言献策。

第三，政策变迁过程呈现“自上而下”和“自下而上”相结合的特点。托育是一个复杂的、由来已久的社会民生问题，在国家学前教育、家庭、人口、生育、妇女与儿童发展等相关政策体系建设规划中早有涉及。问题识别、备选方案选定以及政策之窗的开启，直接体现了政治源流的重要推动作用。与此同时，人大代表、政协委员等持续向决策者提供发展普惠托育的政策主张，地方政府又为决策者提供典型经验。“自上而下”和“自下而上”两种路径协同发力，共同推进普惠托育服务政策议程的设置过程。

2.普惠托育服务政策议程的生成逻辑

通过多源流理论分析发现，社会环境因素（人口、经济、文化、科技、教育等）通过影响问题的表征形态、政策的合理程度及政治的和谐稳定性对托育事业发展施加外部压力，间接影响普惠托育服务政策的制定过程。人口指标、焦点事件、反馈信息所构成的问题源流使得普惠托育社会问题受到普遍关注，地方政府先试先行、政策共同体建言献策构成的政策源流进一步完善了普惠托育方案的价值可接受性和技术可行性，执政党的执政理念、民众的托育需求构成的政治源流大力推动了普惠托育服务政策议程的设置进程。普惠托育服务通过“自上而下”与“自下而上”相结合的发展路径，在三大源流的交互影响下，加上人大代表、政协委员等的持续努力，促使条件（问题明确、方案可行、政治支持）发展成熟，三大源流产生耦合效应，政策之窗开启，顺利进入政府政策议程（见图1）。至此，普惠托育服务政策议程设置初步完成。在新的源流影响下，设置过程进入到更新或修订阶段，推动政策不断变迁和完善，加快普惠托育服务立法进程。

图1 普惠托育服务政策议程设置过程

（二）研究启示

运用多源流理论分析普惠托育服务政策议程设置过程，不仅有助于解释普惠托育服务政策形成背后的动因、过程及特点，而且有助于深入了解当前推进教育治理体系现代化背景下学前教育决策进程，为丰富教育决策等相关理论提供了典型案例，具有重要的政策参考价值。

1.关注焦点事件影响

虽然焦点事件可以引发人们对某些问题的关注，但是如果没有出现与此事件相关的助推力，那么这样的事件不会持久。托育机构管理不规范等事件被媒体报道以后，引起了社会的广泛关注。在全面二孩政策实施的背景下，“入托难”“入托贵”的现实境遇与政策愿景形成鲜明对比，激发了民众对普惠托育服务的大量需求。专家学者、人大代表、政协委员等把焦点事件与现实存在已久的托育问题、生育问题、民生问题相联系，清晰识别和界定问题，促使关于普惠托育的建议和主张逐渐被决策者提上政策议程设置过程。因此，当焦点事件出现时，政府部门要科学研判，及时回应社会关切；新闻媒体要加强宣传报道，营造有利的政策舆论环境；专家学者要挖掘事件背后的深层次社会问题，提出政策制定的建设性方案；人大代表、政协委员等要善于观察并准确捕捉群众热议的话题，促使公共问题更快地进入决策者的政策议程，确保政策方案得以及时出台。

2.重视政策智库建设

普惠托育问题被提上政策议程离不开由政府内外人员所组成的政策共同体的关心和参与。一个紧密结合的共同体产生一些共同的视野、取向和思维方式，会加速政策的出台过程。因此，为了更好地发挥政府内外人员在政策制定过程中的有效作用，应该建立健全国家政策智库，为决策者倾听政策建议搭建咨询平台和反馈渠道。政策智库由相关政府部门人员、领域内专家学者、权威新闻媒体、人大代表、政协委员等联合组建，以备受社会关注的公共问题为导向，负责政策建议的产生、讨论、设计以及引起决策者重视。

3.注重地方经验交流

政策试点是我国公共政策制定的一种特色机制，也是理解政策制定过程的重要研究视角。〔11〕地方政府先试先行，为政策完善提供了可借鉴的实践经验和选择路径。2012 年，《教育部办公厅关于开展0—3 岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》决定选择部分地（市）先行开展0—3 岁婴幼儿早期教育试点。在国家的引领和支持下，南京、上海等地政府积极探索地区性托育实践模式，先后发布了《南京市0—3 岁婴幼儿保育机构设置管理暂行办法》等地方性文件。2019 年强调发展普惠托育的全国性政策文本的出台，正是在吸取整合地方托育经验的基础上创新改革的成果。

4.把握政策之窗开启良机

随着2019 年《国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的出台，发展普惠托育服务的政策之窗开启，很多问题和政策建议蜂拥而至，而只有那些与现实问题和政治理念相契合的政策建议被快速推上政策议程，最终促成了普惠托育专门文件的出台。政策之窗的开启有时具有很强的偶然性，开启的机会稀少而且开启时间短暂。因此，人大代表、政协委员等要重视和把握政策之窗开启良机，分析评估客观局势，清晰识别紧迫问题并形成有效政策建议，争取多方支持。在政策之窗开启时，人大代表、政协委员等要“趁热打铁”，努力实现三种源流的结合，确保相关议题在政策议程中获得显著位置。

（三）未来展望

在三大源流的综合影响下，普惠托育专项政策于2019 年10 月出台。基于我们的实证调查，当前普惠托育服务事业发展中仍然存在着招生难、成本高、缺乏充足稳定的公共财政支持、托育专业师资匮乏与队伍不稳定、管理体制与评价激励机制不明确等困境，社会力量持续参与普惠托育服务的积极性不高。政策议程需要不断优化。随着社会经济文化的不断发展，普惠托育服务政策未来走向何方？何时能够通过立法切实保障每一位婴幼儿的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，促进其身心健康、全面、可持续发展？展望如下。

一是明确普惠托育服务政策目标取向。目前，我国发展普惠托育服务不仅是儿童所需、家庭所盼、民生所系、政府所为，而且是人口、经济、社会协调、可持续发展的重要举措。因此，在普惠托育服务政策改革中，政府应注重政策多元目标的整合，根据不同发展阶段的现实问题、国情变化实时动态调整政策目标优先顺序，准确找到多方主体利益平衡点，不仅要实现国家的人口长期均衡发展以及人口、经济、社会协调发展战略目标，满足广大人民群众“幼有所育”“幼有善育”的迫切需求，更要立足实现普惠托育服务的本体性价值，重视促进婴幼儿自身的健康发展。

二是优化普惠托育服务多元供给主体。我国当前托育服务供给仍处于不平衡状态，多方主体协同供给的潜力有待挖掘，不同供给主体的角色和责任分担机制有待明确，特别是亟待形成家庭、市场和政府之间在照顾责任上新的平衡关系。因此，政府要加强顶层设计，坚持“分类分层分段”的供给思路和“一主多元”的改革路向，明确公共部门、商业部门、非正式部门、志愿部门等供给主体间的责任分工，努力优先保障托育基本公共服务均等化需求，适度兼顾托育非基本公共服务多样化需求。〔12〕

三是统整公共托育服务与家庭照护支持。家庭是儿童早期照护的主体，托育服务政策制定与制度建构不能完全排除家庭的儿童照顾责任。〔13〕赋能家庭、提升家庭照护能力，应是托育服务政策的重要目标之一。为了寻求托育服务政策在“家庭化”与“去家庭化”之间的平衡，要树立“大托育服务”发展理念，统整公共托育服务与家庭照护协同发展。托育服务政策不仅需要强调托育服务供给，而且应当在原有的基础上强化面向家庭的时间支持、经济支持和就业支持等配套性政策制度建设，〔14〕逐步形成公共托育服务与家庭照护相互衔接、相互配套、相互支持的育儿政策体系，充分发挥不同政策工具的组合运用成效。