行政事业单位预算绩效管理优化措施探讨

孙 震 江苏省扬州市高邮市卫生健康委员会

前言

行政事业单位加强预算绩效管理，可有效提升财政资金利用效能，助力单位良性运转及稳定发展。所以，各行政事业单位要积极转变管理理念，高度重视预算绩效管理，采取一系列措施优化预算绩效管理模式及体系，在此基础上加强内部控制和管理。

一、预算绩效管理的概述

预算绩效管理指的是在各预算管理阶段和环节渗透绩效管理理念，穿插绩效管理方法，利用预先所定绩效指标评估预算执行还有财政资金利用情况等。行政事业单位将预算管理及绩效管理结合起来，可有效提升内部管理水平，提高资金利用效能，促进构建精细化预算管理模式。

行政事业单位在预算管理期间加强绩效管理，首先可使内部管理更加规范，保证各项内控工作稳定、有序地开展。将预算管理以及绩效管理结合起来，能够实时监督与管控预算资金使用情况，全面落实责任到人制度，使单位所有工作人员都高度重视规范、合理的应用财政资金，在此基础上促进资金具有更高使用效能，不断推进廉政建设。其次，通过加强预算绩效管理，可进一步提升政务公开性以及透明度，因为在开展预算绩效管理工作期间，要求各单位全面收集、整理并系统化分析预算管理各项信息，保证预算工作能够有序、高效的开展，并可使单位管理者充分了解并动态把握各项工作实施情况，以获得更加准确、可靠、及时的预算管理信息。最后，通过进行预算绩效管理，可使单位支出结构更加合理，因为在预算绩效管理工作开展中会对项目资金实际使用情况进行实时化的监督，及时了解资金流向，促进资金使用效率提升，并在此基础上优化资金支出结构。

二、行政事业单位预算绩效管理现存不足

(一)预算绩效管理意识淡薄

由于预算绩效管理这项工作具有一定的战略性还有前瞻性，所以实际管理中可能和预期有较大偏差，为尽量减少偏差，要求单位大量收集预算管理相关信息，做好预算调整工作。而实际上，目前很多单位都因为对预算绩效管理缺乏正确认识，导致绩效管理意识淡薄，影响这项工作效能的发挥。部分行政事业单位因未认识到预算绩效管理所发挥的重要作用，会直接把这项工作交由财务部门所负责，无论是预算编制、预算实施还是绩效评价等各环节工作均全面交给财务部门，导致财务部门既是预算管理实施方，也是预算绩效评价方，难以保证绩效评价的科学与公正，无法体现预算绩效管理效用。

(二)预算绩效目标设置不合理

各单位在开展预算绩效管理期间，绩效考评工作和结果运用等会直接受到预算绩效目标的影响，对此，需要单位充分结合自身需求情况、资源配置情况以及履职清单等优化设定预算绩效目标，保证绩效指标能够动态调整，相对细化量化，并可支持分解落实。在预算绩效目标及相关指标制定之后，要报送至财政部门，经过严格审批后将其当作预算申请依据。但实际上，一些单位在设计预算绩效考评指标期间存在避重就轻问题。比如，只通过文字描述的方式设置有较多影响因素或变动较大的绩效指标，构建定性指标体系，很少立足成本、质量、时效、数量等层面对相应指标进行细化分解以及科学测算，使得所设计绩效考核指标不够客观、公正。同时，财政部门经常因为缺乏跨领域专业素养，在审核各单位所上报绩效目标期间存在形式化问题，因专业知识欠缺，无法及时发现各单位所设定预算绩效指标、管理路径以及权重等的不足。

(三)缺乏完善的预算绩效评价体系

就目前情况来看，很多行政事业单位虽建立了预算绩效评价体系，但相关体系建设仍处于初级探索阶段，明显缺乏应用经验，尤其是在明确绩效评价范围、设置评价指标等当中存在诸多缺陷。一方面，预算绩效评价范围相对较窄，在绩效评价中比较关注显性指标以及短期指标考核。有的单位因为缺乏完善的内控体系，导致预算绩效评价整体覆盖面有限，很多单位虽都在绩效评价范畴以内纳入项目支出，但往往会忽视立足整体层面进行全面预算评价，也很少评价预算管理制度等。另一方面，未完善、全面地制定绩效指标。虽然财政部门为使行政事业单位更完善、规范地建立预算绩效评价指标体系，立足宏观视角专门设置绩效评价三级评价体系，而因为不同单位有着不同的类型、功能定位以及履职范围，所以要求不同单位要在充分考虑单位自身实际情况基础上进一步细化以及完善绩效指标体系[1]。但实际上，很多单位都直接照搬照抄财务部门所提供的模板指标体系，未充分考虑单位实际情况，使得部分指标不符合单位实际情况，也难以通过预算绩效评价对本单位预算管理实际状况予以反映。

(四)预算绩效管理缺乏有力监控

各单位所构建的预算绩效管理体系内，绩效运行监控属于关键组成部分，在开展绩效运行监控工作中，需要联合通过定性分析以及定量分析等方法动态监督以及控制预算执行过程还有绩效目标完成度等，同时要针对监控期间所发现的不足和问题发出警示，要求及时纠偏。但实际上，因为很多单位所建立内控体系尚不完善，在预算绩效管理过程中主要依靠财务部门开展绩效监控工作，而业务部门以及其他岗位工作人员很少参与，在财务部门不具备良好的信息采集能力，不能充分把握业务运行规律且所了解的政策法规相对有限情况下，很难获得理想的预算绩效监督及控制效果。同时，很多单位因为业财融合程度不深，导致财务部门在对预算绩效管理进行进度控制中经常浮于表面，很难动态化、持续地监控预算执行情况，也无法立足整体层面准确地对预算绩效实际运行状况作出评价结论。

(五)未充分利用预算绩效评价结果

由于当前很多单位尚未完善的建立预算绩效管理以及评价体系，加上经办人员其专业素养有待提升，导致即便开展预算绩效管理及评价工作，相关评价结果也未获得有效应用，仅对部门以及单位预算绩效管理现状以及所存在的不足进行简单的反映，并围绕具体问题采取相应整改措施，尚未充分发挥预算绩效评价结果在预算支出管理以及资金分配等方面的制约、参考、导向等功能。

三、行政事业单位预算绩效管理优化措施

(一)强化预算绩效管理意识

一方面，行政事业单位各级工作人员都要对预算绩效管理有正确认识，不断提升预算绩效管理意识，尤其是单位领导要高度重视预算绩效管理工作，逐步建立更规范、完整、科学的预算绩效管理工作流程。在实际管理期间，可带领各级工作人员系统化的学习财务管理、绩效管理以及预算管理等专业知识，并和单位自身的实际情况相结合，对财政部门所下发有关预算绩效管理相关的指导文件进行深入、认真的研读。另一方面，要认识到预算绩效管理不是某个部门的任务，需要单位全员协同配合，所以要督促单位全员积极参与与支持预算绩效管理工作，保证预算绩效管理既覆盖全部业务环节，也覆盖全体员工。单位要指导并鼓励各级员工学习预算绩效管理相关知识，并参与与支持这项工作，促使预算绩效管理充分发挥其激励性以及约束性功能。在实际管理中，单位需不断加大预算绩效管理宣传力度，通过业务学习以及专题讲座等形式，促使单位全员都正确、深刻地认识预算绩效管理，通过全员参与与支持，促进这项工作顺利落地。

(二)规范涉及预算绩效管理目标

一方面，行政事业单位要在预算绩效管理过程中明确相关管理目标设计的原则。通常绩效管理目标应涵盖年度各项收入以及支出管理，因此单位要立足收支两层面统筹化地设计以及科学测算预算目标，保证符合当地经济发展实际情况。而且在设计预算支出目标期间，既要将保重点、保运转、保重大项目建设、保民生等资金需求为重要基础，也要严格遵循量力而行、实事求是等原则，以防盲目举债，从而进一步加大政府偿债压力。另一方面，要在预算绩效目标设计中规范设计流程。预算绩效目标主要是单位通过优化配置各项资源达到政策目标、生态治理目标、社会治理目标以及经济目标等，所以预算绩效目标设计工作不能只交给财务部门，要求单位自身立足整体层面加强顶层设计，站在全局视角不断规范与优化、完善预算绩效目标设计流程。在实际设置中，其一，需要财务部门对往年的财务数据以及项目相关信息实现全面收集，随后通过数据软件或相关模型智能化、全面化地分析各项数据与信息；其二，单位各部门要基于履职要求，针对性地设置预算绩效目标，相关目标在整体预算目标设置中属于关键依据；其三，单位要专门组建绩效评估小组，也可经认真筛选通过专业的第三方评估机构围绕重大项目或相关政策加强事前绩效评估，以更加科学、合理地设置预算绩效目标，保证相关目标具有良好的可行性[2]。

(三)完善预算绩效评价体系

单位所建立的预算绩效评价体系涉及到较多内容，不仅要立足财务视角合理评价预算资金利用、成本指标以及项目支出产出等，还要通过定性指标细化描述政策执行情况等。对此，要求各单位结合自身实际情况并在预算绩效目标导向下积极建立对一般公共预算以及其他政府预算实现全覆盖的预算绩效评价体系。一方面，要针对一般公共预算建立相关绩效评价体系。在对预算收入进行绩效评价期间，应以收入结构、减税降费政策具体实施现状还有征收效率等作为主要评价内容。在对预算支出进行绩效评价期间，应主要对投入产出比率、项目以及资金匹配度等展开评价。尤其要考虑到目前财政环境不算宽松，要着重在预算绩效评价体系当中纳入城投债务、政府采购等内容。另一方面，要围绕其他预算构建绩效评价体系，具体要在绩效管理范围中纳入政府性基金、社保基金以及国有资本等，并要考虑到不同类型的资本有着不同的功能，要设置差异化的评价指标体系，从而更全面地反映基金或是资本的征收标准、支出结构、收益上缴以及使用情况等[3]。

(四)加大预算绩效管理监控力度

一方面，要合理确定绩效监控内容。预算绩效管理不能仅展开事后指标考核，而要在预算执行全过程进行动态监控，还要及时监控绩效目标实际实现情况，在此基础上构建预算绩效监控体系，促使绩效目标以及预算执行情况始终一致。在监控预算执行进度期间，可动态跟踪重大项目以及政策绩效，若预算执行中存在缺陷与不足可及时发现，以此为依据合理调整预算并整改有关问题。另一方面，要选择合适的绩效监控方式，主要可针对绩效监控建立多方联动机制，通过对预算编制进行绩效监控，可及时发现部门预算编制和绩效目标是否有不相符情况；通过对预算执行进行绩效监控，能动态了解预算资金支付情况，若存在执行风险或违规问题能及时发现；在预算监督中同步展开绩效监控，可增强监督监控合力，更有力的发现并整改绩效管理问题[4]。

(五)合理选择绩效评价方法并充分利用评价结果

在预算绩效评价期间，需要结合绩效目标公正、客观地评价及分析预算支出的公平性、效益性以及经济性。目前预算绩效评价主要包含三种方式，即单位自评、部门整体评价、财政重点评价。实际评价中，可通过公众评判法、比较法、成本效益分析法、标杆管理法、因素分析法等，并和行业、计划以及历史等标准相对比，客观评价绩效指标完成度。对于绩效评价结果，要联合运用评分以及评级方式，最后量化获得综合评分。

在绩效评价结果应用中，首先要对相关评价结果进行主动披露，各部门在完成绩效自评之后，要将结果上报至本级财政部门，随后编入到部门决算，同步依法公开。其次，要体现多方位挂钩，主要可在项目立项、预算编制、预算执行以及决算等阶段，使绩效评价结果和资金安排、管理改进、政策调整等相挂钩[5]。最后，要制定及落实相应的奖惩机制，围绕预算绩效管理完善工作考核以及奖惩机制。

四、结语

行政事业单位构建完善的预算绩效管理体系，可不断完善符合单位性质及需求的绩效管理体系，并有助于提升政府公信力以及国家治理能力等。所以，各行政事业单位要高度重视预算绩效管理，明确当前管理工作中存在的不足，积极探索优化措施，不断提升预算绩效管理水平。