水利工程施工度汛方案编制探析

宋建臣

（内蒙古引绰济辽供水有限责任公司，内蒙古呼和浩特 137400）

近年来，国家高度重视水利工程基础设施建设，一系列重大水利工程的建设，不断完善了防洪排涝减灾体系和水资源供给保障体系[1]。水利工程施工安全度汛工作直接影响着工程实施过程中的安全、进度、质量、投资，以及功能和效益的发挥，是水利工程建设管理过程中的重点工作之一[2]。受极端气候的影响，我国在建水利工程安全度汛形势依然严峻[3]，如何有效解决好工程建设和安全度汛的关系，保证工程建设度汛安全是水利工程建设管理中的头等大事[4]，需工程参建各方高度重视，编制切实可行的度汛方案，保证工程建设度汛安全。

1 编制原则及法律依据

1.1 编制原则

度汛方案编制要坚持“以人为本、生命至上”的原则，做到思想到位、组织到位、责任到位、措施到位；重点突出、提早部署、超前准备，强化措施、狠抓落实，做到统一管理、分级负责；建立健全安全度汛责任体系，落实相关方责任，发生标准内洪水时要确保安全，发生超标准洪水时尽可能将损失减最低。

1.2 法律依据

1）行政法规

目前，我国对已经投入运行的水利工程建立起了防洪度汛管理体制和度汛方案及应急预案编制的标准、依据和统一要求，但各地对在建工程安全度汛措施和超标准应急预案尚未完全建立统一的规范性标准，主要依据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防汛条例》和水利部每年汛前下发的《关于做好在建水利工程安全度汛工作的通知》，以及各流域机构、地方水行政主管部门根据国务院水行政主管部门要求下发的地方通知及要求[5，6]。

2）规程、规范

目前，编制在建水利工程安全度汛方案和超标洪水应急预案主要参照SL 252—2017《水利水电工程等级划分及洪水标准》，NB/T 10492—2021《水电水利工程施工期防洪度汛报告编制规程》，DL/T 5307—2013《水电水利工程施工度汛风险评估规程》，SL 297—2004《防汛储备物资验收标准》，SL 721—2015《水利水电工程施工安全管理导则》和T/CWEA 6—2019《水利水电工程施工期度汛方案编制导则》等有关规定进行。2022 年，水利部下发了《水利工程施工度汛方案编制指南》《水利工程施工超标准洪水应急预案的编制指南》，明确了方案和预案编制的依据、大纲、内容、上报要求和审批程序。

2 度汛方案的作用

2.1 对工程的影响

水利工程建设周期长、建筑物多、规模大，建设期人员、设备投入多，一些大型水利工程建设期需要连续跨越多个汛期，且大部分水利工程设有涉河建筑，甚至涉及多条河流或跨越多个流域，工程施工期度汛压力大，工程度汛风险高。汛期施工过程中，一旦发生度汛安全问题，对工程本身将造成巨大的损失，同时，衍生出一系列次生灾害，造成不可估量的损失。水利工程初步设计批复中都明确了工程度汛标准、度汛建筑物规模、完成时间和要求。因此，在工程建设过程中，根据批复标准和建设内容编制好在建工程度汛措施和超标准洪水应急预案，是保护工程本身建设安全的必要条件。

2.2 对社会的影响

水利工程的规模、标准、功能等因素决定了工程建设需要涉及多个行政区域。近年来，大型引调水工程大部分属跨流域调水工程，投资额度大、涉及范围广，工程安全度汛将直接影响公共安全、经济发展和社会稳定。由于水利工程基本都是涉流域、涉水建设，工程实施不可避免地会对水生态环境、河流泄洪排涝、农业灌溉、工业供水等产生一定的影响，特别是一些涉河建筑工程中的导、截流建筑物，其工程安全直接关乎上下游、左右岸生产、生活、人民生命财产、经济发展、社会稳定等大局。因此，工程建设过程中编制可行、可靠的度汛方案和措施是保证国家基础设施安全和公共安全的需要。

3 主要内容编制要求

3.1 依据及适用范围

度汛方案编制的依据要充分，符合工程建设要求和度汛需要，要有针对性和目标性地选择编制依据，切忌随意选择、标准不一致、生搬硬套。依据选择一般应包括三方面：一是国家相关法律、法规、管理条例等；二是行业规定要求、国务院或地方水行政主管部门规定、工程所在地方规定等，有行业规定时优先执行行业标准，无行业规定时可参考其他行业或团体标准；三是工程设计和施工规程规范、批复设计、设计度汛标准、技术要求、项目法人建设管理制度、合同文件、实施计划、施工组织设计等。各参建单位在编制各自的度汛方案或措施时，要全面了解工程特点、工程所在区域的水文气象资料、工程涉及的范围，根据不同的建筑物、工程部位有针对性地进行，明确方案或措施的适用范围、时间和条件，避免形式套用、范围不明和适用不清。

3.2 标准及技术要求

方案编制前，工程设计单位应依据批复的工程建筑物等级、规模和度汛标准，结合工程实际进度和工程形象面貌，有针对性地编制度汛技术要求，按工程总进度计划要求提出工程度汛应该达到的工程形象面貌。度汛标准一经批复不得随意修改，因度汛要求需要改变时，需组织专家咨询论证并履行相关审批手续。度汛技术要求是编制度汛措施的依据和标准，应根据工程实际的形象面貌有针对性地编制，并结合工程实际进度动态调整，不同时段应有不同的要求，切忌“一用多年”和“一律到底”。

3.3 机构及职责

工程建设过程中一旦发生险情，按照既定的分工各司其职是方案得以落实的根本。在建工程防洪度汛涉及建设、监理、设计、施工、监测等多方单位，因此，在方案编制过程中，项目法人单位要依据相关法律法规和要求，组织各参建方建立防洪度汛领导组织机构，根据各自的工作分工和承担的业务范围，细化和夯实各自工作职责，责任到人，明确工作流程，才能保证大汛来临和遇到险情时临危不乱，有序开展防洪抢险工作。

3.4 度汛措施

只有可行的措施才能保证抢险度汛过程中有章可循，因此，在方案或措施编制过程中要结合工程实际和现场情况制定切实可行的度汛措施，主要包括以下几方面。

1）工程措施

工程措施是在方案编制过程中，根据不同建筑物（构筑物）的现场实际情况和工程达到的形象面貌，明确工程防汛重点，以及在度汛过程中可能存在度汛风险，有针对性地制定便于操作和切实可行的工程度汛和抢险措施，如建筑物加高、加固、防护，完善和疏通河道或建筑物排水设施，保证汛期工程度汛安全。

2）非工程措施

非工程措施主要结合工程实际，提前进行险情识别和评估后，利用现代信息、科技手段，通过监测、预报等预判可能发生的险情，制定相应的应急技术方案、调度方案，提前通过预防和调度保证工程安全度汛。同时，要加强值班值守，建立24 h值班值守制度，加强对防汛关键部位、重点设施的巡视检查和信息报送。主汛期加强与工程所在地的水文气象部门、防汛应急管理部门、流域机构、上级水行政主管部门的联系，通过多渠道获取水雨情和气象信息，提前做好预报、预警信息发布，加强防范措施。

3）资源保障

资源保障主要是方案或措施编制要有电力、交通、通讯、物资、医疗、应急救援等资源保障措施，明确与工程所在地电力、通讯、医疗、交通等相关单位的联系方式和应急需求，一旦发生险情及时启动应急支援，确保应急资源供应。同时，要根据工程规模，结合现场实际成立防汛抢险队伍，进行防汛应急设施、物资储备，明确物资设备储备数量、存放地点、保管单位，险情发生时能及时保证现场抢险供应。

3.5 建立健全“四预”机制

工程建设度汛要建立健全和落实预报、预警、预演、预案“四预”机制。方案或措施编制中要明确监测预报、预警措施，明确预报、预警方式和渠道，不具备预报、预警能力的可采取委托或有偿服务的工作方式，完善气象和水文等联合会商、滚动分析研判、加密预报机制和延长预见期措施；根据工程特点和可能发生的洪水风险，在度汛方案或措施的基础上有针对性地编制专门的超标准应急预案，明确预警标准、级别、措施、对象，以及响应级别、启动机制、救援机制等；结合实际开展预案演练，明确预演时间和地点、参加人员、模拟发生险情等，以达到熟悉、掌握、完善和动态调整的目的。

4 存在的问题及建议

4.1 编制标准不统一

现行水利行业规程、规范对投入运行的水利工程已基本有了明确规定，水行政主管部门下发了运行管理单位防洪度汛和超标标准洪水应急预案编制导则，但对在建水利工程没有明确编制大纲和导则，导致编制、审批标准不一致。2022 年，水利部下发的《水利部关于进一步做好在建水利工程安全度汛工作的通知》（水建设［2022］99 号），基本明确了在建水利工程施工度汛方案和应急预案编制指南、大纲和相关要求。建议行业或防汛主管部门根据水利工程特点，结合地域差别和工程特点出台统一的编制规范、指南、大纲和细则。

4.2 审批单位不明确

水利工程的特殊性决定在建水利工程建设标准、规模、等级等无法实现完全统一。我国南北差异较大，汛期时间、划分标准也不尽一致，不同的水利工程（特别是引调水工程）所隶属的行政区域、主管部门也不相同，致使在度汛方案或措施的编制、报批和执行过程中存在一定的差异。目前，虽然对防洪度汛应急抢险职责归属和管理部门进行了调整，但在建工程执行的防汛度汛规程、规范仍继续沿用水利行业规定，存在需要向多个部门同时上报、批复部门不明确等问题。建议及时进行相关标准、规范的修订，进一步明确管理权限。

4.3 执行落实难到位

在建工程安全度汛主体责任在项目法人，大部分工程项目法人都为企业和经营性事业单位，在方案执行过程中协调地方职能部门或其他关联单位的难度大，存在方案落实难度大或执行不到位。建议参照已运行水工程防洪度汛属地管理原则，由工程所在地的地方政府统一管理。

5 结语

在建水利工程度汛方案（措施）可以保证工程建设过程中的度汛安全，是确保人民生命财产安全、工程安全、公共设施安全、社会稳定的最重要的方案或措施之一，因此，各参建单位必须要高度重视方案（措施）编制，按照防洪度汛无小事的原则树立忧患意识，提前谋划，按最不利的可能编制方案（措施），结合具体工程的特点把度汛方案融入到工程建设方案和施工方案中，确保度汛方案的科学性和适用性，切实做到方案编制合理可行、措施到位、机构健全、保障有力，确保工程安全度汛。