关于科研事业单位全面实施预算绩效管理的思考

任 佩 中国科学院国家授时中心

引言

科研事业单位属于国家行政部门，为人民群众提供服务。预算绩效管理具有战略性、“标杆”性等特征，科研单位实施预算绩效管理是时代的必然要求，有利于提升科研事业单位的整体绩效水平、激发科研人员的创新活力。自从提出预算绩效管理概念以来，各科研事业单位对其逐渐加深认识，健全的预算绩效管理可以确保科研经费的合理使用，提高科研项目的执行效益，促进科研单位稳步发展。近几年来，科研事业单位虽然进一步加强了预算绩效管理的实施力度，逐渐完善绩效管理体系，但依然有许多问题亟待解决。

一、预算绩效管理相关概述

预算绩效是事业单位投入预算资金所得的成果或产出的统称，是政府制定预算计划，根据自身职能以及计划制定具体预算方案，并在成本效益分析的前提下，预估执行方案所需费用支出的一种预算编制，是把财政资源分配与绩效管理相结合的预算体系。绩效管理将执行过程与成果共同考量，目标在于实现预算结果和效率，在预算绩效实施过程中，各单位作为经济运行体系中的组成部分，不仅要获得经济效益、社会效益，还要完成为公共服务的社会使命。

预算绩效管理具有战略性，必须以事业单位战略为出发点；具有系统管理性，其本身是一个成体系的机制化控制过程；具有“标杆”性，为单位日常财务、业务收支活动提供控制标准；具有优化资源配置性，将有限资源整合、分配，以达到资源使用率最大化[1]。

二、科研事业单位实施预算绩效管理的重要性

(一)有助于提高整体绩效水平

科研事业单位将单位收支预算全面纳入绩效管理，根据其自身研究创新的职责，构建全面严谨的绩效评价体系，评估单位整体情况及科研业务执行效果，评估结果为后续预算安排提供参考作用，不仅有助于发现科研事业单位整体运行过程中存在的问题，以便及时改善和调整，还可以发掘并提升自身优势，使单位的整体绩效水平不断提高。

(二)有助于激发科研人员创新活力

为全面实施科研事业单位预算绩效管理，国家在科研成果转化、内部管理、分配薪酬、岗位设置等方面提出了一系列政策，进一步扩大了单位及工作人员的自主权，比如，单位可以根据国家需求自主增加、变更或取消单位内设机构，可以自主决定预算编制、仪器采购，扩大了项目预算调整及技术研究方向的调剂权等多项措施，极大地减轻了工作人员的负担，提高了科研人员工作积极性与创新活力，从而使其研究出更好的科技成果，为人民群众提供更优质的服务[2]。

三、科研事业单位预算绩效管理中存在的问题

(一)对预算绩效管理缺乏认识

其一，目前大多数科研事业单位人员对预算绩效管理认识不足，认为这只是财务部门的工作，与自身并不相关，只是确保科研经费支出可以顺利报销，并不关注绩效管理，预算绩效管理处于边缘化地位。同时，因为单位对预算绩效管理不够重视，缺乏深入研究，只重视项目结果，忽视项目过程，重视科研费用支出，轻视科研工作绩效，没有设立预算绩效目标和相关制度，导致无法为预算绩效工作开展指引方向。并且对资金的使用情况缺少规划，对资金使用过程缺少监管，无法保障资金分配的合理性和科学性。

其二，部分科研事业单位由于缺乏预算绩效管理实施相关经验，因此在具体实施过程中，常照搬其他单位的预算绩效管理模式，这导致预算绩效管理工作与单位实际发展不适应，从而造成预算绩效管理失效，甚至导致单位管理失序。

其三，一些科研事业单位虽然建立了预算绩效管理制度，但机制尚不完善，且只在特定时间或需要时才实施预算绩效管理，使预算绩效管理难以融入日常工作，与单位运行相脱节，难以形成完整体系，这样的预算绩效管理无法发挥其应有作用，并不是全面的预算绩效管理，容易与一般的预算管理混淆[3]。

(二)绩效、预算管理融合程度有待加深

在国资委要求事业单位全面绩效管理后，其对事业单位的项目预算进行了绩效管理，设立了指标库和指标值，对指标进行了细化与量化，防止绩效指标设置过于笼统绩效目标过于随意，导致预算执行难以进行。其一，大多科研事业单位预算编制工作与预算目标确立工作之间存在一定时间差，当编制预算时，单位的下半年工作任务、要点还未确定，从而使预算、绩效管理脱节，导致预算编制不准确，缺少实用性。其二，部分科研事业单位只注重于预算编制，而绩效目标的设立不够细致，只是科研项目预算的“附属物”，对项目执行前和执行过程中管理较弱，没有将绩效管理完全融入预算管理中。

(三)预算编制不科学

我国大部分科研事业单位在预算管理上认识不足，科研经费与实际需要相差较大的情况。科研事业单位的科研项目申报工作，多是由对预算编制不了解的科研部门负责，而对财务预算编制了解透彻的财务部门却很少参与其中，导致科研活动预算编制不科学，经常出现经费申报不合理，或预算绩效目标和实际绩效不对应情况。另外，因为科研人员专注于科研工作，具备专业的科研知识，而对财务知识并不了解，有一定的专业局限性，科研活动预算编制阶段缺少财务部门的统筹，容易导致财政资金使用不合理，甚至出现违规使用情况。这容易影响科研项目的开展以及后续的项目资金审批工作，给科研单位的顺利运行带来阻碍。

(四)预算绩效方法单一，指标难以量化

目前我国部分科研事业单位在实际应用中，都缺少合理、有效的方法，部分单位仍然沿用传统的人工记录管理模式，严重阻碍了预算绩效管理的实施效率和工作质量，影响了单位整理管理水平的提升。

此外，部分科研事业单位指标设置不合理，覆盖范围较小，指标标准不统一，量化指标的方法较为单一，这些情况的存在会降低事业单位全面预算绩效管理的执行质量与效果。对比预算管理，绩效管理可以更深入地整合单位各项资源，对其进行合理配置并使用，若是未能做好绩效指标的确立，并进行合理的细化与量化，则会导致预算绩效结果缺乏准确性，甚至会使预算绩效管理失去意义。

(五)管理技术落后，效果不佳

一方面，大多科研事业单位将注意力都集中在科研工作上，对财务信息化不够重视，使信息化技术与财务工作不能很好的进行融合，信息化应用程度较低，管理技术落后[4]。另一方面，许多科研事业单位由于经费主要来源于政府拨款、财政补贴等，导致内部管理规范性不高，并且，科研事业单位信息化发展仍在初级阶段，每个单位发展程度不同，财务部门往往只注重运用信息化系统进行财务核算，忽视了财务管理。较多单位仍旧沿用以前的财务考核系统，甚至只通过计算机办公软件进行预算绩效考核，使科研单位财务管理信息化系统应用较为落后，无法满足预算绩效管理的需求。

四、科研事业单位加强预算绩效管理的有效措施

(一)正确认识预算绩效管理

第一，科研事业单位管理人员应正确认识预算绩效管理，通过实地走访、上网课等方式学习国内外先进的预算绩效管理理念，充分意识到其对单位预算管理、资金使用效益等方面的重要作用，进而在单位内部加强宣传，提高全体职员对预算绩效管理的认知度以及重视程度，使单位全员参与到这项工作中来。并且要制定预算绩效管理相关制度，明确预算绩效目标，调整计划，组织成立预算绩效管理机构专门负责预算绩效工作，确保预算绩效工作执行并落实到位，合理规划政府财政支出，提高单位管理水平。

第二，科研事业单位不能生搬硬套其他单位的预算绩效体系，应根据本单位情况，构建合理可行的管理体系。单位应与其他有完善预算绩效管理体系的单位建立良好协作关系，派人进行交流学习，深入了解其预算绩效运行模式及发挥的积极作用，再结合自身单位情况进行适当的修改与调整，制定适合单位发展的预算绩效体系。另外，也可引进专业机构，对单位情况进行系统调查，单位相关负责人与其保持及时对接，各部门积极配合，根据单位运营情况建立适合单位发展的预算绩效体系，并在实践过程中不断完善，确保发挥预算绩效管理应有的作用。

第三，科研单位建立完善的预算绩效管理制度后，除了加强财务人员的相关知识培训，还需对其执行情况进行监督考核，确保预算绩效管理融入到日常工作中，以发挥预算绩效管理实效。单位需制定合理的考核机制，结合奖惩制度，明确各岗位职责，将员工薪酬、晋升等与绩效执行情况挂钩，通过严格考核，审查预算绩效目标完成情况，保障预算绩效管理工作的有效落实[5]。

(二)一体化实现绩效、预算管理融合

第一，在确保有限资金利用率最大化和科研项目保质保量的前提下，加强单位内部管理，围绕工作重点，对单位自上而下进行梳理，完善预算管理程序，合理应用财政资金，有预算目标和规划，才能确定指标和方案，将预算目标贯穿于科研项目执行全过程。第二，要划分责权，项目负责人与财务部门应共同负责项目预算绩效目标的确立、预算经费申报、执行等方面工作，落实绩效评价的应用效果。

(三)完善预算编制工作

科研事业单位应加强对预算编制工作的重视，根据单位项目计划和主要研究方向进行系统、全面地规划，确定符合单位发展情况的整体预算绩效目标和具体的科研项目预算绩效目标。科研项目绩效目标要能够细化、量化，做到贴合实际，具有实际操作性，并且可以进行审核、监督及评价。单位应根据国家财政法规及相关经费管理制度，规范预算编制程序，使科研项目预算编制更加科学、合理。比如，在预算编制前调动单位各部门负责人积极参与预算，通过财务部门、科研部门以及其他部门共同配合，对要上报的科研项目进行全面绩效评估和规划。评估应遵守公平公正、成本效益、科学合理等原则，并对科研项目绩效目标的合理性、项目开展的必要性、项目执行的可行性等通过合理的方法进行协商沟通，确保预算编制的科学性与正确性。在进行编制预算时，需要单位各部门积极配合，与财务人员、科研人员共同展开预算编制工作，确保科研活动各环节收支都纳入预算范畴，实现绩效管理全面覆盖。

(四)优化预算绩效方法，量化、细化指标

科研事业单位应根据单位管理现状，对现有绩效管理方法进行完善和创新，淘汰传统人工记录管理方法，将互联网技术融入单位管理中，有效提升预算绩效管理水平，以实现科研单位精细化管理。

在预算绩效工作开展时，可根据影响绩效因素，合理扩大绩效指标覆盖范围，确保指标设置更加具有科学性和实用性。对单位资源支出历史数据进行整合分析，确定主要消耗资源，逐个分析支出明细，确定主要影响指标和次要影响指标以及影响程度逐级递减的其他指标，并对其变化加以区分、重视，以便预算绩效指标实现精细化。并且，通过多种方式对指标进行分析、调整，增加指标数量，代入实际数据对比择优，使指标体系设置更科学，确保指标更准确地反映预算绩效管理工作情况。

(五)加强信息建设，落实管理效果

信息技术为单位绩效管理工作的开展提供技术支持，既能帮助管理工作高效进行，又能通过信息平台进行及时反馈，促进科研事业单位加强内部控制。首先，在实际财务工作中，科研事业单位人员要树立正确的管理观念，认识到信息化建设对单位加强内部管理的重要性，运用信息化管理系统平台，和单位各部门保持顺畅沟通，以便更好地展开合作，实现信息共享。其次，单位要更进一步利用信息系统，不只是运用会计核算功能，还要深挖其财务管理功能，对单位内部资源进行统筹，合理分配各科研项目资源，降低预算绩效管理成本。最后，通过运用信息化平台，逐步将绩效管理理念融入到单位管理和决策中。使员工可以通过系统终端查找到自己想要的信息，如个人信息、薪资待遇等，给员工带来便利的同时，也促使全员参与信息化建设，对财政资金预算绩效管理起到了一定的监督作用，有助于落实绩效管理效果。

五、结语

综上所述，科研事业单位全面实施预算绩效管理，有助于提升单位管理水平，缓解国家财政压力，因此，科研事业单位应树立正确理念，重视预算绩效管理、实现绩效与预算管理一体化融合、完善预算编制工作、优化预算绩效方法，并量化、细化指标、加强信息建设，落实管理效果，从而为国家科技发展贡献力量，提高公共服务质量。■