“互联网+”时代中国-东南亚国家教育服务业合作机制研究——基于“一带一路”倡议

文/李成军

2013 年9 月，习近平总书记提出“一带一路”倡议，得到国际社会高度关注。“一带一路”倡议有助于中国将东南亚不同政治经济体制、不同发展阶段、不同资源禀赋、不同文明的国家联通在一起，既可以加强国家间经济协调，又可以促进东南亚国家经济社会健康发展。在“互联网”+时代，如何合理设计中国-东南亚国家教育服务业合作机制，持续提高中国—东南亚国家合作水平，加深相互之间的文化沟通，值得深入研究。

一、教育服务业概述

1990 年，联合国颁布的《全部经济活动的国际标准产业分类索引》(International Standard Industrial Classification Of All Economic Activities）将服务业分为17 项，教育单列在第7大类。2003 年，中国国家统计局将教育列入服务业第16 类。2004年，联合国统计司发布最新产业分类，其中，服务业共有15 项产业大类，教育单列在第9 大类。

根据《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services，GATS）第13 条规定，除了由各国政府彻底资助的教学活动之外（核定例外领域），凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴，具体指教育主体面向社会所提供的各种商业服务活动，如教学服务和培训服务等。由此可以看到，教育服务业涉及到的范围较广泛，不仅局限于教育领域，还与金融、房地产、商业、交通、旅游等产业联系紧密。

依据《服务贸易总协定》，教育服务贸易通常有以下四种提供方式(见表1）。

表1 教育服务贸易的四种提供方式

目前，由于GATS 允许各国根据自己的具体情况，适当地采用市场准入原则，大多数国家对教育服务贸易的开放持谨慎态度，并且是逐步开放教育服务市场。与其他方式相比，境外消费受到的限制较少，因而是教育服务贸易最主要的提供方式。

二、中国-东南亚国家教育服务业合作的机遇

在“互联网+”时代，受益于经济、科技、社会、文化等方面的高速发展，世界各国教育交流频率越来越高，交流范围越来越广。尽管中国—东南亚国家在政治意识形态、历史文化传统等方面存在较大差异，但是，教育服务作为知识经济中的强大动力，有必要率先构建全方位的合作机制。当前，中国—东南亚国家教育服务业的合作面临着良好的机遇。

（一）中国-东南亚国家服务业发展迅猛崛起

目前，全球经济竞争的重心从货物贸易转向服务贸易，服务业的内部结构也会随着这种转型而发生巨大变化，通信、社会服务和教育服务成为服务业发展的三大驱动力，教育服务业更将异军突起。教育服务贸易的最大特点在于不涉及关税与贸易壁垒问题，而是旨在改革各国限制性的教育法律和法规，所有WTO 成员方均有权参与教育服务竞争。相对于其他服务贸易领域，教育服务贸易更自由、更开放。

2015 年，中国-东盟签署了自贸区升级相关议定书。2020 年，东盟跃升为中国第一大贸易伙伴，形成中国同东盟互为第一大贸易伙伴的良好格局。截至2021年6 月底，双向投资额累计超过3100 亿美元。东盟是中国第三大外资来源地，也是中国对外投资增长最快的地区之一。2020 年，中国是东盟第四大外资来源国。中国—东南亚国家经济依存度趋于提高，区域一体化的经济效应日益显现，随着中国—东南亚国家经济总量的增加和人民生活水平的提高，教育服务业作为知识服务业的重要组成部分，其自身的产业性和市场价值早已为国内政府、高校和市场等方面所认同，发展中国—东南亚国家教育服务贸易前景十分广阔。

（二）中国-东南亚国家合作趋于完善

中国-东南亚国家高层往来频繁，各层次、各领域对话机制日益成熟，签署了一批政府间合作谅解备忘录、双边合作规划，以及基础设施建设、贸易投资、金融合作、社会人文等项目协议，例如，中国—东盟建立了中国-东盟文化部长会议、中国-东盟文化论坛、10+3 文化人力资源培训等多个合作机制，有效减少了合作各方的信息不对称和不确定性。中国-东南亚国家在合作过程中，本着相互尊重、平等相待、互利共赢、共同发展的原则，挖掘利益汇合点。

中国—东盟自贸区是中国对外签署的第一份自由贸易协定，也是迄今为止贸易规模最大的自贸区。在中国倡导“加快实施自由贸易区战略”，提出“推进更高水平的对外开放”的背景下，2015 年11 月22 日，中国与东南亚国家10 国在马来西亚吉隆坡正式签署中国—东盟自贸区升级谈判成果文件，标志着中国—东南亚国家自贸区正进一步向高水平迈进，以跨国、跨境园区为主要载体的产业合作将成为中国—东盟经贸合作新模式。总的来看，中国—东南亚国家合作已进入机制深化期，合作主体、合作渠道和合作内容等方面取得较大幅度拓展并逐渐稳固，合作成效也日益显现。

（三）人文交流成为中国—东南亚国家关系的新支柱

“一带一路”倡议强调社会和各种民间组织的交流，是一种现代化的发展理念，借助中国与沿线国家现存的双边机制和多边合作机制，以和平发展为主题，共同打造政治、经济等方面的利益合作伙伴，促进各国经济发展。

2006 年，《中华人民共和国政府与东南亚国家联盟成员方政府全面经济合作框架协议服务贸易协议》签署。协议要求中国与东盟国家在服务贸易领域准入条件上实行相应减让，不断扩展服务贸易自由化的深度与广度。2016 年7 月教育部印发《推进共建“一带一路”教育行动》的通知，指出要推进“一带一路”教育共同繁荣，聚力构建“一带一路”教育共同体。近年来，中国—东南亚国家成功举办了科技合作年、文化交流年、海洋合作年、教育交流年等，中国同东盟互为重要客源地和旅游目的地，2019 年，中国赴东盟国家达3948.3 万人次，东盟国家人员来华达2593.4万人次，双方互派留学生超过20万人次。

三、中国-东南亚国家教育服务业合作的障碍

从具体状况来看，东南亚国家地缘政治复杂，经济发展水平不平衡，文化多元，这决定了中国与东南亚国家教育服务业合作的复杂性和艰巨性，在合作过中会面临诸多障碍考验。

(一）东南亚国家地缘政治形势复杂

东盟各国经济发展水平存在巨大差异，教育模式、教育内容、产业结构差异大，投资环境及管理体制差异较大，各国投资的市场准入规则以及标准千差万别，由此造成教育服务业经营环境相对不稳定，经营风险比较高。例如，不少东南亚国家正处于政治社会转型期，不仅国内宗教、文化、社会矛盾纵横交织，国家间关系也是错综复杂，利益诉求各异，然而，跨国教育服务合作，需要涉及不同国家之间的政策对接和制度协调。

同时，由于中国与东盟国家之间、东盟国家内部之间存在的政治摩擦间接阻碍了服务贸易的快速发展。鉴于政治制度和政治主张的差异，有些东南亚国家对中国政府的教育服务存有疑虑，存在经济问题政治化倾向，这些消极因素势必对中国—东南亚国家教育服务业合作产生不利影响。

(二）中国—东南亚国家教育服务的软硬件相对落后

中国—东南亚国家教育服务硬件，除新加坡外，普遍存在起步晚、底子薄特征，基础设施经费投入、政府对公共教育投入都相对不足，适应外国留学生的教学环境都有待改善。主要表现为留学生公寓的数量不足、教学设备的数量和质量无法满足留学生需要，直接影响教学效果及学生体验。另外，配套设施不足，生活便利程度不够。

从教育服务软件上来看，教育管理体制有待优化，师资队伍建设力度不足。例如，教育服务机构专职老师的比例较低，难以满足国际化的教训要求。同时，缺少与中国—东南亚国家教育服务发展水平相适应的教学形式与内容、培养计划，管理模式有待进一步调整。

(三）缺乏足够的教育服务业合作政策

尽管中国—东南亚国家关系密切，并且中国对东南亚国家留学生的吸引力较高，但是东南亚国家教育服务市场开放度不高，对中国的限制还比较多，允许开设的专业较少。有的东南亚国家还不允许外国在当地设立机构办学，阻碍了其国际教育服务的发展。

从总体上来看，中国—东南亚国家对国际教育服务业的发展前景、存在问题及对策建议等整体认识缺乏深入的调查与分析，需要进一步提高对国际教育服务业发展的认识，制定促进中国—东南亚国家教育服务业发展的有效政策。

四、中国-东南亚国家教育服务业合作机制对策建议

作为中国—东南亚国家人文交流的组成部分，教育服务业应抓住“一带一路”倡议的历史机遇，重视内外两个方向的问题，构建全方位合作机制，既要充分利用多边对话框架，又要制定差异化的教育服务业合作国别战略，还要保障人员流动的便利和人才培养质量。

(一）加强中国—东南亚国家教育服务业政策协调

教育服务贸易与经济领域内其他服务贸易最大的区别在于其与政治上层建筑方面的关系密切，东南亚国家政府及教育部门对双方教育市场开放的推动有着重要作用。例如，东盟国家（如泰国）积极促成与中国广西高校学习交流项目的成立，互派学生到对方国家交换学习，致力于建立学分互认机制等。

教育服务贸易除带来教育、经济等利益之外，还可以增强我国文化等软实力的影响。因此，中国政府积极推动签署与中国—东盟合作相关的政策协议，推行与教育贸易相关的政策，消除教育服务贸易壁垒，促进教育服务贸易自由化。例如，中国已经接收东南亚国家的留学生到中国学习，所收取的教育费用在全球看来相对较低。

中国—东南亚国家层面的支持与配合，能够有效促进中国—东南亚国家教育服务业合作，探索如何有效开发和利用国内国外两个教育市场、两种教育资源发展教育服务业，助推“一带一路”倡议中的知识流动和文化交流，为新时期的人才战略提供新的视角。中国—东南亚国家积极推动教育合作交流，严格遵循《服务贸易总协定》的要求有计划、有步骤地开放教育培训市场，着力推动系列教育合作项目。

在经济上全面合作的同时，中国—东南亚国家也开始进行文化、教育合作，陆续签订了文化合作方面的协议和科技合作方面的协议。例如，泰国长期致力于推动与中国在文化、教育方面的合作，先后与中国签订了科技、教育及文化领域方面的双边合作协议。

总之，从国家、政府层面来看，应该把国际教育发展与国家整体发展战略相互结合起来，将其作为国家战略的重要组成部分。中国发展国际教育服务业，在培养外国留学生的同时，也使这些留学生更好地了解中国文化，从而培养出更多中国的友好使者。

(二）灵活利用双边及多边机制，深化与东南亚国家教育部门的联系

教育服务业国际化，如同经济全球化一样，是不以人的意志为转移的，必须主动迎接和适应。教育服务跨境提供，不仅以多种形式存在，而且飞速发展，必须重视和利用，根据WTO 协定准则和服务市场规则，为实现本国教育的发展目标和利益服务。

双边关系仍是中国对外交往中最重要的工具，双边合作有利于中国针对合作方国情做出灵活安排，对接需求和已有战略，这样更有利于夯实区域社会网络中的节点，以点带面地产生影响。东南亚国家政治经济情况的复杂性，决定了多重双边关系是短期内推进教育服务业合作的基础，因此要继续做好互派代表团和留学生，高等学校出版物交流，签订教育、文化、科技合作国别协议等，建立和东盟各国长期稳定的教育联系。

努力达成政治共识是解决双边政治利益冲突的有利决策，在加强政治往来的同时也要更多、更加有效地促进人民之间的交往。中国—东南亚国家关系发展到今天，政府的强力推动功不可没，但是双方民间的交往仍然不足，改善的空间还是很大的，国家间的人民交流和政治上国家友好关系在很大程度上可以相互促进。

相比双边政策，多边政策手段亦有其特殊的优越性。多边合作侧重全面性，通过“一带一路”倡议逐步形成区域大合作格局，在中国—东盟、东盟10+3、10+6 等框架下研究、规划、制定和落实教育服务业，有利于充分调动东盟乃至亚太地区各国的积极性，吸纳本地区的资源，为学者、学生和学术资源在多个国家间流动、共同解决本地区发展的重大问题创造良好条件。

(三）完善中国教育立法，培育利益共享的价值链和大市场

随着国际教育服务贸易的发展，我国教育法律法规的弊端日益凸显，许多教育服务贸易无法可依。目前，尚未有一部对国际教育服务业一般性的法律规定，对占教育服务业出口最大比例的境外消费方式也缺少明文规定，更不用提跨境提供、自然人流动和商业存在三种贸易方式。因此，首要的任务是完善教育立法，可以从两个方面着手：一是依法加强对包括中外合作办学在内多种形式的教育服务监督和管理，确立依法行政、加强督导、完善监督和促进发展的教育管理理念。二是根据教育服务业发展要求，鼓励地方政府专门就教育服务进行地方立法，制订教育服务的质量标准，规范和完善教育服务业的可持续发展环境。

从中国政府角度来看，需要把握教育主权与开放教育市场相互关系，积极鼓励教育服务业发展，给予财政上和政策上的扶持，鼓励有实力的教育机构积极走出国门，以扩大国际市场占有率，既要大胆借鉴国外教育发展的有益经验，学习先进的教学理念、教学模式、教学内容和教学方法，加速本国紧缺人才的培养，同时也要维护国家基本的政治文化经济利益，维护国家对教育的领导和控制权。

根据东南亚各国国情及其对中国的战略意义，制定差异化的国别策略，由于社会经济水平和文化构成等条件各不相同，各个国家对高等教育合作的供给能力和需求存在差异。例如，老挝、柬埔寨、缅甸、越南的经济发展水平、教育水平就明显低于其他6 国。因此，需要根据具体情况，联通与东南亚国家人才培养标准，参照国际认证的专业人才标准，扩大与东南亚国家学历、学位互认和学分转换政策的覆盖面，从质量评估标准入手规范高等教育合作办学项目的目标宗旨、内容设置、资金投入、师资水平、管理手段，最大限度地激发教育服务业的发展潜力，充分发挥其产业先导和基础的作用，以教育服务业带动其他服务行业和高新技术产业发展。

(四）利用“互联网+”，便利人员流动，保障教育质量

互联网正在成为继航空、海运、陆路之外的另一条连接中国与东盟的“丝绸之路”。“互联网+海上丝绸之路”的建设，让过去在线下的信息流、资金流、物流等传统商贸手法通过线上的方式与“一带一路”倡议部署配合，进一步打破贸易壁垒，产生高速、高效效应。随着网络技术的发展，国家认识到教育信息化的重要性，并借助孔子学院国际化的机遇，对教育的跨境提供给予资金和政策上的支持。地方政府可以有针对性地通过会展、讲座等方式到东南亚国家进行招生宣传。在教育服务业出口时，应充分利用好价格优势，对发展中国家按经济发展水平进行分类，对最不富裕国家的留学生给予最大的价格优惠，以从长期来增加我国教育服务业的出口总额。

五、结语

教育服务业作为服务业的有机组成部分，成为衡量国家经济软实力的重要标志，在国民经济中所起的作用日益突出。随着经济全球化、知识经济的崛起和信息技术的高速发展，教育服务贸易在不断扩展，中国—东南亚国家间的教育服务互动与合作势头日益强劲，显示出越来越旺盛的生命力和强大的吸引力。客观地说，中国—东南亚国家教育服务业合作空间广大，各项设计也趋于完善，但面临的挑战与困难同样很大。因此，夯实中国—东南亚国家教育服务业合作机制需要创新，但落实和进一步深化合作机制更为重要。