坚持“生态优先、绿色发展”推进新阶段水利高质量发展的战略思考

何 君，郦建强，高兴德

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；水利部水利规划与战略研究中心，北京 100120)

党的二十大报告提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求；必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展[1]。习近平总书记在“3.14”重要讲话中明确指出：“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷”。中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》明确提出：要把“生态优先、绿色发展”理念贯穿国家水网建设和运行管理全过程，努力建设生态水利工程。这些论述对坚持“生态优先、绿色发展”理念提出了明确要求，进一步深化了水利工作内涵，为新时代新征程水利事业发展指明了方向。但受制于传统理念认识的局限，水资源禀赋条件、发展阶段和不合理的开发利用方式等客观条件影响，我国水利空间管控的格局和制度尚未形成，水资源开发与经济社会协调发展的格局尚未形成，生态文明理念贯穿国家水网规划、设计、建设、运行、管理全过程还有差距，水生态资源的经济价值尚未充分发挥。因此，科学认识“生态优先、绿色发展”的内涵特征，系统谋划新阶段水利工作中落实“生态优先、绿色发展”战略思路，心怀“国之大者”提出系统治水科学治水的对策措施，对提升国家水安全保障能力，推动建设人与自然和谐共生的现代化具有重要的理论和现实意义。

1 “生态优先、绿色发展”的内涵特征

“生态优先、绿色发展”是指将生态安全作为社会发展的前提，对经济社会活动进行合理限定，改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，形成人与自然和谐共处的发展模式。从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，既要绿水青山，又要金山银山，实现经济社会发展和生态环境保护协调统一。

1.1 生态优先

生态优先中的“优先”，指在经济社会发展过程中，优先去考虑生态的健康安全与可持续，应该放在经济发展、社会活动、资源开发、城市建设等的前面，并把推动实施重大生态修复工程，作为区域发展的优先选项，其内涵主要体现在生态规律优先、生态空间优先、生态资本优先、生态效益优先和生态产品优先等五个层面。生态规律优先，指人类经济活动必须遵循生态系统的动态平衡规律、生态要素的相互依存与相互制约规律以及自然资源的再生循环规律等[2]，从而满足必要的资源供给条件，维护基本的发展空间；生态空间优先，指当生产空间、生活空间同生态空间发生矛盾和冲突时，要优先考虑生态空间需要，给自然留下更多修复空间，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园；生态资本优先[3]，指优先修复生态环境、维护生态功能，从而保证生态资本的保值增值，形成可持续的资源供给能力；生态效益优先，指当经济效益与生态效益发生无法调节的根本性矛盾冲突时，经济效益要做出让度，要保护好更为根本和长远的生态效益；生态产品优先，指在经济发展的产品提供上，当生态产品的生产和供给同物质产品的生产和供给发生矛盾和冲突时，要把维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的生态产品放在优先位置。

1.2 绿色发展

绿色发展是顺应自然、促进人与自然和谐共生的发展，是用最少资源环境代价取得最大经济社会效益的发展，是高质量、可持续的发展[4]。绿色发展与可持续发展在思想上是一脉相承的，既是对可持续发展的继承，也是可持续发展中国化的理论创新。实现绿色发展，核心是要把良好生态环境作为最普惠的民生福祉，坚持以人民为中心的发展思想，让人民有更多的获得感、幸福感、安全感；要着眼中华民族永续发展，实现经济效益、生态效益、社会效益同步提升；要统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长；要始终做全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者，为全球可持续发展贡献中国智慧和中国力量。

落实“生态优先、绿色发展”理念，核心是处理好人与自然的关系、处理好发展与保护的关系，从生态系统保护整体性和流域区域发展的系统性着眼，统筹山水林田湖草一体化保护修复，按照系统工程的思路和方法来保护生态环境、建设生态文明，把经济活动限定在资源环境可承受范围内，为老百姓提供更多优质生态产品，实现人与自然和谐、发展和保护协同共生。要充分尊重生态保护与经济社会发展的客观规律，发挥区域比较优势，分类精准施策。

2 水利工作中落实“生态优先、绿色发展”的基本思路

2.1 总体思路

坚持以习近平生态文明思想为指导，准确把握新时代新征程生态文明建设的新要求，按照到2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的战略部署，在水利工作中牢固树立“生态优先、绿色发展”理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划水利发展，满足人民日益增长的美好生活需要。以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为指导，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，始终坚守空间均衡的重大原则，合理开发、优化配置、有效保护水资源，建立与水资源承载能力相协调的经济社会用水体系；按照高质量发展要求，加快发展方式绿色转型，建立与国家现代化进程相适应、与水安全保障需求相匹配的现代化水利基础设施体系；坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动河湖生态环境持续复苏，维护河湖健康生命；充分发挥政府和市场的作用，强化体制机制法治管理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，引领新阶段水利高质量发展，支撑实现人与自然和谐共生的现代化，总体思路如图1所示。

图1 新阶段水利高质量发展中落实“生态优先、绿色发展”的总体思路

2.2 战略方向

基于“生态优先、绿色发展”内涵特征，考虑新阶段水利高质量发展新形势、新任务，在水利发展的战略方向上，重点突出以下内容。

一是治水理念上坚持以人民为中心，把良好生态环境作为最普惠的民生福祉。着力解决人民群众感受最直接、要求最迫切的突出水生态环境问题，把优美的水生态环境作为一项基本公共服务。

二是在治水思路上坚持把节约适度放在首位，以自然保护恢复为主。从涵养水源和修复破损的生态入手，增值生态资本、严守生态空间、扩大生态效益、提供生态产品，持续提升水生态系统的质量和稳定性。

三是在治水行动上持续推进国家水安全体系和水治理体系现代化。统筹发展与安全，以全面提升水安全保障能力为目标，构建现代化高质量水利基础设施体系。加强水利重点领域改革，提高水利创新发展能力，数字赋能推进国家水治理体系和治理能力现代化。

四是在水利绿色发展实践上，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，将绿水青山转化为金山银山。从源头上减少水环境污染，提高水生态环境质量，增强碳汇能力，在水生态环境高水平保护的基础上加快绿色转型发展。推动绿水青山的生态优势持续转化为经济优势，助力经济实现质的有效提升和量的合理增长。

3 落实“生态优先、绿色发展”的战略举措

按照目标导向和问题导向相统一的要求，系统谋划、整体施策，从科学划定水资源管控分区、实现高水平水资源供需平衡、构建现代化水利基础设施体系、完善流域区域管控制度体系和加快建设智慧水利保障体系等方面，进一步提出新阶段水利工作中落实“生态优先、绿色发展”的战略举措。

3.1 全面贯彻落实“生态优先、绿色发展”理念

将“生态优先、绿色发展”理念贯穿水利高质量发展始终，充分发挥水资源刚性约束制度效能，实现用水方式向集约节约转变，推进水生态水环境持续改善，维护河湖健康生命，加快形成绿色发展方式和生活方式，实现人水和谐共生。

一是在水资源管理中坚持以水而定、量水而行。统筹兼顾水资源开发利用与保护，优先从涵养水源、修复破损的水生态、提高水资源利用效率入手，系统解决水资源过度开发利用问题。在水量分配过程中优先考虑留足生态水量，调水过程中优先考虑是否影响生态安全，严守水资源开发利用上限，坚决抑制不合理用水需求。

二是在河湖治理保护中坚持综合施策、系统治理。深入落实国家“江河战略”，实施河湖生态环境复苏行动，强化地下水超采治理。从水循环系统和河道内外用水系统的全局出发，分析水问题产生的根源，设计系统治理、源头治理方案，有序实现河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机，建设造福人民的幸福河湖[5]。

三是在水土保持治理方面加强空间管控，精准施治。按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度。突出抓好水土流失源头防控，最大限度控制人为新增水土流失，充分利用大自然自我修复能力，有效治理水土流失。建立严格的水土流失预防保护和监管制度，守住自然生态安全边界，提升生态系统质量和稳定性。

四是在水利工程建设管理中确保绿色安全、可以持续。转变过去只注重水利工程开发任务和规模、注重经济性而忽视工程与生态环境的兼容程度，把生态优先理念提高到保障水利工程可持续利用的重要位置，安全与绿色并重。推动传统水利与新型基础设施深度融合，提升水利基础设施绿色化、智能化和协同共享水平。

五是在流域治理管理方面实现全要素治理、全流域治理、全过程治理。立足流域整体，科学把握流域自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，一体强化流域水资源、水生态、水环境保护治理。强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。

3.2 因地制宜、通盘考虑，科学划定水利综合管控分区

立足水资源环境承载能力，结合国土空间开发保护新格局和“三区三线”管控要求，考虑不同区域发展与保护的重点与方向，按照因地制宜、发挥各地比较优势、统筹发展与安全的原则，加快划定水源涵养区、重点管控区、适度开发区，从空间管控格局上处理好发展与保护的关系。

一是划定水源涵养区，重点是涵养储备水源、提供生态产品。水源涵养区主要分布在长江、黄河等大江大河源头区和西南诸河区等水资源开发潜力较大的流域，以及生态环境敏感脆弱区、重要饮用水水源地、各类涉水自然保护地等生态功能重要的区域。功能定位上，水源涵养区要与生态保护红线、重点生态功能区、国家级水土保持重点防治区等相衔接。

二是划定重点管控区，实现量水而行、优化开发利用。重点管控区主要分布在华北平原、西辽河平原、黄河中游、天山南北坡等地下水超采、河道内生态用水被挤占、人为水土流失严重、水资源超载的区域。重点管控区在功能定位上禁止新增取用当地水，从严控制新增人为水土流失。通过减量化、高效化、循序化的节水措施，结合产业结构调整、跨流域跨区域调水等综合措施逐步实现水资源空间均衡。

三是划定适度开发区，重点是保护中发展、预防资源超载。适度开发区主要分布在现状水资源开发利用程度适中，水土保持以预防为主，国家主体功能定位为重点开发的区域。适度开发区在功能定位上重点突出取用水严格监管，基本维持用水现状，对新增用水通过节水或调水解决，防止出现水资源开发利用过度和水土流失程度加剧等问题。

3.3 节水为重、以水定需，实现高水平水资源供需平衡

以支撑高质量发展，完善普惠共享的现代化水利支撑保障体系为目标，在供给侧，既要保障经济社会发展的用水需求，同时又给自然生态留下足够的水。在需求侧，通过合理配置水资源，实现充分节水前提下的科学调水，保障生活、生产、生态的刚性合理需求。通过供需两端同时发力、协调配合，形成需求牵引供给、供给调节需求的更高水平水资源供需平衡。

一是将空间均衡的原则贯穿于水资源开发利用的各个环节，满足水的开发规模适度、水的需求刚性合理、水的供需高水平平衡三方面特征要求[6]。通过全面节水推动用水方式向集约节约转变，合理分水留足江河生态水量，管住用水推进水资源过度开发区还水于河，科学调水提高水资源超载区的承载能力，系统治水形成治水合力，最终真正实现人口经济与资源环境相均衡。

二是建立水资源刚性约束制度，精打细算用好水资源、从严从细管好水资源。严格用水总量和计划用水管理，健全省、市、县三级行政区用水总量和强度双控指标体系。结合水利综合管控分区，对农业生产布局要充分考虑水资源承载状况，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜草则草；城市发展规模、工业产业布局要与区域水资源条件相协调。严格生态流量监管和地下水水位管控，实现水资源用途管制和所有用水户取水许可管理全覆盖[7-8]。

三是建立健全节水制度政策，实现从“要我节水”向“我要节水”转变。深入实施国家节水行动，建立健全初始水权分配和交易制度，研究激励与约束并举的节水机制。推进合同节水、水效标识、节水认证等机制创新，完善节水产业支持政策，落实节水税收优惠、财政金融支持等政策措施[9]。

3.4 均衡布局、协同绿色，构建现代化水利基础设施体系

坚持山水林田湖草沙系统治理，把“生态优先、绿色发展”理念贯穿构建现代化水利基础设施体系的全过程。谋划建设“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，充分发挥水网网络综合效益，解决水资源时空分布不均和生态环境累积欠账问题，更大范围实现水资源空间均衡、更高标准筑牢国家水安全屏障，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一。

一是加快推进国家水网建设。围绕防洪抗旱减灾、水资源合理配置和高效利用、水资源保护和河湖健康保障等需求，优化水利基础设施布局、结构、功能、发展模式，把联网、补网、强链作为建设重点，构建国家水网之“纲”，织密国家水网之“目”，打牢国家水网之“结”。依托国家水网水资源调配能力和通道，加快储备与应急水源建设，健全国家供水安全战略储备体系，强化对国家重大战略和经济社会高质量发展的支撑保障[10-11]。

二是建设生态水网工程。把生态文明理念贯穿国家水网规划、设计、建设、运行、管理全过程。遵循系统治理的思想方法，维护河湖水域岸线空间、保障河湖生态流量，在工程布局上因势利导，因地制宜对已建水网工程实施生态化改造。加强水网生态调度，保障河湖生态流量，维护河湖生态系统完整性和生物多样性。在工程建设中注重保护、传承、弘扬优秀水文化。

3.5 改革创新、统筹兼顾，完善流域区域管控制度体系

新阶段水利工作中要牢牢把握坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生的总体要求，全面加强水利法治建设，加大水利高质量发展重点领域和关键环节改革攻坚力度，深入推进价格改革、完善价格调控机制，健全水生态保护补偿机制、完善水生态保护修复多元化投入机制、多元化水利投融资机制和水网工程运行管护常态化机制，善用体制机制法治，把制度优势更好转化为治理效能。

一是完善水利法治体系。抓好长江保护法、黄河保护法、地下水管理条例等配套制度建设，推动节约用水条例等尽早出台，分步推进水生态空间管控、河道采砂管理等重点领域立法进程。提升水行政执法质量和效能，强化水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，做好水利普法工作。提高运用法治思维和法治方式保障生态优先、推进绿色发展的能力。

二是健全涉水生态空间管控制度体系。强化涉水生态空间用途管控，完善国土空间规划与国家中长期发展规划和水利专项规划对接机制，在“一张图”上统筹协调各类空间需求和矛盾冲突。立足水生态空间分级分类管控需求，建立河湖水域、岸线利用保护等的监管机制，确保依法保护的水生态空间面积不减少、功能不降低、属性不改变，生态服务保障能力持续增强。

三是完善流域区域水生态保护补偿机制和考核制度。建立水生态产品价值实现机制，有效解决生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题。健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的水生态保护补偿制度和考核制度。

四是积极探索助力实现“双碳”目标的实施路径。以节水优先战略助力节水节能降碳，以水资源刚性约束制度引导经济社会发展绿色低碳转型，协同推动水生态保护修复，提升生态系统碳汇能力。推进生态水利工程建设和“水风光储一体化”绿色再生能源发展，为“双碳”战略实施提供支撑保障。

3.6 服务全局、先进可靠，加快建设智慧水利保障体系

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，以数字化、网络化、智能化为主线[3]，加强水利工程和新型基础设施建设相融合，推动数字化智能化建设。基于数字孪生流域、数字孪生水网和数字孪生水利工程，完善智能应用体系建设，构建智慧水利保障体系。

一是加快水利信息基础设施建设。基于“天-空-地”一体化感知模式，加强水利全要素监测体系建设，实现自然水系、涉水工程、涉水事务相关信息实时监测、多维互联的智能感知。完善信息基础设施，拓宽网络互联互通范围，优化网络传输结构，增强云资源的动态调配，加强网络安全能力建设。

二是加快数字孪生水利体系建设。以物理流域、物理水网、水利工程为单元，时空数据为底座、数学模型为核心、水利知识为驱动，统筹建设数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生水利工程等新型基础设施，构建具有“四预”功能的数字孪生水利体系。

三是加快推进水利智能业务应用。构建水资源管理调配、河湖管理、水土保持等覆盖水利主要业务领域的智能化应用和管理体系。

支撑水资源水生态水环境承载能力评价以及对水资源状况、水环境质量、水生态功能稳定性等的科学精准评估。

4 结语

进入新发展阶段，面对我国新老水问题交织的严峻形势和着力推动高质量发展对水安全保障提出的新要求，迫切需要处理好发展与保护、保护与治理的关系，将“生态优先、绿色发展”理念贯穿新阶段水利工作中，站在人与自然和谐共生的高度谋划水利工作。在深入解析“生态优先、绿色发展”概念内涵的基础上，明确了水利工作中落实“生态优先、绿色发展”的战略方向，即在治水理念上坚持生态惠民、生态利民、生态为民，把良好生态环境作为最普惠的民生福祉；在治水思路上坚持把节约适度放在首位，以自然保护恢复为主；在治水行动上持续推进国家水安全体系和水治理体系现代化；在水利绿色发展路径上，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极探索实现绿水青山转化为金山银山。进一步从科学划定水利综合管控分区、构建现代化水利基础设施体系等方面系统提出了新阶段水利工作中落实“生态优先、绿色发展”的战略举措，为实现人与自然和谐共生的现代化提供水利支撑保障。