管办评分离背景下职业教育第三方评价的实施路径研究

■王震，曹照洁

政府作为教育投入与监管的主体，不仅充当行政者、办学者、管理者等多重角色，还要督查职业院校对政策、制度等文件的传达落实情况。这种大包大揽的管理模式，既容易形成因介入过多而致行政干预的局面，弱化学校办学主体地位，还制约了职业教育发展的内生动力，造成“千校一面”的窘境。因此，在深化职业教育评价改革背景下实施管办评分离政策，不仅能打破评价主体“既是裁判员又是运动员”的传统评价模式，还为职业教育第三方评价提供良好的发展契机，有利于助推职业教育评价体系的完善。第三方评价是以相对中立的评价角色介入职业教育评价，通过企业、学生、教师多主体、多视角调研全面评估并反馈诊断结果，从而为职业院校教育教学改进提供科学的办学依据和正确的办学导向，为校企共同育人提供重要保障，进而形成产教良性互动、校企优势互补的发展格局。

一、职业教育管办评分离的基本内涵和政策演进

（一）管办评分离的基本内涵

“管办评分离”作为中国本土化概念，经历了从无到有再到逐渐深化的一个过程。管办评分离是政府、学校、社会三者基于各自相对独立的权责界定，以协同发展的视角，共同参与职业教育评价与管理的治理手段，它是教育质量共治与“放管服”改革的有机统一模式。“管”即管理，是职业教育分级管理体制的基本职能和教育治理实施的基础；“办”即办学，是职业教育多元办学格局的基本形式和教育治理构建的核心；“评”即评价，是职业教育评价体系的基本手段和教育治理执行的方向标、指挥棒。在管办评分离中，“评”不仅承担着对“管”“办”实施效果的反馈作用，还是推进职业教育评价改革的重要突破口。只有将管理、办学和评价三者分开，才能有效发挥评价的独特作用，保障教育评价方向有规可循、有据可依，评价过程公平合理，评价结果可靠可信。

（二）职业教育管办评分离政策演进

2010 年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中首次提出“政校分开，管办分离”，要求在适应中国国情和时代要求背景下建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度[1]。2013 年，十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”[2]。2014 年，教育部等六部门印发 《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》中提出要“推进职业教育管办评分离改革”[3]。2015 年，为推进教育管办评分离，促进政府职能转变，教育部印发《关于推进管办评分离和促进政府职能转变的若干意见》[4]，以此解决社会参与教育治理与评价不充分的问题，进而纠正政府管理教育中越位、错位和缺位的现象。2017 年，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出“到2020 年基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局”[5]。2019 年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出“经过5—10 年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”[6]。从2010 年到2019 年的国家政策文件表述来看，职业教育管办评分离政策经历了从首次提出到深入推进再到基本实现的转变，其发展历程无疑表明了国家对职业教育改革、职业教育评价体系的合理建构与职业教育治理现代化的勇气与决心，为社会力量参与职业教育监督和评价创造了良好条件。

二、职业教育管办评分离与第三方评价的双向互动关系

（一）管办评分离促进了职业教育第三方评价的发展

2010 年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）首次提出“管办评分离”，并明确指出要由过去注重政府办学向政府管理与服务过渡，探索建立符合学校特点的政策服务与管理制度，构建政府、学校、社会三者之间的新型关系[1]。“管办评分离”政策的政府、学校、社会三方与第三方评价中的政府、学校、第三方有现实对应关系，证明了第三方评价主体是独立于政府、学校两方的社会多元第三方[7]，为社会力量参与职业教育评价提供了良好的制度基础，促进了职业教育第三方评价的发展。因此，在适应中国国情和时代要求背景下落实管办评分离政策，既能保障第三方独立评价主体地位，缩减职业院校和第三方依附政府的权力比重，还能降低人为因素的干扰，为提升职业教育评价的公信力提供了客观、公正的制度保障。

（二）职业教育第三方评价深化了管办评分离改革

在传统管理模式中，职业教育评价大多是由教育行政部门来完成，这种政府主导的评价标准过死，常常一刀切，往往会限制职业学校的多元发展。因此，第三方评价随着管办评分离政策的实施而成为职业教育评价的重要方式。2015 年，教育部印发《关于深化推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确提出“扩大行业协会、专业协会、基金会等各类社会组织参与教育评价”[4]。2017 年，中共中央、国务院印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，要求“健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性”[8]。国家政策导向下实施第三方评价，不仅彰显了政府部门自我削权、自我革命的勇气与信心，还是深入推进职业教育管办评分离、全面深化职业教育评价领域综合改革的重要方式，缓解了政府全权管理职业教育的行政压力。

总之，通过管办评分离政策的施行与职业教育发展的双向互动，为第三方参与职业教育评价提供了国家层面的制度保障，使职业教育发展质量和效果得到了有效监测和评估。

三、职业教育第三方评价的制约因素

由于受时代快速发展变革新要求、社会对职业教育的固有偏见、公众文化价值取向以及自身评价体系相对滞后等多因素的影响，限制了职业教育第三方评价发展和推广，短时间内我国的职业教育第三方评价并没有实现政策导向的预期，主要原因如下。

（一）第三方评价主体界定不清晰，制约了第三方评价发展进程

通过对第三方评价文献的梳理，发现我国学者对“第三方评价”的概念认知不统一，对第三方评价主体没有明确界定。虽然有学者对“第三方评价”概念内涵进行了分析，但未形成共识，总结起来，代表性的观点主要有三种。第一种观点认为，第三方是与评估对象既无行使管辖权利又无利益纠葛的一方。石国亮学者认为所谓的第三方主要是指除了第一方（被评估对象）和第二方（服务对象）之外的那一方，第三方实质上应该是指“独立第三方”[9]。第二种观点认为，第三方是与评估对象有利益纠葛但无行使管辖权利的一方。王育仁[10]、陶德庆[11]等学者认为传统的办学主体是第一方，教育管理部门是第二方，二者之外与其有利益关联的各方都是第三方，包括用人单位、行业协会、毕业生及学生家长、社会研究机构等。第三种观点认为，第一方是教育举办者（职业学校），第二方是接受教育者（学生），第三方是独立于第一方和第二方之外的一方，包括教育主管部门、行业组织和企业等[12]。无论是何种定义，每位学者对于第三方评价主体的认知都存在一定的偏差，既容易引起评价标准不统一、评价职责不明确的问题，还易带有功利化色彩，制约主体参与评价的积极性和话语权，影响评价的客观性和准确性。因此，为发挥第三方评价的优势作用，应解决第三方评价主体模糊的现状，明确第三方究竟是“谁来评”的评价主体地位，进而为职业教育评价提供独立、专业、客观、权威的评价服务，助力第三方评价的健康有序发展。

（二）第三方评价法律制度不完善，缺乏制度详细规定

自2010 年国家首次提出管办评分离以来，有关部门就一直倡导落实管办评分离政策。从已有相关政策发文部门、发文时间和涉及职业教育第三方评价的文件梳理来看（见表1），中共中央、国务院和教育部从2010 年到2022 年出台了多份政策文件，旨在鼓励政府、职业院校、行业企业、第三方评价机构等多元主体参与到职业教育评价中，但文件对第三方评价的表述过于笼统，大多使用“完善”“鼓励”“支持”等倡导性话语，没有明确的执行要求，且缺乏第三方评价具体操作方法、评价流程等详细规定，导致文件在实施过程中执行力不强、评价效果不佳。

表1 国家职业教育第三方评价相关政策梳理

为深入推进管办评分离工作，2015 年，教育部发布了《关于组织申报教育管办评分离改革试点的通知》，要求在省域或地市范围内申报和遴选试点单位。山东省、云南省等地积极出台了关于委托第三方机构开展教育评价的方法（见表2）。然而，这些地方政府发布的区域性文件并没有为第三方评价提供长期政策保障的措施，还存在与国家政策衔接断层的现象。此外，一些地方政府没有及时更新第三方教育评价试行方案，导致一些暂行通知已经失效。

表2 第三方教育评价区域性文件梳理

（三）职业院校经费投入不足，制约了第三方评价的良性发展

职业院校作为第三方评价的实施客体，其开放程度、认同感、思维观念都会影响第三方评价的生存与发展。纵观目前，职业院校较少选择第三方评估，其首要原因是经费投入不足，职业院校难以承担第三方评价的费用。通过分析2018 年《全国中等职业学校办学能力评估报告》和《全国高等职业学校办学能力评估报告》得知，部分省份对职业教育的经费投入不足，难以满足学校办学要求，并且仍有近一半中职学校的校长将主要精力投入到解决学校经费问题上。经费投入不均衡问题也依然严峻，超过170 所民办院校举办者当年投入不足100万元，年生均财政性经费投入的中位数仅为400元，近七成民办院校年生均财政性经费低于1000元。其次，第三方评价的评估支出费用差异较大，少则几万，多则百万。例如，山东省第三方教育评价调研报告指出，评价经费受到项目周期、项目复杂程度、项目规模等多方面因素制约，相同的考核项目因城市规模的不同，价格也有所差异。同样是校长职级制考核项目，城市规模相当的两个城市，滨州市的项目是20 万，东营市的项目是49 万。在教育经费不足的情况下，职业院校逐渐缺乏自身发展与变革的意识。若职业院校没有充足经费引入和实施第三方评价，反过来也会阻碍第三方评价的良性发展。

为保障第三方评价在职业教育评价领域发挥更高质量、更可靠、更有效的服务作用，必须从立法高度明确第三方评价的主体地位，并以法律法规形式明确其参与方式和责任制度，同时明确经费投入主体及投入规模。因此，确立第三方评价的法律地位和推进其规范化、制度化已然成为重中之重。

四、管办评分离背景下职业教育第三方评价的实施路径

（一）国家应加大政策力度，着力推动管办评分离制度建设

以法律筑牢第三方评价合法化、制度化发展基石。首先，国家落实现行的《中华人民共和国职业教育法》中关于第三方评价的相关内容，健全和完善第三方评价法律制度建设，规范第三方评价行为。明确若第三方在评价过程中出现窃取信息、编造数据、评价结果造假、索取不当利益等不良行为，国家将以法律为准绳对评价人员或评价机构进行责任追究，逐渐增强以追责促落实、促整改、促发展的监督效能，为第三方评价营造公平、秩序的生存环境。其次，国家应加大第三方评价专项资金投入。资金投入是保障教育评价项目顺利开展与实施的重要基础。为避免资金投入不均衡或第三方恶意调整实际费用等问题，国家应确立第三方教育评价项目收费标准，采用费率法、人天法等计算方式制定预算标准。费用标准法治化不仅能为行政部门“定价”确定依据，还能保障经费支出清晰透明。再次，针对不同的评价主体制定政策细则，严格把控第三方评价的准入和责任制度。例如政府应建立第三方评价机构信息库，核实第三方机构的法人资格、资质认定、信用审查等基本信息，若承接主体出现不良行为，第一次采取警告方式；第二次则拒绝备案并提供材料向相关部门再次提出评价申请；若出现第三次不良行为，推送至全国信用信息共享平台，拉入失信黑名单，取消其评价资格。严格把控第三方准入和责任制度，促进优胜劣汰，切实提高第三方评价机构的整体市场质量。

（二）社会须积极参与管办评分离活动，助力国家制度的实施

一方面加大第三方评价宣传力度，提升社会认可度。首先，发挥互联网的优势和舆论导向，加强第三方评价宣传教育。通过社交媒体等渠道，积极宣传第三方评价的作用与优势，拓宽社会民众参与教育治理渠道，丰富社会对第三方评价的话语权，从而提升其社会知名度和影响力。并且针对不同社会群体和目标受众，宣传教育的内容和形式也需进行针对性设计和选择。例如对于政府机构和公共服务机构，可以通过行业媒体、政府官网、新闻发布会等渠道宣传第三方评价的意义和作用。其次，应为第三方评价营造公平、稳定、透明的市场环境，鼓励第三方相互竞争、共同创新、相互成就。第三方也应加强信息公开和透明化，通过公开评价的工作程序、指标体系、数据来源和计算方法、结果分析等信息，让受评机构和社会公众能够了解评价过程和结果，接受社会广泛监督和质询，增强社会对第三方评价的信心和认可度，从而提高其市场地位和声誉，实现更好的社会效益和经济效益。

另一方面，组建职业教育地方监管部门，加强对第三方评价的监督作用。在过去教育管理中，地方教育行政部门存在教育评价环节相对薄弱、教育评价业务专业性不强等问题，以致部分地区的地方教育部门对第三方评价的认识停留在微观层面。为此，建议政府组建职业教育地方监管部门，以提高地方教育部门对第三方评价的监督作用。职业教育地方监管部门应根据国家出台的导向性文件、经济发展与职业教育发展要求，细化落实评价目标、评价原则、评价内容、评价标准和评价结果的运用等内容。在此基础上，依法组织实施对第三方督导评估、质量检测、机构培育、制度建设、资金投入等工作，助推第三方教育评估有序、高效进行，营造全社会充分了解、积极支持、主动参与职业教育评价的良好氛围。

（三）职业院校应转变观念，积极为第三方评价制度的落实搭建平台

一是，更新评估理念，引导职业院校积极引入第三方评价。首先，职业院校应改变过去重政府评估、轻社会评估的传统思维，认识到第三方评价对职业院校发展的优势与作用，以积极开放的态度引入第三方评价。其次，职业院校可以选择与公信力较高的第三方合作对其进行评价。第三方以专业评价视角，通过问卷调查、实地考察、访谈等评价方式，诊断职业院校专业设置与行业所需匹配度、人才培养与企业需求的适配度，诊断教师教育教学能力、专业能力、管理能力，诊断学生教学质量与效果等方面存在的问题，并利用评价结果的反馈作用帮助职业院校找到教育教学改进的方向，在自我督促和反思中更好地推进教育教学活动的开展。

二是，校企联动打造订单班，构建校企评价制度。首先，企业和职业院校应根据订单班的培养目标和企业需求，共同制定评价标准和流程，明确评价内容和权重。其次，根据各专业人才培养的要求和特点，邀请职业院校专业教师、工程技术人员和企业管理人员组建专业评价委员会，对订单班的教学质量和学生综合素质进行评价。评价方式应该包括学生自我评价、企业反馈评价、教师评价、学业成绩等多个方面，以保证评价体系的动态性和针对性。最后，针对订单班学生的实际表现和用人单位的反馈，评价委员会还应通过定期会议和评估报告的方式，及时调整评价标准和流程，提高订单班的教学效果和培养质量。

（四）第三方要建立科学有效的评价体系，增强评价结果的公信力

一是，以行业企业为评价主体的第三方评价体系构想。行业企业作为职业教育评价主体，不仅有利于提升职业教育人才培养质量和毕业生岗位适应能力，满足用人单位对人才的需求，还可以为企业加快改革发展与转型升级奠定人才基础。通过专访企业管理人员和工程技术人员，发现行业企业作为评价主体参与职业教育评价体系时，应遵循职教人才培养规律，注重职业学校人才培养过程和人才培养质量等核心要素。在此原则的指导下，职业教育作为第三方评价的“需求方”，应自觉主动建构行业企业广泛参与职业教育评价的机制，从专业设置，办学目标与定位，人才培养的实施，毕业生技术技能水平，品德、品行、品格等方面提出学校评价的预期并共建指标体系，进而帮助职业院校调整自身专业布局与办学思路，实现人才培养与市场双向对接，解决企业“招工难”和学生“就业难”问题。

二是，以职业教育专家为评价主体的第三方评价体系构想。职业教育专家在职业教育领域具有资深经验，不仅能进行未来职业教育的前瞻性探索和创新性实践，还可以对新时代职业教育如何适应经济发展和产业变革提出新思考、新见解、新策略。此外，职业教育专家作为第三方评价主体，还可以就职业院校专业设置陈旧、学生就业困难、学校管理不足等方面提出诸多有价值的指导意见与改进策略。因此，可以通过走访专家和调查问卷等方式，综合专家意见，从职业院校教学管理、专业建设、实训基地建设、课程建设、师资建设和教学质量与效果等六个方面构想以职业教育专家为主体的评价指标体系，从而提升职业教育适应性，助力职业教育高质量发展。

在国家深化教育评价改革新时代背景下，职业教育引入实施第三方评价，不仅能更加科学合理地评估职业教育办学理念、管理水平、教学水平和人才培养质量，还能帮助职业教育评价从单一行政化评估向社会多元化评价转型。从现有发展状况来看，尽管职业教育第三方评价仍存在着评价主体不清晰、法律体系不健全等制约因素，但在国家、社会、职业院校和第三方的共同努力下，职业教育第三方评价的实施已取得了一定的成绩，为职业教育第三方评价高质量发展积累了经验，为完善职业教育第三方评价的发展奠定了基础，明确了方向，为职业教育第三方评价的有效实施作出了有益探索。