我国食品安全之行政监管不作为的相关问题研究

文 马珂 江西财经大学

1.食品安全监管不作为概述

食品安全监管不作为是行政不作为的一个具体表现，其是指食品安全监管主体在食品生产、加工、销售等环节具有履行监管职责但未尽到监管职责或者履行监管职责超过一定期限的状态。基于食品安全监管的特殊性，食品安全监管不作为不仅会严重扰乱社会生产秩序，危及威胁公众的生命财产安全，而且会损害政府的形象与公信力，不利于后续依法行政工作的开展。

2.我国食品安全监管不作为的相关案例与法律现状

我国关于食品安全监管的法律有《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等，同时《中华人民共和国刑法》第408条还规定了相关的食品监管渎职罪。但是，就每年“3.15”曝光的有关食品安全的事件来看，食品监管不作为现象屡禁不止，食品安全不作为的现状亟待改变。

2.1 我国食品安全监管不作为相关事件

2.1.1“瘦肉精”案件

2011年，双汇集团在“3.15”事件中被媒体披露了其生产的食物中存在瘦肉精，尽管双汇集团声明这些食物通过了十八道严格的检查，但实际上却没有通过瘦肉精的检查。经过这一事件披露，双汇的防疫人员已被解雇，并面临着严厉的法律惩罚。无独有偶，2021年“3.15”曝光出瘦肉精又在河北卷土重来。被披露的天一肉业以危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为被河北省沧州市青县市场监督管理局吊销营业执照。据媒体披露，每次在质检肉类之前，养殖人员都会提前得到相应的消息去规避掉检查，最终让含有瘦肉精的羊肉在市场上得以流通。

2.1.2“土坑酸菜”案件

2022年，“3.15”曝光湖南插旗菜业有限公司工人用脚踩、随地吐痰、乱扔烟头等加工酸菜的过程，画面令人作呕。之后，相关的市场监管人员和分管食品安全的行政人员被给予免职处理等行政处分。相关监管部门为何不能及时从源头上发现和预防“土坑酸菜”，而是让它大量流向市场，这足以看出食品安全监管的缺席，食品安全监管存在制度上的缺位。

2.2 我国食品安全监管不作为的法律现状

2.2.1食品安全相关的立法规定

《中华人民共和国食品安全法》规定了包括地方政府在内的各个监管机关的监管职责及其相应的法律责任，责任内容主要为行政处分由其主管人员和其他直接的责任人承担。《中华人民共和国食品安全法》第142条至145条明确规定了各级政府在处理食品安全责任事故时的法律责任和职责，并且强调了县级以上人民政府食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门在履行法定职责时的义务。

此外，2016年公布的《食品生产经营日常监督检查管理办法》明确了各类食品生产经营活动的严格管控，其中包括相关的监管检查事宜和要求。同时，强调了对违反该办法的监管部门进行严肃惩戒，具体包括：对于监管职责履职不力的监督检查人员，其任免机关或监察机关应对其追究行政责任；如果涉嫌犯罪行为，应依法移交司法机关处理。

2.2.2食品安全的监督机制

针对食品安全监管不作为的监督分为内部监督和外部监督两种机制。

内部监督分为层级监督和专门监督两个部分，在食品安全监管这个领域，层级监督为上一级食品安全监管机关及本级的领导进行监督。专门监督为审计署进行监督，其主要监督的是食品安全监管部门的财政记录。

相比较而言，我国食品安全外部监督的主体较为广泛。如人大代表和宪法相关规定的权力监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定，人民检察院在履行职责时发现负有监督管理职责的行政机关在食品安全等领域存在违法行使职权或不作为的情况，导致国家利益或社会公共利益受到侵害，应向相关行政机关提出检察建议；监察委对于食品安全有关事件中的职务犯罪有立案调查的相关权限；对于涉及自身和公众利益的相关食品安全问题，群众可以采取信访、申诉、控告等方式对食品安全进行监督与制约。

2.2.3食品安全监管的法律责任

无义务则无责任。食品安全监管行政主体负有监管食品安全的义务，相应的，监管不作为也应承担相应的责任。要想严格控制食品安全监管不作为这一行为，既离不开法律体系的完善，也不能忽视追究相应主体的责任。

目前，有关食品安全不作为的法律责任主要包括行政责任和刑事责任。在《中华人民共和国食品安全法》中，食品安全监管人员承担的行政法律责任主要是行政处分，包括记过、降级、撤职、开除等形式。此外，当食品安全监管机关没有履行食品安全监管法律规范赋予的作为义务时，法院应根据《中华人民共和国国家赔偿法》判决行政机关因其不作为行为而承担相应的行政赔偿责任。

对于不作为的食品安全监管人员，不仅要追究行政责任，如果构成渎职类犯罪，还要追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第397条明确指出，任何形式的滥用职权和玩忽职守行为都将受到严厉的惩戒，尤其是那些承担着食品、药物安全监督管理职能的国家机关工作人员，如果进行职务犯罪，将会面临最严厉的刑法惩戒。

3.我国食品安全监管存在的不足

3.1 立法层面存在缺陷

3.1.1行政处分立法规定不明确

《中华人民共和国食品安全法》中关于食品安全监管人员的行政处分的规定并不十分明确，虽然第142条至145条中，为了确保食品安全，针对县级以上人民政府及其食品安全监督管理、卫生行政、农业行政等部门在职责履行方面存在违法行为的情况规定了处罚措施。对于直接负责的主管人员和其他相关责任人员，将依据违法情节轻重做出相应的处罚，并列举了几种行政处分形式。但其中并未对情节轻重如何认定进行具体的解释说明，针对具体案例，究竟如何界定“情节轻重”，如何划分处分等级，没有具体规定可循，因此在具体执行时存在困难。

3.1.2监管部门职责权限划分不清

我国实行的是“综合执法的体制”，由于“单一部门”监管的不可行性及其弊端，综合执法监管模式符合食品安全风险监控的客观需要。但这样做容易导致行政主体形成被动的不作为。

近年来，综合执法改革在市场监管、环境保护、农业农村等领域持续推进，“综合执法体制”的整合虽然在一定程度上使执法组织机构变得精简，但执法体制不可能完全放弃分工式的职能配置结构，执法部门仍存在着相互协作的现实需要。在实践中，执法职能的配置格局引发了诸多问题，主要表现在两个方面。第一，从纵向看，执法职能的专业分工在客观上切割了执法流程，并在特定治理事务中形成了分段管辖的格局。如果分段管辖的执法部门过多，那么执法上下游之间的衔接环节就会随之增加。在现实环境中，上下游部门对执法协作往往持不同的态度，下游部门一般承担兜底责任，因此协作意愿较强；而上游部门容易向下转嫁压力，因此协作意愿较弱，执法推诿情况时有发生。第二，从横向看，执法职能的专业分工产生了许多职能边界地带，上述“边界”既存在执法职能交叉的可能性，也存在容易被相关执法部门忽视的问题。在现实中，职能边界可能衍生出两类问题：一是重复管辖，即职能边界周边的执法部门对同一执法事项展开争夺，最终造成重复执法。二是管辖缺位，即职能边界周边的执法部门放弃管辖，最终造成执法的真空地带。例如，食用农产品安全监管处于农业执法和食品安全监管执法的交叉领域，农业农村部门与市场监管部门时常会因相关执法事务而形成分歧，如果双方都不愿主动承担监管职责，那部门推诿就会成为执法协作的最大障碍。

3.2 公众监督机制存在弊端

食品安全监管不作为损害的是消费者的切身利益，当媒体曝出“土坑酸菜”等食品安全问题时，广大消费者本应自然而然地对监管机关进行监督，但消费者往往聚焦于食品生产、销售商家，而间接忽视了对于监管机关的监督。

虽然一些地方的民众对于食物安全有所关注，但由于当地的行政法规和社会普遍意见存在着差异，因此食物安全风险往往由上层的监督机构和行业协会来承担，民众只能发出有限的声音，无法造成太大影响。在我国，新增就业人口和失业下岗人员的安置，以及社会稳定等问题，迫使地方政府对经济增长的关注远高于对食品安全监管的关注，这就造成食品安全监管总是处于真空状态。

在实践中，公众参与机制过于强调公众作为权利主体的参与，而忽视了公众作为义务主体的参与。例如，与涉案企业有利益关联的公众，虽然他们能接触到更多企业内部的行为信息，但他们与所在企业签署了严格的保密协议，企业的效益会直接影响到他们的利益，因此，他们参与监督的积极性并不高。

3.3 行政公益诉讼救济方面的不完善

当民众自身的力量难以维护自己的权利时，检察机关可以代为提起公益诉讼。2017年“探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求”随着《食药公益诉讼通知》的正式出台成了最高检公益诉讼的一项明确要求，被用来规范和保障人们在食品、药物和其他领域的权利和义务。但是，《中华人民共和国消费者权益保护法》只将惩罚性赔偿请求权的实施主体限定为普通消费者，而没有扩大至检察机关，这无疑不利于保障公众的权益。在司法实践中，对于惩罚性赔偿金的认定和计算存在多种方式。有的检察机关以销售食品价款估算的最低销售额为基准，有的检察机关则主张以最低总价款的十倍惩罚性赔偿金为准，这样做或许没有错，但是不利于形成一种推广式的做法。

4.我国食品安全监管不作为的法律建议

4.1 完善相关立法规定

4.1.1细化行政处分规定

我国《中华人民共和国食品安全法》关于食品安全监管人员的行政处分的规定较笼统。因此，笔者建议将“情节轻重”划分为四个等级：极其严重、严重、较为严重、一般。对于监管主体不作为造成“较为严重食品安全事故”且“情节严重”的等级，相关主管人员及其他直接责任人员应给予开除处分。对于不作为导致“严重食品安全事故”或者是“极其严重食品安全事故”且符合构成食品安全监管渎职罪的要件，应考虑追究行政主体的刑事责任。

4.1.2明确监管部门职责

为保障我国食品安全，应加强食品安全监管部门的职责分工，并给予相关部门以指导和支持：第一，加强食品安全委员会的工作安排，进一步明确其职责，以便更好地实施食品安全监管。第二，对于农业部门和食品安全监管部门这类权力交叉的情形，应更加具体地划分其职能，明确工作范围，实施科学合理的细则，以防出现权力交叉的情形。第三，建立健全食品安全监管机构之间的沟通与协作机制，确保政府监管权力的充分行使，加强风险监控与评估，以确保食品安全标准的有效性和持续性。

4.2 完善公众监督机制

将潜在的受害者转化为实际的受害者。为有效防范食品安全风险的发生，应建立起一个由具备较强专业知识、热心公益事业及法律专家组成的监督团队，以便在立法、执法和司法等方面发挥更大的作用。同时，可以设立线上线下多种监督机制，投诉者只要提供证据就能引起相关监管人员的初步重视，且不是恶意投诉行为就能认定为有效投诉，然后展开后续的调查。其间，除投诉者本人同意外，任何人不得以任何形式公布举报者的个人信息。对于举报属实且提供重要线索的，可给予适当奖励。

4.3 完善食品安全行政公益诉讼

依据《消费民事公益诉讼解释》第13条规定，民事公益诉讼的原告有权要求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任，而笔者建议在“等”字上进行扩大解释，将其理解为民事和行政公益诉讼都有机会得到救济，为消费者提供多种保障方式。这样一来，就能为检察机关在公益诉讼过程中代表已遭受损害的受害者和潜在的受害者提出惩罚性赔偿金这一做法提供理论支撑。

惩罚性赔偿金的计算可以分为两类：一类是将被害人实际遭遇的损失作为计算基准；另一类是将受害人实际支付的价款作为计算基准。需要特别注意的是，针对未经营销或被侦查机关查封、处置的问题食品，其货值不应被计入赔偿金的计算范围。这样便能形成一种广泛运用的模式，从而更好地保障群众的利益。