辽宁省堤防工程标准化管理综合体系研究

于金源

(辽宁省河库管理服务中心(辽宁省水文局),辽宁 沈阳 110003)

2018年水利部印发《加快推进新时代水利现代化的指导意见》,提出加快推进水利管理现代化。2022年初水利部印发《关于推进水利工程标准化管理的指导意见》[1]《水利工程标准化管理评价办法》(水运管〔2022〕130号)[2],对各省水利工程标准化管理工作提出了具体要求和评价指标。

辽宁省水利厅结合中央一号文件精神和水利部积极推动各地区加快水利工程标准化管理的政策导向,在2022年上半年印发《辽宁省水利工程标准化管理实施方案》(辽水建管〔2022〕152号),正式拉开了辽宁省开展水利工程标准化管理工作的序幕。其中,堤防工程作为水利工程的重要组成部分,其标准化管理模式的建立对辽宁省水利工作的后续开展起着至关重要的作用。

1 辽宁省堤防工程标准化管理现状与存在问题

辽宁省堤防工程管理目前按照“属地化”管理原则,主要工作由市县两级具体负责,而且没有单独的堤防管理单位,均由市县两级水行政主管部门下属的河道管理部门兼管。目前的运行管理现状体现出人员少、经费缺、管理任务重的特点。阮利民[3]曾对我国水利工程运行管理现状进行了总结,其中堤防工程存在的主要问题在辽宁省也普遍存在,主要表现在以下几点。

1.1 堤防工程管理意识薄弱、资金投入少

在管理意识方面,辽宁省堤防工程管理仍以建设为主要工作内容,“重建轻管”思想仍占主流。各级堤防管理部门对于已建成的堤防工程缺乏日常管理维护意识,认为堤防工程管理只是针对在建工程的项目管理,而忽视了已建工程的运行管理工作,导致辽宁省至今未能建立起系统性的日常管理制度,对于管理程序、方法、技术指标等均无明确规定,管理工作无据可依,堤防工程管理只能依靠上级部门检查发现问题—向地方管理单位反馈的被动管理形式,丧失了管理工作的主动性和时效性。在资金投入方面,除每年省级财政对流域面积5000km2以上河流的5级以上堤防工程给予一定程度上的维修资金补助外,几乎没有其他投入。不仅无法满足全河段的堤防维修养护工作需求,还出现了发现的问题因资金投入原因无法及时整改的现象,长此以往,堤防工程防洪能力将逐年衰减、工程现状将逐年破损,无法满足防汛及其他工作要求。

1.2 堤防工程基础数据更新不及时、统计范围不一致

首先辽宁省堤防工程主要数据来源为辽宁省第一次全国水利普查数据成果,该成果距今已有十多年时间,多年来未曾进行全省范围内的系统性数据复核;其次按照辽宁省堤防工程现有的管理方式,管理责任划分不清、内部管理僵化[4],工程建设与管理归属不同部门负责,已建工程数据未能做到及时对接;再次,建设与管理部门对于堤防工程管理范围有着不同界定,例如堤防工程建设中,护岸属于堤防工程的一部分,但在堤防工程日常管理中,护岸并不属于堤防工程管理范围,所以已完成对接的数据中,存在统计范围误差。在三重因素的影响下,各级堤防工程运行管理单位手中的数据成果与实际情况差异较大。

1.3 缺乏系统性的堤防工程巡查检查制度

在辽宁省堤防工程日常管理工作中,巡查检查是发现堤防工程隐患、检查堤防附属设施、管理堤防运行安全的最主要手段,辽宁省依据属地化管理原则,堤防工程日常管理归属各市县堤防管理部门,但各级堤防管理部门都未曾编制规范性的制度文件,未对巡查检查主要内容、批次和技术要求作明确规定,而现有的巡查检查工作,受限于管理人员数量、车辆、经费等因素,难以发挥应有效应,不能满足堤防标准化管理工作要求。特别是在防汛期间,如果无法第一时间发现防汛隐患并采取措施,就可能会丧失防汛抢险先机,造成人员财产损失。也正是因为没有形成巡查检查规范性制度体系,导致堤防工程巡查检查工作无据可依,各地重视程度愈加不足。

1.4 不同地区的堤防工程管理水平差异较大

由于堤防工程本身缺乏“造血”能力[4],日常管理维护依靠各级财政支持,不同地区的财政状况直接影响了堤防工程管理工作。例如,沈阳市浑河城市段堤防,已于2012年完成了管理中心和6个水文站所的全线通信网络建设,实现了远程视频监控和数据传输管理[5];沈阳蒲河城市段采取了物业管理模式,结合视频监控技术,实现了堤防工程的现代化管理,但辽宁省其他地区,特别是非城市段堤防工程管理工作仍以老旧的被动巡查检查为主,不仅需要投入大量人力物力,还无法保证时效性。而且各地堤防工程管理工作目前处于各自为政状态,不同地区,不同河流的堤防管理要求不一致,各地管理标准及方式方法不统一,省水利厅难以对各市管理水平进行横向一体化评价。

2 辽宁省堤防工程标准化管理综合体系

堤防工程标准化管理涉及堤防工程管理的多方面、多角度、多部门,因此辽宁省堤防工程标准化管理并非是建立一个单一性的制度,而应是组建一个由多个制度组成的综合管理体系,通过多个制度的建立,涵盖堤防工程管理的运行维护、数据统计、巡查检查、考核评比等多方面内容,确保标准化管理具有可操作性、可实现性,且覆盖面广。而辽宁省目前已经建立的制度体系主要有堤防工程维修养护制度、堤防工程管理和保护范围划定和注册登记制度、汛期堤防工程巡查检查制度和堤防工程标准化管理评价体系。

2.1 堤防工程维修养护制度

近年来,辽宁省分别下发《辽宁省大中型河流堤防工程维修养护指导意见(试行)》《辽宁省水利厅关于加强省本级河湖综合治理(堤防及公益水利设施维修养护)项目管理工作的通知》等文件,明确市县两级堤防管理部门为堤防工程维修养护实施主体,建立了管理单位编制实施方案—市级水行政主管部门批复—管理单位组织实施—市级水行政主管部门验收的全省统一工作流程。同时通过相应文件的印发对资金分配使用、维修养护流程等方面提出具体要求。该制度还明确提出了堤防维修养护工作执行水利工程基本建设程序,并对实施方案的编制、批复、招投标、施工、验收、省级备案等环节提出了具体的完成时间要求。堤防工程维修养护制度的建立规范了全省堤防工程维修养护工作程序,以期通过每年定期的规范的维修养护工作减缓堤防工程抵御洪水能力的衰减速度,确保满足次年汛期堤防工程的基本防汛要求。

2.2 堤防工程管理和保护范围划定及注册登记制度

按照水利部相关文件要求,2021—2022年辽宁省通过下发《关于落实水利部切实做好水利工程管理与保护范围划定工作的通知》《关于加快推进堤防和水闸工程管理与保护范围划定工作的通知》等文件,明确“十四五”期间堤防工程划界工作分年度任务,2021—2025年共计需完成10300km堤防工程划界工作。划界主要工作任务包括外业调查和成果上图、界桩布设、成果审查与上报和划界成果公告。各市堤防管理单位每季度向省水利厅上报一次工作进度,直至完成辖区内工程划界任务。同时,各市县要将辖区内堤防工程基础信息通过堤防水闸基础信息数据库注册登记,按照管理单位登记录入—水行政主管部门审核复核的模式,确保各级水行政主管部门能够准确掌握辖区内堤防工程现状基本情况和工程变化情况,再结合每年年初的全国统一性数据复核工作,对工程数据进行全面更新和校核。该制度的建立有效推进了辽宁省堤防工程划界工作的进度并有利于各级水行政主管部门掌握辖区内堤防基础数据,为开展各项水利工作奠定了坚实的基础。

2.3 汛期堤防工程巡查检查制度

2022年辽宁省通过下发《关于切实加强全省江河巡堤查险工作的紧急通知》《关于继续做好辽河干流堤防巡查防守工作的通知》等一系列文件,逐步尝试在汛期建立起各级堤防管理部门针对省内大型河流的巡堤查险制度,该制度实行各级人民政府行政首长负责制,通过落实巡堤查险责任人,并安排工作人员按照责任段分组次,昼夜轮流巡查等方式,结合河流行洪能力分析报告和重点河流防汛特征水位成果数据,巡查检查河道堤防工程运行情况,判断堤防工程出险情况。同时辽宁省水利厅组织相关部门成立省级督导组,对各地巡堤查险工作进行全方位检查指导,确保制度落到实处,发挥应有作用。通过堤防工程巡查检查制度的建立,将原有的出险—抢险的堤防防汛模式,逐渐转变为提前巡查—及时除患的模式,在争取提前消除安全隐患的同时,将被动防汛转变为主动防汛,尽可能在第一时间发现险情,争取在堤防抢险黄金时期采取措施,避免人员伤亡和财产损失。2022年,辽宁省汛前、汛中共计组织13万人次巡查了1330段的6.5万km堤防,整改40个防汛隐患,并对辽河、绕阳河的208处险工险段、118处砂基砂堤全方位检查巡查,有效掌握了防汛先机。

2.4 堤防工程标准化管理评价体系

2022年9月,辽宁省水利厅通过编制印发《辽宁省堤防工程标准化管理评价办法》《辽宁省水闸工程标准化管理评价办法》,建立了辽宁省境内堤防工程标准化管理评价体系,评价办法共有16条4个附件,从工程状况、安全管理、运行管护、管理保障、信息化建设五个方面,对堤防工程进行全面评价。该体系将全省堤防标准化评价分为省市县三级评定,满分1000分,堤防工程通过五类34项197条扣分项和3条加分项对堤段标准化管理工作进行评分。该体系统一了辽宁省内堤防工程标准化管理标准和评价方法,使各地区不再各自为政,省水利厅可以横向比较各地区管理水平和管理成效。截至2022年年底,在同一标准下,辽宁省已完成11段堤防的标准化管理评价工作,其中达到省级标准即得分820分以上的5处,达到市级标准即得分720以上的2处,达到县级标准即得分620分以上的2处,未达标2处,其中达到省级标准的堤段均为市级城市段。

3 建立长效管理机制的建议

辽宁省堤防工程标准化管理虽然目前已构建起综合体系框架,但是仍需在日后的工作中逐渐完善,最终形成长效性的管理机制,结合辽宁省目前存在的问题,今后应着重以下几个方面的工作。

3.1 加强培训,提高管理人员业务水平

作为堤防工程标准化管理各项制度的实际执行人,各级堤防工程管理人员的业务水平直接影响标准化管理工作的落实程度和执行效率。通过分批次、分程度的培训逐步转变管理人员“重建轻管”的思想,掌握标准化管理各项技术指标,明确主要工作内容及任务,理顺各项制度的工作程序,促使管理人员在日常工作中严格按照规定的要求和流程去落实执行[6],逐步提高工程管理水平,全面实现堤防工程标准化管理。

3.2 逐步建立稳定的资金投入体系

堤防工程作为公益性水利工程,日常运行管护及维护主要依靠各级财政补助,2020—2022年,省财政共计投入资金13044.7万元用于16条大型河流堤防工程维修养护工作,但各市县级财政几乎为零,导致中小河流堤防工程运行养护费用严重不足。各级财政应严格按照《辽宁省人民政府办公厅关于转发省水利厅辽宁省水利工程管理体制改革实施意见的通知》和《辽宁省农村水利工程管理办法》要求,将堤防工程管护经费纳入各级财政年度预算中,形成稳定的资金投入体系,改善目前运行及维护费用捉襟见肘的现状。

3.3 建立合理的考核奖惩机制

通过建立合理的考核奖惩机制,对各级堤防管理部门和人员在堤防工程标准化管理工作方面的完成情况和完成质量进行考核,考核结果应与管理部门和人员的考评、未来的资金投入相关联,最大限度地提高各级水利部门重视程度,调动基层工作人员积极性。

3.4 大力推进堤防工程管理信息化和机械化

随着国家大力推动“水利信息化”工作,将传统的人为巡查检查方式向信息化监管转变已经成为堤防工程管理的发展趋势,通过设立摄像头等监控设备对堤防工程主要堤段进行视频监管、设立观测设备对堤防工程位移和高程变化进行测量,通过机械化设备对堤防工程发现的隐患、险工险段进行及时养护修理应成为堤防工程标准化管理的未来方向。通过现代化手段可以提高堤防工程日常管理的效率,减少巡堤频次,降低管护成本[7]。

4 结 语

辽宁省堤防工程标准化管理起步较晚,且存在管理意识薄弱、资金投入不足、基础数据不全、管理水平差异大、巡查检查制度缺失等问题,但多年来通过建立维修养护制度、划界和信息登记制度、汛期巡查检查制度和标准化评价制度等措施,已逐步将堤防工程标准化管理引入正轨,在今后的工作中应大力推进人员培训、资金投入、奖惩机制和信息化机械化建设等工作,结合辽宁省堤防工程标准化管理工作实际情况逐步补短板,抓落实,以期尽快实现全省堤防工程标准化管理达标,使堤防工程切实发挥应有作用,保障安全,提质增效。