高质量推进主粮保险路径研究

◎凌 华 吴 奇

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“健全种粮农民收益保障机制”。 为进一步帮助粮农抵御自然灾害风险， 确保粮农种粮能获利、 多得利， 全国各粮食主产省先后开展了三大主粮（水稻、 小麦和玉米） 保险， 并取得了举世瞩目的成效。 然而， 在推进过程中还存在不少瓶颈，一定程度上阻碍了主粮保险高质量发展。

一、 我国当前主粮保险推进近况

我国各级政府高度重视推进三大主粮保险，通过试点， 由点到面， 逐步向主产省份的产粮大县全面推开。

（一） 全国主粮保险推进历程

经过多地多年试点和探索， 目前， 我国主粮保险已经初具规模和特色。 2004 年， 主要包含三大主粮保险在内的农业保险， 作为支农惠农政策列入中央一号文件； 2007 年， 国家财政拨出了10 亿元资金， 在四川、 吉林、 江苏、 湖南、 内蒙古、 新疆等6 个省、 自治区所种植的5 个主要农产品 （水稻、 玉米、 小麦、 大豆和棉花） 开展保险试点； 2020 年， 总面积11.6 亿亩的三大主粮保险， 覆盖面达70%左右； 2021 年财政部、 农业农村部和银保监会三部门联合发出了 （财金〔2021〕 49 号文） 《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》 （以下简称 “49 号文”）； 2022 年的中央一号文， 提出了 “实现三大粮食作物完全成本和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖”， 2023 年的中央一号文继续提出了 “逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围”。

（二） 目前主粮保险主推品种

目前， 我国正在主推的主粮保险有完全成本保险和种植收入保险。 完全成本保险是一种为了保障粮食生产总成本收益， 避免因天灾或虫灾受损的保险， 保险的金额覆盖直接物化、 土地以及人工成本等粮食生产总成本； 种植收入保险是为了保障粮农收入， 避免粮食作物市场价格波动的一种保险， 其金额体现粮价和产量， 覆盖主粮种植收入。 两种保险对象为13 个粮食主产省份全体粮农， 也包括其中的适度规模经营的农户以及小农户。

（三） 补贴比例以及运作要求

两种保险补贴比例为省级财政的补贴比例不低于25%， 在此基础上， 中央财政对东部地区补贴比例为35%， 对中西部以及东北地区补贴比例为45%； 两种保险的保障水平都不得高于相应品种种植收入的80%， 两种保险综合费用率不得高于20%； 粮农可以在主推的两种保险中进行自主选择， 但不得重复投保。

（四） 保险范围扩大投入增多

“49 号文” 要求从2021 年起， 扩大对江苏、四川等13 个粮食主产省份产粮大县两种主粮保险的实施范围， 当年有500 个产粮大县纳入补贴范围； 2022 年中央一号文要求在全国13 个主产省份共821 个产粮大县实现主粮保险全覆盖。 保险资金同步增多， 在内蒙古、 辽宁、 安徽、 山东、河南、 湖北六个试点省中， 2019、 2020 年各级投入保险资金分别达7.517524 亿元、 8.277002 亿元（见表1）， 2021 年， 全国13 个粮食主产省份三大主粮保险财政投入高达148.69 亿。

表1 2019、 2020 年全国6 个试点省主粮保险投入明细单位： 万元

二、 三大主粮保险特点

经过多年的试点和探索， 我国三大主粮保险起到了许多积极作用， 同时也显现了其特有的实际规律和特点。

（一) 推进业务困难较多

由于粮农种粮比较效益相对较差， 承受保费的能力较小， 推广主粮保险的难度相对较大； 加上粮食生产过程中受国际、 国内各种因素的影响较多， 市场粮食价格很可能有一定起伏， 而且所种粮食受灾时间的不确定性和农民投入成本的不确定性， 给承保机构精准确定赔付金额造成一定困难； 投保后一旦受灾， 保险公司必须付出大量人力和物力， 到众多受灾现场查勘灾情， 以便及时定损， 由于大多数保险公司人手有限， 不得不依托镇、 村干部或者有关人员上门查勘， 由于他们大多属于外行， 加上遇到的几乎都是抬头不见低头见的老乡， 往往会碍于情面不能完全确保精准定损， 影响了主粮保险的深入推进。

（二) 灾后赔付比例较高

主粮保险面临的大灾风险概率明显高于其他普通保险， 赔付比例也高于其他众多普通保险。中国人民保险公司最近的统计显示， 近几年来开展的稻谷、 玉米等主粮保险， 平均赔付率都在八成以上， 至于玉米的赔付率则更高， 几乎年年都达百分百， 保险公司运作压力较大。

（三） 保险保额提升快速

目前， 我国为农业保险提供的保费补贴比例已达空前的80%左右。 2007 年保障水平只有每亩400 元左右， 2017 年， 在200 个产粮大县试点三大主粮大灾保险时， 迅猛提高到2.5 倍， 高达1000 元左右； 而2018 年启动的主粮保险试点，平均保障水平每亩也超过了1000 元。

（四） 投保意愿分化明显

对适度规模经营的农户而言， 其经营规模较大， 投入相对也多， 种植过程中面临的风险相应就大， 一般参加保险的意愿非常强烈； 对一些小农户而言， 他们的投保意愿相对没有那么强烈，有的即使有意参保， 也只是对直接物化成本保险等一些相对缴费低廉赔偿不多的保险感兴趣。

三、 当前主粮保险推广存在的困难

三大主粮保险基本为种粮农户自主投保， 政府给予保险公司保费补贴的模式， 在实际推进工作中， 存在许多难题亟待解决。

（一） 政府保险政策还有不足

目前国家对主产区小麦和稻谷的最低收购价政策实行的是全国统一价格， 而中央财政对东部地区， 中西部以及东北地区的参保补贴却有10个百分点的差距 （分别为35%和45%）， 对此差距有待适当缩小； 少数地方保险补贴资金违规使用时有出现， 有的还相当严重。 目前的保险覆盖面目标为主产省份所有产粮大县， 没有真正做到全国所有粮农和规模种粮大户同样公平合理地分享主粮保险红利。

（二） 保险理赔存在瓶颈不少

与一般的财产保险不同， 主粮保险的精准查勘一直困扰着各地保险公司， 一旦参保， 所种的粮食一般都在动态生长中受灾， 而且不同时期受灾情形、 受灾程度又都各不相同， 甚至大相径庭， 在损失鉴定上比较复杂， 加上期间难免插入一些主观因素， 保险公司与粮农之间常常会引发各种分歧， 甚至严重纠纷， 少数还诉至法庭； 承保机构工作人员有限， 理赔手续繁杂， 阻碍了主粮保险整体发展； 少数粮农缺乏诚信， 增加了保险的经营风险,影响了保险公司的正常运作和经营积极性。

（三） 粮农风险防范意识不强

许多粮农对粮食种植缺乏预见性， 风险防范意识不强， 加上粮食种植原本比较效益低， 如果因此再另外出资参保， 就感觉不值得。 大多数不愿参保的粮农， 尤其是小农户， 觉得本来仅种植了几亩地， 赔就赔了， 没有多少， 与其听保险公司来回解释， 还不如趁早外出打工挣钱来得快。

（四） 粮农了解保险政策不够

由于宣传力度不到位， 许多粮农不了解主粮保险具体有哪些政策， 更不知如何选择险种。 有的即使选择了参保， 但是如何根据自家的实际，具体选择哪种保险比较适合， 以及一旦受灾后，如何尽快顺利申报理赔、 如何可以获得哪些项目的理赔等等， 也不甚清楚； 还有部分粮农竟然把主粮保险政策与国家对种粮补贴政策混为一谈，认为参加保险后， 即使没有受损， 承保机构也应该给予一定金额的返还。

四、 高质量推进主粮保险路径研究

习近平总书记在2020 年底召开的中央农村工作会议上强调， 要调动农民种粮积极性， 扩大完全成本和收入保险范围。 高质量推进主粮保险，对确保国家粮食安全具有深远意义。

（一） 政府部门需要加大扶持和完善监管

我国真正实现主粮保险时间并不长， 还有许多疑难杂症， 需各级政府及时拿出切实可行办法加以解决， 确保粮食安全“党政同责” “米袋子”书记、 省长双负责制切实有效落到实处。

1. 加大宣传力度。保险政策的宣传要接地气， 形式要多样， 让粮农及时方便地了解主粮保险的作用和意义， 提高种粮农民对主粮保险的认识。 在充分利用电视、 报刊等主流媒体宣传的同时， 要有针对性地利用抖音或者微信公众号等农民喜闻乐见的各种载体进行深入宣传， 以不断提高主粮保险的宣传效果； 充分发挥基层干部示范和带头作用， 发挥大学生村官知识丰富优势， 积极开展保险知识和政策宣传； 通过发放传单， 直接送到农民家庭甚至田间地头， 尽快让他们更新陈旧观念， 接受新的理念， 从 “不想保” “不愿保” 迅速转为“我要保” “抢着保”。 另外， 主粮保险的使用语言要尽量通俗易懂， 即使是专业术语， 也不要过于抽象， 既方便宣传发动， 也方便农民准确理解， 更方便他们科学选择。

2. 加大支持力度。各级政府应多向农业保险发达和完善的国家及地区学习， 结合实际情况，对承保机构在税收优惠和保费补贴等方面， 给予扶持， 尤其对主粮保险适当免征营业税、 所得税等， 切实降低主粮保险经营成本， 提高承保机构的经营积极性； 对有经济压力的种粮大户和低保户， 适当给予一定的补贴， 帮助他们积极参保。各省级财政可结合主粮保险发展实际和下辖市县财政承受能力， 将省级财政保费补贴资金适当向“穷” 县倾斜， 尤其向粮食种植贡献大的产粮大县倾斜。 另外， 既然国家对各主产区实行的是全国统一的最低收购价政策， 那么中央财政是否应该从全局角度考虑， 适当缩小对东西 （东北） 部补贴差距， 建议把东部地区补贴提高5 个百分点，即由原来补贴35%， 提高到40%左右， 进一步用好财政资金 “四两拨千斤” 的杠杆作用， 虽然东部地区大多经济发达， 但是不管是东部地区还是西部地区， 相对而言， 产粮大县往往也是财政小县， 全国800 个产粮大县中， 就有105 个还是国家级贫困县， 况且在东部地区， 无论是粮食种植的人工工资， 还是购买的农资成本， 相对都要比西（东北） 部高些。

3. 增强监管力度。中央和省级政府应加强对下拨给产粮大县的保险补贴资金的监管， 确保资金不被违规使用； 县 （市、 区） 政府有关部门要不断加大对承保机构主粮保费补贴资金的监管力度， 强化对保险资金使用的审计， 确保综合费用率不高于20%这个底线不被逾越； 督促保险公司努力降低经营成本， 促进其诚实经营， 防止承保机构虚假理赔， 甚至套取保险补贴等违法、 违规行为的发生； 继续完善对 《农业保险条例》 等法律法规的修改和立法工作， 促进主粮保险在承保方式、 运作效率、 保障程度等方面有法可依， 操作更加规范有序； 一般而言， 在查勘理赔等方面， 因种种原因粮农都为弱势群体， 几乎没有多少话语权， 有关部门要督促承保机构树立良好的服务思想和理念， 一旦遇到灾害， 要迅速实事求是、 公开公正地开展定损理赔； 在实行常态化监管时， 要充分利用智能化和数字化等手段， 对保险大数据进行分析， 实行交叉验证， 不断提高数据的准确性、 真实性和权威性； 主管部门要主动与承保机构的业务系统对接， 及时、 有效地共享大数据， 确保随时可以验核、 追溯和追责， 不断夯实主粮保险监管质量和实效。

4. 扩大保险实施区域。积极稳妥推进， 逐步扩大政策实施区域， 让主产省份中不是产粮大县的农民同样可以参加主粮保险； 要不断加大加快改革试点步伐， 形成可推广、 可复制的具体经验后， 让产粮大省以外的粮农也能尽快享受主粮保险红利， 实现主粮保险真正意义上的全国全覆盖，更好地发挥亿万农民粮食生产主体作用， 实现习近平总书记提出的 “主产区、 主销区、 产销平衡区都有责任保面积、 保产量， 饭碗要一起端、 责任要一起扛” 夙愿。

（二） 承保机构还需创新理念和优化服务

承保机构要不断创新理念， 有效提高服务粮农的意识、 能力和水平， 及时研究制定出符合实际情况的查勘定损标准以及操作规范， 构建常规和非常规突发事件的应急查勘定损管理机制， 加快推动行业示范性条款出台。

1. 要坚持保本微利的原则。高保费是粮农买不起保险， 不愿参保的主要原因之一， 要吃透“49 号文” 精神， 在保本微利原则厘定的基础上，确保综合费用率不高于20%， 切实有效降低保险经营成本。 不妨参考 《机动车交通事故责任强制保险费率浮动暂行办法》 中 “交强险费率浮动与道路交通事故挂钩” 的做法， 根据实际制订保险实施细则和办法， 灵活开展主粮保险， 如果种粮农民在上一年度里投保后， 没有受到各类灾害，也没有获得保险公司的赔付款， 承包机构在第二年收取保费时适当降低保费金额， 这样既可以降低农民参保成本， 进一步提高他们投保积极性，对承保机构而言也有利可图， 至少不至于吃亏；对于由贫困户个人缴纳的主粮保险款， 承保机构根据双方的实际情况， 给予适当的减免， 让主粮保险惠及更多的农民。

2. 要坚持粮农满意的方向。在实际推广运作时， 要切实解决定损评估标准不一， 赔付难、 赔付慢， 甚至投保无门等粗放型服务模式和低效率现象， 切实优化服务， 提升理赔效率。 粮农投保后， 一旦受到灾害或者遇到突发事件， 承保机构获悉后， 应迅速、 准确地启动应急预案， 邀请有关部门一起公开、 透明地推进各项理赔服务； 如果受灾严重， 在实行优先查勘的基础上， 优化简化理赔流程， 迅速开辟绿色理赔通道， 甚至采取特殊政策和非常措施， 实行先预付赔款， 后再补办手续； 充分征求当地人大代表和政协委员， 发改、 财政、 农业农村和金融等部门， 以及粮农代表意见建议， 合理拟订保险条款和费率， 努力实现政府、 承保机构、 粮农“三赢”。 当然， 让参保农民满意也不是无条件的， 还需要与有效规避道德风险有机结合起来， 在签订保险合同、 制订详细实施细则的同时， 将人为责任与自然责任严格区分开， 对那些企图套取国家补贴的， 要进行深入的分析与研究， 进一步完善受保人科学合理的评估体系， 建立黑名单制度， 不能仅仅为了粮农“满意”， 让国家有限的补贴资金受损。

3. 要坚持品种创新的理念。保险产品的结构不合理， 可供粮农选择的保险品种偏少， 不能较好地满足粮农多样化的实际需求， 做到愿保尽保， 是当前粮农不愿参保的另一个重要原因。 承保机构要及时总结成功的经验和失败的教训， 积极创新优化险种， 因地制宜探索主粮保险改革创新试点， 探索主粮保险再保险， 开发具有地方特色、 针对性和实用性强的险种， 满足不同农民的各种需求。 尝试探索以主粮保险风险保障为基础， 将保险责任延伸覆盖到粮食种植设施设备、环境污染、 人身意外等全风险领域里。

4. 要坚持引进学习的态度。为不断满足主粮保险快速发展、 创新发展的实际需求， 要制定详细规划， 加快引进保险所需的各类中高端人才，为确保主粮保险高质量发展提供坚强有力的人才支撑； 突出科技赋能， 依靠人工智能系统， 利用无人机和卫星遥控等手段， 对田间粮食进行长势监测、 产量预估、 风险评估和灾情查勘， 以快速、 科学地开展定损理赔， 较大限度地减少人为因素， 大大降低经营中的道德风险， 极大地节约主粮保险运营成本。

（三） 种粮农民还需提高认知和精准投保

与城市居民相比， 粮农和适度规模经营的农户以及小农户受到的教育程度相对偏低， 对主粮保险的基本概念了解不多， 认识不深， 因而参保的积极性、 科学性等也大相径庭。

1. 积极参保， 尽快转变传统的 “靠天吃饭”理念。我国粮农种植粮食 “靠天吃饭” 理念历史悠久， 甚至根深蒂固， 给种粮收益带来了极大的挑战和考验。 对此， 粮农要转变思路， 全面了解主粮保险内容和优惠政策的同时， 积极参加主粮保险， 在给国家粮食安全作出贡献的同时， 也给自己种下“安全粮” “效益粮”。

2. 科学参保， 合理选择适合自身实际的保险产品。粮农在参保时， 由于只能在直接物化成本、完全成本 （种植收入保险） 中选择其中的一种保险， 因此必须从两个保险品种的作用和近年投保的实际分析， 根据自己对未来粮食市场和自然灾害的预判， 选择其中一项比较适合自己的保险险种， 如果预测自然灾害比较严重， 抗灾能力有限，那么选择完全成本保险比较好， 如果觉得粮食市场风险大， 价格波动厉害， 自己难以把握好市场，则选择种植收入保险比较好； 对于适度规模经营者来说， 如果资金比较紧张， 可以选择50%参加完全成本保险， 其余50%参加种植收入保险， 以减轻种植的后顾之忧。 当然， 目前主推的两种保险只是种粮基本收益， 如果要想种粮获得更高的收益， 只有把粮种好、 收好、 卖好才是最终增收的硬道理。

3. 诚信参保， 维护保险合同各方当事人合法权益。由于粮食种植面广量大， 加上有的种植地比较分散， 许多保险公司监督力量严重不足， 而少数粮农法律意识淡薄， 有时会虚报受灾情况，利用保险进行欺诈， 影响了主粮保险的进一步发展。 种粮农民在参保时必须坚守诚实守信这一底线， 实事求是地追求合法权益、 合理利益， 坚决有效杜绝虚保、 冒保以及替保等不法行为的发生， 以进一步构建和谐的主粮保险市场秩序。

4.互助参保， 共同撑起粮食种植防灾抗灾保护伞。学习渔业互助保险模式 （成立渔业互助保险协会， 向会员提供保险服务， 会员遭受海啸、雷击、 触礁等损失的， 协会承担赔偿责任）， 以镇或村为单位， 构建非营利性保险组织——主粮保险协会， 开展保险业务， 作为主粮完全成本保险、 种植收入保险险种的补充， 在政府推动的基础上， 实现商业运作、 互助合作， 共同撑起粮食种植防灾抗灾保护伞， 促进粮食生产健康稳定发展， 为确保国家粮食安全作出应有的贡献。

结 语

主粮保险为农民种粮撑起了“安全伞”， 使种粮“保成本” “保收入” “保效益” 成为了现实。尽管当前主粮保险在实施过程中还有许多不足和矛盾需要不断去化解， 切实去解决， 但是只要我们始终坚持以习近平总书记对粮食安全系列重要讲话精神为指引， 全面深入推动主粮保险在各地落地、 生根、 开花、 结果， 使我们的仓廪更实，“压舱石” 的作用更稳， 维护国家安全稳定大局的底气更足， 贯彻落实党的二十大 “全方位夯实粮食安全根基” 精神也将更有效、 更有底气。