共同富裕背景下个人所得税制度的优化路径

■/ 马 军 雒文燕

一、引言

党的二十大报告中习近平总书记指出，“扎实推进共同富裕”。共同富裕包含“共同”和“富裕”两个维度，从两者的辩证关系来看，后者反映了社会拥有财富的多少，它旨在解决发展“不充分”的问题。前者反映了社会成员以何种方式占有财富，它的关键性在于加大税收等政策工具的调节力度，建立公平的分配格局，使我国的收入分配结构逐步向“橄榄型”转变，以实现共同富裕（胡幸阳、黄尖尖，2021）。中国在过去几十年的发展中取得了很大的成就，减少了很多贫困，建设了一个庞大的社会福利体系，并在推进共同富裕上取得了很大进展。然而，我们也要承认，中国的基尼系数长期居于0.4以上，表明我们的贫富差距仍然很大。政府的再分配任务十分艰巨，我们需要更多的努力来缩小贫富差距，实现共同富裕。

税收调节是推进实现共同富裕的重要手段，直接税体系中的个人所得税可通过累进税率有效调节收入分配。个人所得税作为税收制度的重要组成部分，其首要目标是缩小初次分配的收入差距，以促进社会的公平与正义。同时，个人所得税还具有在三种分配方式间的纽带作用，即初次分配、再分配和三次分配，可以发挥其协调作用，构建协调配套的基础性制度安排，进一步推动收入分配的公平和共同富裕。然而，在我国的直接税内部税种结构中，个人所得税占比相对较低，这使得难以有效地调节居民之间的收入差距。因此，个人所得税的征收应该合理化，更好地结合经济发展水平和社会需求，从而实现税制的良性发展和社会经济的稳定增长。优化个人所得税制度，降低税负，缩小收入差距，是当前税收制度改革的重要方向之一（韩学丽，2022）。

二、个人所得税与共同富裕的内在逻辑关系

习近平总书记强调，“在高质量发展中推进共同富裕，就要正确处理效率和公平之间的关系，构建初次分配、再分配和三次分配之间协调配套的基础性制度安排。”个人所得税主要通过调节收入分配这一手段来助力共同富裕目标的实现（林权、陈媛媛，2023），主要表现在以下几个方面。

（一）初次分配阶段

第一次分配是在市场经济条件下，以生产要素的投入为基础，以生产要素之间的交换为主要特征的一种分配方式。在第一次分配中，首先是以效率为基础的，其次是以市场为基础的资源配置，从而使生产效率得到了一定的提升，使资源的配置得到了优化。政府对初次分配调整的范围较小，初次分配自身会导致社会收入差距的逐步拉大，正如法国经济学者托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中指出的，“劳动回报永远跑不过资本的回报”。初次分配是基础性的，也是关键性的。初次分配要在保证生产要素的投入都取得相应报酬的同时鼓励勤劳创新致富、按劳分配、多劳多得，体现充分的公平性，提高劳动报酬在初次分配中的比重。个人所得税作为促进共同富裕的一个重要政策工具，它主要是通过平衡劳动所得与其他所得之间的税负，使得劳动者在创造社会财富时更加具有积极性；不仅如此，另一方面它也可以在一定程度上激励社会成员更加积极的创造财富，进而对社会经济发展起到更大的推动作用，同时也为共同富裕目标的实现打下更牢固的基础。

（二）再分配阶段

再分配目前主要是指政府采取一系列的措施，如税收、政策、法律等，使得现金和实物能够在各个主体之间再次进行转移的一种再分配过程。在再分配阶段，要求在效率的基础上兼顾公平，分好“蛋糕”，由政府调节机制主导，合理调节过高和过低收入者的收入水平，缩小收入差距，使社会收入分配结构由“金字塔型”向“橄榄型”转变。基于个人所得税所具有的特性，其在收入再分配环节具有不可替代的作用。第一，我国个人所得税的税制模式为分类加综合的模式。这种综合计征模式的优势在于能够在不同收入来源的纳税人之间形成平衡，使得不同行业取得同等收入的纳税人缴纳相同的税额，从而体现税收的横向公平原则。第二，税率直接影响纳税人的税收负担，个人所得税税率实行的是超额累进税率，即对高收入者多征税，对低收入者少征税或者不征税，充分体现了量能课税原则，有利于实现纵向公平，实现共同富裕。第三，个人所得税的基本减除费用对于基层劳动者来说属于日常生活所需要的基本费用，对基本费用的合理减除一定程度上来说，可以帮助纳税人尤其是中低阶层的纳税人缩小税基，从而降低税负。此外，专项附加扣除按照量能负担原则，针对不同的个体规定了不同的扣除标准。这些不仅有助于实现公平税负，也有助于收入分配格局的改善。

（三）三次分配阶段

第三次分配是指在道德文化的影响下，在社会组织的引导下，人们通过捐赠、资助等公益手段，将自己的财富进行分配的行为。它是一种对初次分配和再分配的有效补充，也是实现我国共同富裕目标的重要途径。在三次分配阶段，税收主要就是在社会公益方面发挥一定的激励与导向作用。其中，个人所得税主要就体现在费用的扣除上。在第三次分配阶段，与捐赠相关的个人所得税税收优惠政策发挥了重要的调节作用，可以有效激发个人的捐赠积极性。在个人层面，进行慈善捐赠在计算个人所得税应纳税所得额时，捐赠额不超过其应纳税所得额一定比例部分准予税前扣除，这样既可以降低个人捐赠成本，又可以减少个人的收入或财产的应纳税额，从而激发个人捐赠热情，引导个人参与慈善事业。在国家层面，对微观经济主体慈善捐赠给予一定的税收优惠，会导致国家税收总额减少，但是减少的这部分税收收入，实际上是对慈善事业的一种税式支出，从某种意义上也可以看成是对低收入者的一种转移支付。此外，促进慈善事业的发展，可以形成良好的社会互助风尚，加速推进共同富裕。

三、个人所得税在促进共同富裕方面亟待解决的问题

我国个人所得税政策自1980年出台至今，经历了若干次修改，2018年8月，新税法将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得按纳税年度合并计算缴纳个人所得税，同时推出专项附加扣除政策，此次改革调整和优化了税率结构，但同时也削弱了个人所得税的再分配能力，不利于共同富裕的实现，因而个人所得税仍有很大的改进空间。

（一）个人所得税的再分配效应不足

新《个人所得税法》的实施调整和优化了税率结构，然而，其在调节收入分配和促进共同富裕方面仍存在不足。第一，税制综合制度有待提高。我国现行的个人所得税采取综合加分类的征收方式，对于四类劳动性质的所得采取累进税率，对于其他资本性和财产性收入采用20%的固定比例税率征收，相较于劳动性质的所得税率，财产性收入明显缺乏累进性，主要表现为对劳动所得特别是工资薪金所得课税占比过大，对财产所得课税占比过小。从图1可以看到，近几年个人所得税各应税项目的收入构成中，综合所得收入的占比约为60%，分类所得收入占比接近30%，所以个人所得税对非综合所得收入的调节能力不足。第二，费用扣除标准有待优化。我国的个人所得税费用扣除采取“一刀切”的方式，没有与纳税人的收入水平建立联系，这不利于个人所得税发挥其调节收入分配的作用。第三，专项附加扣除标准有待细化。现行的个人所得税子女教育专项附加扣除实行每个孩子每月1000元的扣除标准，而不同地区、不同教育阶段的教育支出有较大的差异，现行扣除标准未考虑此因素。住房贷款利息支出专项附加扣除实行每月1000元的定额扣除，亦未考虑不同地区的房价的差异。赡养老人专项附加扣除实行独生子女赡养一位及一位以上60周岁以上老人即可享受每月2000元的定额扣除，非独生子女分摊2000元的扣除额扣除，此扣除标准未考虑赡养老人的数量，不利于减轻纳税人的税收负担。第四，申报模式单一。我国个人所得税以自然人个人为申报主体，未考虑每个人家庭结构，家庭经济负担以及家庭责任的差异，没有把家庭作为一个整体的经济单位全面衡量家庭收支状况，这无法实现量能负担。

图1 2018-2021年个人所得税分项目收入情况

（二）个人所得税慈善捐赠优惠政策存在的不足

慈善捐赠作为第三次分配的重要运行机制，对于缩小社会贫富差距和促进共同富裕方面有重要意义。目前，我国个人所得税中的慈善捐赠制度仍存在一些不完善之处。第一，缺少个人捐赠支出的结转扣除政策。个人捐赠额超过其应纳税所得额30%的部分不能享受税前扣除的优惠政策，也不能向后结转扣除，这可能会削弱连续多年多次进行捐赠的人的积极性，不利于发挥个人捐赠支出扣除优惠政策对共同富裕的长期促进作用。第二，不鼓励直接捐赠。我国对个人给予税收优惠政策的公益性捐赠机构主要包括国家机关、社会团体和红十字会等大型基金会，缺乏社区或街道层面的慈善捐赠团体及对应的个人所得税税前扣除制度，在一定程度上削弱了个人捐赠积极性。第三，税收优惠鼓励覆盖的范围相对较窄。我国目前主要对教育、公益事业等的捐赠给予税收优惠政策的公益性捐赠，而其他具有公益性质的捐赠是不包括在内的，这使得税收优惠鼓励覆盖的范围相对较窄（刘鹏岩、杨晓妹，2022）。

（三）个人所得税税收征管机制存在的不足

现代化、高效率的税收征管体系是税制改革成功的重要保障。结合我国个人所得税征管实际，发现现有的税收征管体系难以适应个税模式的转变。第一，纳税人欠缺自主申报意识和能力。现有的个人所得税税制模式为分类综合税制模式，其要求个人自主纳税申报和单位代扣代缴相结合，而纳税人对税收知识的了解水平参差不齐，欠缺自主纳税申报的能力。加之，由于对自然人违反税法处罚措施不到位，导致一些纳税人有瞒报收入的情况。第二，信息共享机制滞后。目前，税务机关获取信息的主要途径是依靠于纳税人缴纳税款时的信息填报情况，并没有与其他第三方进行事先的合作交流。在这种情况下，税务机关很难及时掌握纳税人的相关信息，使得一部分纳税人会通过各种方式减少或避免纳税。第三，税收共治机制建设不到位。由于自然人的税收知识水平参差不齐，中介机构应在推进我国税务机关征管机制转型的过程中发挥协税助税的作用，而我国税务中介机构与未来征管机制转型的需求还存在较大的缺口。

四、个人所得税促进共同富裕的优化路径

（一）促进个人所得税的再分配作用

党的二十大报告提出，“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。”为实现此目标，需更好地发挥个人所得税的再分配作用（张志勇、靳东升，2023）。第一，扩大综合所得征收范围。目前我国个人所得税制存在“劳动收入税率高、财产性与资本性收入税率低”的结构性问题，导致对财产性与资本性收入的调节作用有限。应逐步将财产租赁所得、财产转让所得、利息股息红利所得等资本所得纳入综合所得的征收范围之中。第二，实行动态化的费用扣除标准。将费用扣除标准与收入水平挂钩，设定一个收入限额，超过收入限额的，费用扣除金额随着收入的增加逐渐减少，直至减少至零。这使得不同纳税能力的纳税人承担不同的纳税义务，体现了税收的纵向公平。第三，细化专项附加扣除标准。对个人所得税子女教育专项附加扣除设置不同教育阶段，不同地区的差异化扣除标准，指定灵活的费用分摊方法。住房贷款利息专项附加扣除应参照住房租金扣除，根据区域发展水平和房价高低设置区域差异化扣除标准。将首套住房贷款利息改为家庭唯一住房贷款利息，这可避免各地对首套房贷认定标准不一引起的区域不公。赡养老人专项附加扣除标准可借鉴美国的做法，根据被赡养人的年龄大小以及赡养老人的人数制定差异化的扣除标准。对非独生子女赡养费用分摊问题应灵活处理，使政策更体恤民生。第四，允许纳税人选择以家庭为单位进行纳税申报。研究家庭合并申报制度的可行性，构建家庭联合申报与个人单独申报并行的申报模式，不同申报模式规定不同的基本减除费用和专项附加扣除费用标准，适用不同税率级距，允许纳税人自愿选择以个人或者以家庭为单位进行个人所得税纳税申报方式（颜宝铜，2022）。

（二）完善慈善捐赠所得税优惠政策

第三次分配是市场机制和政府调控之外影响收入分配的另一种力量，其凭借道德力量吸引更多有意愿、有能力的企业、个人和社会组织参与公益慈善事业，改善收入和财富的分配格局（王晓洁、尤梦莹，2022）。第一，增加个人捐赠支出的结转扣除政策。参照企业所得税法中关于公益性捐赠支出结转扣除的政策，个人捐赠支出在本期未扣除完的，可以结转到以后各期扣除。第二，淡化直接捐赠和间接捐赠的差异。按照”实质重于形式”的认定原则，对于那些没有通过特定组织就直接捐赠的行为也应将其纳入税收优惠范围之内，但应以取得相应的捐赠证明为前提。另外，可以适当放宽公益性捐赠可税前扣除的认定范围，鼓励更多的人进行捐赠。第三，扩大税收优惠鼓励覆盖的范围。我国对高等学校教育经费、社会公共基础的捐赠等其他具有公益性质的捐赠没有给予一定的税收优惠政策。应适当扩大税收优惠鼓励覆盖的范围，将其包括在内。

（三）构建共治共享的税收征管体系

以共同富裕思想统领税收工作，进一步完善税收征管措施，形成更加科学的税收共治共享的税收征管体系。一是提高自然人纳税遵从意识。税务机关应该进一步提高自身的服务态度以及服务质量，形成更加良好的税收征缴关系，同时也要增强纳税人的自主纳税意识，形成良好的纳税观念。此外，对于信誉不同的纳税人应该实行不同的政策，信誉度越高给予更多的优惠政策与便利。比如，给予信誉良好的的纳税人开通绿色通道，方便其办理税收业务，简化审批程序甚至给予一定的奖励，也可以通过一些间接手段来奖励纳税人，比如降低银行贷款利率等。但是，在给予优惠的同时，一定要加强监管、严格审核，特别是对于那些高收入群体，要加大处罚力度，增加税收违法成本。这样可以有效地促进税收合规性，减少逃税现象的发生，保障国家财政收入的稳定性。二是加强建设涉税信息共享机制。由于个人所得税收入来源众多，为了更好地掌握纳税人的收入信息，税务机关应通过与金融机构、互联网交易平台等第三方机构信息共享，尽快建立个人涉税信息的常态化传递和共享机制，进一步加强对个人涉税信息的监控。另外，不仅要及时掌握直播卖货、打赏等新型个人收入状况以及高净值人群的收入信息，同时也要加强对于高净值人群收入的监管，从而更好地促进收入再分配和共同富裕的实现。三是形成更加科学的税收共治格局。鼓励行业协会和涉税服务机构为纳税人提供专业化的服务，同时加强对涉税服务机构的业务指导和监督管理。完善行政执法与刑事执法衔接机制，会同公安部门严厉打击涉个人所得税犯罪，确保全面依法治税机制顺畅运转（马洪范、毛劼，2022）。对于私自泄露纳税人涉税信息的税务机关及其相关人员，若给纳税人造成重大损失，则应当给予纳税人一定的赔偿并承担相应的责任。积极参与国际税收准则制定，不断完善反避税体系，打击国际偷税漏税，维护我国税收利益。

五、结语

形成“中间大、两头小”的收入分配结构是共同富裕的目标。优化收入分配结构、形成橄榄型分配结构的理论基础是三次分配的关系。缩小居民收入差距是实现橄榄型分配结构的关键。再分配政策中的主要工具—个人所得税政策，应积极发挥调节作用以缩小收入差距。个人所得税制度的改革与完善是合理调节高收入的关键。促使高收入者依法纳税，不仅可以保障财政收入安全，也可以缩小居民之间的收入差距。总而言之，高质量发展与缩小收入分配差距应该是相互促进的，要在实现富裕的过程中，对收入分配结构进行不断优化，通过不断优化收入分配结构，可以更好地促进富裕，最终实现全体人民的共同富裕。