村民自治重心下移的社会整合逻辑:基于W县S乡村庄三级自治的政策实践研究

刘慧丽

(民政部政策研究中心, 北京 100600)

一、村民自治困境与自治重心下沉探索

从1988年《村民委员会组织法》开始试行到1998年修订稿正式颁布实施至今,村民自治作为我国农村基层治理的一项制度已存在30余年。随着工业化和城镇化的发展,农村社区以血缘、地缘为纽带的社会联系逐渐减弱,村庄联系呈现松散的原子化状态。研究显示,村民自治在多地基层治理中效果不佳,有研究甚至认为是“好的制度治理出恶的后果”[1]。中国乡村政治权力出现离散化以及社会权威的虚拟化特征,整合政治成为中国基层社会的核心话题[2]。在此背景下,为应对原有村民自治组织的治理困境,2014年中央一号文件提出探索不同情况下村民自治的有效形式,指出“农村社区试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可以展开社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”[3]。此后,2015—2018年的中央一号文件均提出该任务。2016年10月,国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》,2016年12月,试点工作开始实施,广东、广西、湖北、湖南、安徽、福建等地陆续开展村民自治新形式的探索,呈现出一种新的村民自治发展趋势。那么村民自治重心下移探索的具体形式为何?社会整合作为其政策实践逻辑何以呈现?本文尝试通过对W县S乡村庄三级自治经验材料的分析来回答上述问题,为村民自治有效形式的探索与发展提供县域文本与学术思考。

二、文献回顾与分析框架

(一)研究回顾

自2014年中央一号文件提出探索村民自治有效实现形式以来,各地陆续开展了村民自治形式的探索,但从全国图景来看,地点比较分散,具体组织形式也是由各地方政府主导。如何理解村民自治的新趋势,我们需要一个系统的分析理路。徐勇[4]提出中国村民自治经历了3个波段:第一波段是以自然村为基础,是以自我管理、自我教育和自我服务为特征的村民自治;第二波段是以建制村为基础,是以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为特征的规范的村民自治;第三波段即当下是以找回自治为目的的诸多探索村民自治有效形式的村民自治实践。三波段理论对于从宏观上把握我国村庄治理具有启发性,而用于理解具体的村民自治重心下移实践,我们发现理论与现实之间还有一定的距离。回顾学界对村民自治重心下移的研究,可以归纳为3个解释路径:

1.发展相悖论。其理论重心在于认为村民自治新形式与集体经济、国家治理体系和治理能力现代化整体方向背道而驰。持这一解释路径的学者认为,村民自治重心下移与农村基层政权的精简与效能发展方向相悖,村民自治重心下移的改革本身存在制度、财政、党建和人才的问题,城乡分割、村社一体、政经一体的村民自治无法解决当前村民自治的困境;相反,城乡一体、政经分开才是走出当前农村自治困境的出路[5]。有研究通过调查全国24个以村民小组为自治单元的试点单位,指出当前村民自治重心下移的探索存在政策衔接不畅、组织能力弱、功能发挥有限的问题,并认为村民自治有效形式的探索应该朝着城乡居民有效自治形式和政经分离的方向发展[6]。

2.有效环境分析。这种理论框架认为村民自治是在一定的社会经济环境中运行,它集中于探讨村民自治有效形式得以实现的基础。家族[7]、草根志愿组织[8]、宗族[9]都是村庄社会、经济环境的重要因素。李松有等[10]认为产权性资源、配置性资源和权威性资源是村民自治的经济基础、重要载体和衍生条件,经济的分化决定了村民自治的分化,有效的村民自治形式应该是开展产权相关自治并构建载体相关自治。邓大才[11]认为“利益相关性是自治实现最根本的条件和最深厚的基础”。谢正富[12]指出较高的文化认同、紧密的利益连结和自主选择激励是村民自治重心下沉得以实现的基础。贺海波[13]从社会动力机制的角度出发,提出社会关联、利益关联和精英收益是实现村民自治的动力机制,自然村自治单元能够在这种动力机制中发挥更好的基层民主自治功能。肖滨等[14]基于对广东省村民自治新形式的分析提出自治权、领导权、行政权、经济权和参与权“五权”平衡是实现村民自治的结构性要素;认为将政党执政的权威性、国家治理的有效性和村民自治的参与性有机统一于国家政党的合法性,是村民自治新形势长远发展的有效机制。

3.自治范围分析。这种解释框架侧重于村民自治单位的范围。其一,片区自治,研究者认为“片区”已经成为村民自治的新型治理工具,这种形式通过将行政村划分为若干片区使人得以进入片区并嵌入乡村治理的结构之中,从而实现自治单元的适度下沉及结构重塑[15]。其二,单元自治,认为村民自治通过合理的利益、权力单元结构的设置实现了村民自治重心下移并取得一定的自治成效[16]。其三,“微自治”,赵秀玲[17]认为“微自治”通过下移村民自治范围,细化自治内容赋予了自治主体更大的自由度,将村民自治水平提升到了新高度;王扩建[18]指出“微自治”通过激活村民自治的历史传统、回归村治自然空间并结合农村现实激活了基层自治的活力,成为乡村振兴的主体基础和行动保障。

上述3种解释框架为理解当前村民自治重心下移的探索提供了重要的理论资源,揭示了村民自治新形式的发展进路、有效基础及实现路径。但针对探索村民自治有效形式的具体实践还缺乏深入的学理探讨,新型自治形式的组织机制在村庄治理系统中的呈现尚且有限,社会整合逻辑的实践分析尚未被关注。因此,本研究以社会整合为分析框架,尝试厘清村民自治重心下移的具体组织架构在村庄治理中的运行机制,进而呈现村民自治重心下移的社会整合逻辑何以可能。

(二)社会整合

社会整合的主要功能是维持社会基本秩序与规范,防止社会结构要素之间因整合不足而导致社会失范的混乱状态出现。涂尔干和滕尼斯都对社会整合进行了类型学的划分。涂尔干[19]将社会整合分为机械团结和有机团结。机械团结是建立在社区共同意识较强的基础上的,因而个体之间的联系建立在“受到这种共同意识规定的生活的基础之上”;有机团结是建立在社会分工的基础上的,社会基于不同专业分工之间的相互关系而形成一个系统。涂尔干认为社会整合类型从机械团结到有机团结的转变是社会发展到高级阶段的必然过程。滕尼斯[20]从共同体与社会的角度出发,认为共同体是基于本质意志的整合,而社会是基于选择意志的整合,前者是共同生活、共享物质的共同体,后者是基于共同目的联合体,“不论是共同体还是社会,意志是使个体整合于群体的根本”。

社会学家沃伦[21]认为最终乡村自治体会被现代化进程中强势的垂直整合力量所吸纳,最终融入大众社会。他提出现代化的进程加强了社区与超社区组织之间的关系,弱化了社区内部个人与个人或团体之间的关系。他将前者定义为纵向的社会整合,后者定义为横向的社会整合,并提出现代化产生了巨大的垂直整合力量,使纵向整合强化而横向整合趋弱。因此,可以将社会整合的意涵归纳为:基于主体意志选择的行动者之间的协调关系,社会整合有横向与纵向之分。本研究主要关注村庄内部的横向社会整合。

社会学视阈中的结构主要是指社会结构,拉德克利夫-布朗[22]将社会结构分为两种类型:一种是可以直接观察到的社会现实,另一种是为研究者所用的一种抽象形式或分析工具。结构主义人类学家列维-斯特劳斯[23]将社会结构定义为“超经验的实在”。戴维·波普诺[24]则将结构在社会学领域中的涵义概括为整体中各个部分相互联系的模式。吉登斯[25]强调社会结构的二重性特征,即社会结构一方面影响社会行动,另一方面也通过行动卷入社会结构的生产和再生产之中,结构化则是社会结构生产的过程。本研究将在两层意义上使用社会结构:一是可观察的行动主体之间的组织关系;二是综合列维-斯特劳斯、吉登斯社会结构含义,将其看作社会系统各要素之间较稳定的关系模式。

通过上述理论梳理,本研究要回答的理论问题是在社会整合的理论视野中村民自治重心下移的制度实践何以可能。具体而言,本研究以W县S乡村庄三级自治为村民自治有效形式探索的典型进行个案分析,其中村庄三级自治是以村党支部为领导核心,根据自然村寨分布情况,在村委会下设N个村民自我管理委员会(简称自管委),根据自管委发展意愿,平行成立合作社。自管委把10户左右居住相邻的农户组建成N个“十户一体”,形成“村委会+自管委+十户一体”的组织格局,在各级同步成立“村党支部+‘自管委’党小组+‘十户一体’党员示范户”的村级党组织领导体系。村委会通过自管委组织和发动“十户一体”进行自我管理,并抱团入股村委会领办或创办的专业合作社,形成村庄三级自治组织结构。 从社会整合的角度来分析这一项村庄自治实践的逻辑(如图1):村庄三级组织架构是其实现结构整合的路径,讲习所的主要功能在于价值整合,合作社整合了村民发展利益,3个维度共同促进了村庄的社会整合。“三级自治”作为整合农村社区的一套村民自治重心下移的制度安排有具体的组织结构及其运作机制,是本研究理想的分析对象。从社会整合视角出发分析作为村民自治重心下移实践的三级自治至少有两条分析线索可寻:一是村庄三级自治在乡村社会实现社会整合的方式;二是在社会整合视阈中村庄三级自治的运行状况。

图1 本研究分析框架

本文研究资料来源于实地调研,2018年8—11月,研究者作为中国社会科学院社会发展战略研究院国情调研小组的成员,进行了以村庄“三级自治”为主题的调研。研究者通过深度访谈和参与观察收集田野资料若干,主要包括:2018年8—9月课题组在县委组织部邀请主要负责人员以村庄“三级自治”为主题举行座谈会所收集的部分文件资料;同时,对S乡政府及下辖的4个村庄进行深度访谈。2018年11月,研究者再次走访县政府、乡政府及其辖区内4个村庄。两次调查共收集90份深度访谈资料及县、乡政府相关部门台账和政策资料若干。每份访谈资料时长均在40～120分钟之间。

三、村庄三级自治组织架构及运行

2017年6月,W县S乡团结村二组七里冲自然村正式被国家民政部确认为全国以村民小组为基本单元的村民自治试点单位。事实上,2016年S乡就开始了村民自治重心下移的尝试。为解决村民小组域内人口变化大、村民小组职能单一、村级管理半径过大等问题,该乡在全域推行村庄“三级自治”的村民自治新形式。

S乡辖12个行政村(社区),87个村民组,2016年起,全面推行村庄三级自治。S乡整体呈现村民自治重心下移趋势(如图2)。首先是将原有村民自治体系的村小组撤销,建立村民自我管理委员会(简称自管委)。自管委以村民小组为依托,其委员一般由3～6人组成,设主任1名,副主任1～2名,委员1～3人,均通过村民投票选举产生。自管委成员每人每月有补助300元,其中县财政补助100元,乡财政补助200元,此外,各村按当年集体经济纯收入新增部分的5%奖励给自管委班子成员。自管委的主要职能是在村委会的领导下,遵循民主约定的原则,承担本区域内环境卫生治理、公益事业发展、计生金融服务、矛盾纠纷化解、治安禁毒群治、科技文化活动等社会管理职能。合作社是由村委会领办或创办的实体性经济组织,其主要职能是梳理群众发展意愿、整合发展资源、领办实体经济、提供技能培训、接轨销售市场、壮大集体经济、带动群众脱贫。合作社与自管委同属于村委会领导下的自治组织并设置党小组,在党的领导下前者侧重于社会管理,后者侧重于经济发展。自管委下设“十户一体”并设党员示范户,通过群众推选产生一名中心户长,在党员示范户和中心户长的带领下“十户一体”履行环境卫生联保、金融诚信联建、留守老幼联管、文明新风联育、治安禁毒联防、矛盾纠纷联调等职能。截至2017年5月,村庄三级自治体系在S乡已全面推开,12个村寨共产生自管委116个,“十户一体”486个。

图2 S乡村村民自治组织架构变革图

目前,村庄“三级自治”模式已在W县全面铺开,在全县619个村(社区)党支部的带领下,全县619个村(居)民委员会,成立“自管委”5 499个,“十户一体” 24 103个。在新冠肺炎疫情爆发期间,W县村庄三级自治组织在基层防控疫情中发挥了重要作用。据统计,通过“村委会+自管委+十户一体”三级自治体系,2020年1—3月疫情防控期间,村庄三级自治组织成员走访排查群众1 377 397人次,开展疫情防控宣传97 980次,制止群众集聚活动次数5 996次,劝阻群众无特殊理由离村(社区)160 728人次,实现了小事在“十户一体”内解决、急事在“自管委”内解决、难事在村委会解决。

四、村庄三级自治的社会整合路径

村庄三级自治通过改变基层自治组织形式重构了村庄组织结构,通过成立自管委、合作社与十户一体重塑了村庄组织关系。作为政治合法性的空间隐喻,“农民讲习所”借助政治符号的展演以及定期举行的各类教育宣传活动形塑了村庄统一的价值体系。村委会或自管委通过整合村庄发展资源及村民发展意愿成立的专业合作社将自治单元组成了利益相关的发展共同体。村庄三级自治政策的组织实践从结构、价值和利益3个层面促进了村庄的社会整合。

(一)组织重构及其结构整合

原来村庄治理的组织架构中,村委会下设村民小组,在村民与村委会之间发挥上传下达的功能,组织结构相对简单。村庄三级自治实施后,村委会下设自管委,另设立合作社作为自管委的平行组织,前者职能重点是村庄经济,后者是村庄行政治理,并向下延伸出一个组织单元,即“十户一体”。此外,在各级组织的职责与功能上,有具体的划分与归属,从结构整合的视角来看,三级自治实践通过 “村委会+自管委+十户一体”—“自管委+十户一体”—“合作社+十户一体”的分级组织形式重塑了村庄组织结构及关系。

在新的自治组织架构下,村委会通过权责下放,给自管委赋权,把诸多村务和自治任务(低保评定、危房改造、医疗救助、一事一议)交给各个自管委去执行。以危房改造项目为例,据石门乡某村支书介绍,危房改造在以往的评选过程中会产生争议,引发村民与村委会之间矛盾。三级自治实施后,危房改造的评定由自管委与“十户一体”自行组织村民推选,危房改造的指标都是村民自己选出来的,评选过程更加透明,争议减少,村民对村委会的不满情绪也减少了。危房改造的评选过程以往是村委会根据评选标准自行划定,因缺乏透明度和群众参与过程,村民疑虑较大。“村委会+自管委+十户一体”的层级组织模式缓解了村委会与村民之间的紧张关系。自管委再将任务分配给各“十户一体”,在中心户长的带领下,村民自主解决。自管委和“十户一体”在村委会和村民之间承担了代理人的角色,弥合了一直以来村庄治理中村委会和村民之间的张力,有利于促进村庄整合。

通过三级组织方式,村民参与村庄自治的地理半径和社会半径都缩小了,社会距离越近 ,行动者的卷入程度越高。S乡地处乌蒙山区腹地,部分村庄各自然村之间距离较远,由于地理距离和交通条件的限制,导致村民参与自治事务的积极性不高。村庄三级自治改革通过将自治任务层层下放,让村民在“十户一体”和自管委范围内即可参与村庄公共事务,村民可自愿参加专业合作社并参与村庄事务评选。在可选择激励的推动下,“自管委和十户一体”的组织设置激发了村民参与村庄治理的主动性进而增强了村民的凝聚力。

S乡根据国家政策,为建档立卡贫困户提供发展畜牧业帮扶:贫困户为养殖所建畜厩每平米可获1 200元补助;有养殖发展意愿的贫困户一起组建了养牛专业合作社,可统一利用国家补助资金建造畜厩来发展养殖业。此外,合作社经营类型和参与形式多样,村民可以根据自身情况,选择相应的生产资料(如土地、厂房)入股,也可以选择人力资本入股,若是贫困户可以直接以国家补贴的贫困福利入股。“合作社+十户一体”组织形式丰富了村庄中以地缘、血缘为纽带的传统联系,创建了利益共同体。它可以根据村庄产业发展规划和村民发展意愿,在整合村庄发展资源的基础上成立直接面对市场的专业合作社,由村民承担相应的劳动分工,由此便形成相对系统的社会分工,推动乡村社会从机械团结到有机团结的转变。

(二)政治合法性的空间隐喻及其价值整合

社会学家滕尼斯认为统一的价值体系是维持共同体秩序的纽带。配合村庄三级自治组织在各个村寨的推广,S乡为每个自管委修建一个民族文化服务中心,集自管委办公、议事、服务、群众娱乐功能为一体。在实际执行过程中,民族文化中心设“新时代农民讲习所”,在具体叫法上各自管委略有差别,具体名称包括“道德讲堂”“农民夜校”“脱贫攻坚讲习所”或“脱贫攻坚夜校”,它的主要功能我们从另一村的访谈资料中可窥见一二:

“讲习所”,讲,谁来讲?“领导讲、干部讲、专家讲、农民讲师讲”;习,谁来习?“干部习、党员习、群众习、农村农民专业合作社习”。讲什么?讲上级精神,讲惠民政策,讲脱贫技能,讲社会风尚;习什么?习感恩奋进,习精准施策,习致富本领,习文明礼仪。

团结村讲习所明确规定其主要教学内容为开展扫盲教育、党的知识教育、手工技能培训,向村民普及扶贫政策,组织村民看《永恒的雷锋》等纪录片等。由于少数民族人口在S乡占总人口的一半以上,各自管委还组织开展教村民学汉语活动。负责进行讲习的教员主要是本地致富能手、农技专家、模范人物和村庄三级自治组织领导成员。针对农民讲习所,团结村还建立了一套完备的规定,建立讲习课题收集制度、讲习员队伍建设制度和讲习意见反馈制度。讲习所在村庄社区承担了价值整合的功能,对村民进行主流意识形态的教育,从而形塑村民的主体价值体系。

以S乡团结村某自管委的新时代农民讲习所为例,作为表意政治的公共空间,该讲习所的内外部空间被挂牌、横幅、语录等各种形式的政治符号占据,这一系列符号体系均是对政治合法性的宣传。为强化村民对国家相关政策的理解,该自管委每周五晚上会组织村民进行政策学习。由于村民普遍文化程度不高,特别是作为少数民族社区,村民普通话和汉字掌握程度较低,因此也会定期开展汉语言培训。可见,讲习所作为政治合法性的空间隐喻,既是社会建构的产物也是建构乡村社会的力量,参与村庄社区政治合法性的再生产过程。作为村庄公共活动空间,讲习所也是国家权力和村庄社区互动的空间呈现,应村民要求,讲习所也会定期安排苗文培训,学习苗族文化历史。通过党的知识教育和对扶贫政策的普及教育,讲习所成为政治合法性建构的物质载体,又是国家权力地方化的媒介,实现了价值整合功能。

村庄三级自治开展了“评星管理”“积分管理”和流动红旗制度,以环境卫生、孝顺老人、家庭和睦、睦邻友好、老人儿童互管、矛盾纠纷化解和发展致富作为加减分的主要评定内容,以自管委为单位参与评星评优,每一个自管委成为荣辱与共的道德共同体,并形塑了自治单元的集体认同。此外,以该自管委为例,自管委专门制定了《村规民约》《环境卫生管理制度》等制度规范。还通过评优、推选模范人物等激励模式统一行为规范,形成道德共同体。模范人物主要是家庭关系和谐、孝顺老人、家庭卫生环境整洁的代表人物。模范人物的推举与宣传实际上是对村民行为规范的强化教育,促进了村庄统一行为规范和道德观念的形成。

2016年,S乡的贫困户尚有1 475户,5 576人,贫困人口占全乡总人口的 45.8%,缺乏劳动技能而无法融入劳动力市场成为村民贫困的重要原因。为此,各讲习所安排了技能培训,培训分为3种形式:一是请祥云龙虎、华熙集团等公司进行专门技能培训;二是农技专家入村进行农业劳动技能培训;三是本村致富能手传授致富经验,主要是养殖、种植技能和农产品销售知识。讲习所通过多种形式的劳动培训为村民赋能,形塑村民的劳动规范意识。通过劳动技能培训培养村民接轨劳动市场的专业技术,在市场经济背景下培养村民的劳动规范意识,有利于村民与全国性劳动力市场的整合。

(三)发展共同体建构及其利益整合

目前,S乡12个村(居)委会已引进各类专业合作社15个,覆盖全乡486个“十户一体”,5 448户群众,基本实现了村村有主导产业和经济实体。其中,女姑村村庄三级自治以“村企合作,合股联营”的方式引进了蔬菜专业合作社,通过自管委组织151户贫困户以土地和扶持资金参股合作社,建成了占地1 500亩的蔬菜产业大棚示范基地。2016年,参股的贫困户每户分红1.07万元,村集体收入40.4万元,改善了村庄经济状况。团结村作为该乡的自然村组,原来只有1名组长管理,在管理中出现管理难、难管理的现象。通过试点工作的开展,该自然村在保持现有村民委员会设置的前提下设立村自管委,建设总面积为100余平方米的活动办公场所,自管委由村内退休老教师、老党员、致富能手、群众代表等组成,整合了各方面力量。此外,S乡鼓励村民在“十户一体”内部以“联手抓生产、卫生联保、家庭互管”为原则承担片区环境联合三包、牲畜联合放养、家长轮流接送孩子等任务,村庄劳动力因此得以解放。 据S乡政府统计,“十户一体”互助生产方式让每月每户可以省出20多个工,按照120元一天的零工计算,可以增加2 000多元的收入。

共同体是社会学研究中的经典概念,传统共同体理论主要关注基于业缘、地缘、血缘关系建立起来的共同价值规范[20]。20世纪后,社会学研究中的共同体理论开始强调共同利益在共同体中日渐突出的核心作用。村庄三级自治的组织策略突出地体现了形成共同体的利益性要素[26]。村庄三级自治制度通过专业合作社、自管委、“十户一体”将村民组织成资源整合、利益共享、风险共担的发展共同体。村民也借由这种制度安排突破了个体家庭生计的制约,参与到村庄治理与发展过程中,成为村庄发展的利益相关者。作为维持共同体的制度保障,村庄三级自治依靠国家行政力量强制实施,成为发展共同体形成的制度保障。

村庄三级自治通过成立专业合作社的形式,一方面,整合了村庄发展资源,村民以多种形式参股,形成共同利益;另一方面,农民合作社也成为促进一、二、三产业有效融合的载体[27],在村庄三级自治结构中发展农村合作社,有利于村庄农业与二、三产业的融合发展,形成三产业利益联合体,激活村庄发展的内生动力。自管委聚集了一批村庄能人,优化了村民自治的人力结构,“十户一体”则形成村庄抱团发展的微自治单元,利于村民之间生产互助,实现劳动效率优化。可见,共同利益成为村庄发展共同体形成的核心要素,而共同利益的形成则得益于村庄三级自治组织形式的制度形塑。

综上,村庄三级自治实践通过结构整合、价值整合和利益整合克服了小农经济的发展困境,改善了村庄松散的社区状态,激发了村民自治的主体性,在很大程度上弥合了碎片化的乡村政治权力。

五、研究结论与政策反思

(一)研究结论

有效的村民自治形式是实现村庄“善治”的核心路径。村民自治重心下移措施的提出是为应对当前农村社区以血缘、地缘为纽带的社会联系逐渐减弱,村庄联系呈现松散的原子化状态的困境。本文通过对W县S乡的典型个案分析提出村民自治重心下移政策实践的社会整合逻辑,为理解当前村民自治重心下移的发展趋势提供有效的分析视角。研究发现:

村庄三级自治的组织形式是探索村民自治重心下移的政策实践。村民自治重心下移的组织实践呈现出社会整合逻辑:第一,结构整合。村庄三级自治通过撤销村小组,成立自管委,下设“十户一体”的组织形式重塑村庄原有的组织结构与关系。第二,价值整合。讲习所是三级自治组织中的独特存在:一方面,它作为村庄公共空间,是政治合法性的空间隐喻,参与政治合法性的再生产;另一方面,讲习所作为村庄的公共教育空间,定期开展知识、道德规范宣传活动使各自治单元成为休戚与共的道德共同体。第三,利益整合。三级自治制度通过专业合作社、自管委、“十户一体”的形式将村民组织成资源整合、利益共享、风险共担的发展共同体。同时,专业合作社作为关系纽带连接起各方利益主体,提高了村民参与自治的主动性。

(二)政策反思

村民自治在实践过程中逐渐显露出的整合困境也不应忽视:村庄空心化导致村庄三级自治组织内生资源匮乏。在城镇化背景下,农村主要生计模式由务农转向外出务工。在调研中,我们看到,大量中青年外出务工,留守在村里的人口以老人和儿童为主,这样的人口结构给村庄三级自治组织吸纳社区精英和组织人才带来了难题;自管委的自治权利与行政任务之间存在张力。在村庄三级自治的实际运作中,村委会将一些涉及村民利益容易发生分歧的事务交给自管委解决,同时自管委还承担着村民自治代理人角色。自管委能否处理好自身的角色张力,成为能否真正实现村庄自治和社会整合的关键因素;社会整合不足或过度都会引发社会问题[28]。在村庄三级自治实践中,三级组织结构延伸到每一户,应该警惕过密的组织安排引发整合过度的风险。

村民自治重心下移的探索在中国农村陆续展开,但从全国范围来看,这些试点的分布较为分散,如何从宏观层面把握乡村自治实践的政策走向是需要关注的现实问题。W县S乡村庄三级自治的政策实践表明,村民自治重心下移的再组织化形式有利于村庄横向的社会整合,是孵化接续脱贫攻坚与乡村振兴的基层组织资源的有益探索。社会整合逻辑应该是克服当前农村基层组织效能降低和村庄空心问题的政策方向,但乡村基层治理政策的探索亦必考量政策的效率机制与合法机制。效率机制的实现有赖于政策设计与社会事实的有效匹配,当前农村空心化问题是推行村庄三级自治绕不开的难题,也是一进步政策设计与改进需要面对的问题。从合法机制来看,一项乡村自治政策的实践应建立在社会认可的基础之上;但从村庄三级自治的政策安排来看,由于职能角色冲突引发了村民对自管委的不信任,信任不足与整合限度失衡使村庄三级自治政策遭遇合法性危机。因此,把握社会整合的政策方向,兼顾效率机制与合法机制是探索村民自治重心下移政策的题中应有之义。

根据以上问题,本文提出如下建议:第一,村民自治重心下移政策的价值整合方式应多样化,以村庄三级自治为例,农民讲习所作为村民价值整合的空间载体,是当前村庄自治政策实现价值整合的主要途径。事实上,传统节日和民俗文化在村庄有着深厚的合法性基础,通过传统节日和民俗文化活动等推进村民价值整合是兼顾效率机制与合法性机制的选择,有利于村民自治政策的推进与事实。第二,提高村庄三级自治组织体系的开放性,实现村庄多元价值整合。乡村自治政策不存在于真空,村庄价值体系也不是铁板一块,政策环境是影响政策执行的关键因素,提高政策开放程度,吸纳多元价值主体参与,是真正实现村庄价值整合的基础。第三,发展共同体不拘泥于合作社或自治单元,村庄利益整合涉及多方发展主体,也不限于经济利益。村庄作为熟人社区,已有发展成熟且种类多样的社会网络或自组织,村庄社会网络是村民自治重心下移政策落地和组织实践的微观基础。充分利用村庄内业已成熟的社会网络和利益联结,是整合村庄利益促进发展共同体的有效路径。