“双碳”目标下我国环境行政约谈制度的现实困境及其纾解

王学栋,王梦科

(中国石油大学(华东) 文法学院,山东 青岛 266580)

一、问题的提出

2023年7月,习近平在全国生态环境保护大会上强调,“生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化,美丽中国建设迈出重大步伐”“我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解”“生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作,谱写新时代生态文明建设新篇章”[1]。习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出,“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”[2]自此,我国以“双碳”目标引领社会治理转向绿色低碳和高质量发展,强调统筹推进生态环境、资源能源等领域的立法布局与制度完善。在生态环境治理中全面贯彻落实新发展理念,为新时代生态文明建设奠定了重点方向[3],也对我国生态环境法治建设提出了新要求与新挑战,因为从本质上说,“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”[4]。与此同时,党的二十大报告提出中国式现代化,强调其作为重大政治使命是建成社会主义法治国家、法治政府、法治社会的关键抓手。中国式现代化是涵盖人与自然和谐共生的现代化,其不仅为生态环境治理提供了科学路径,还为生态环境法治化建设提供了强有力的支撑。实现人与自然和谐共生的中国式现代化,蕴含着深刻的环境法治意蕴和深厚的环境法治期许,要求更为完备的生态环境法治体系。[5]而随着人造资本的不断发展,其与自然资本之间的矛盾日益激化,加剧了生态环境治理的复杂性,由此催生了行政方式由传统高权行政向多元化治理模式转变,政府扮演的社会治理角色也同步向参与性、协商性转变。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出,创新行政执法方式,广泛运用约谈等方式,努力做到宽严相济、法理相融,让执法既有力度又有温度。[6]生态环境治理涉及公民的切身利益,关系到社会发展的质量和政治秩序的稳定,已然成为提升国家治理能力现代化和深化社会主义改革的关键。[7]在强调“双碳”目标下的生态环境法治建设进程中,作为柔性行政行为的行政约谈兼具协商性与非强制性,有助于多元主体参与生态文明建设,顺应了时代需求。然而,该制度目前由于法权运行失范,存在制度适用性与实效性异化的问题。因此,为实现生态环境的绿色低碳发展,应当重新审视我国现行的环境行政约谈制度并进行优化完善。

随着环境法权结构论的不断发展,“环境法学的核心范畴是法权结构”这一论断,为建立多元化合作共治的现代环境治理制度体系提供了极具价值性的指导方案。[8]所谓“法权”是指某一国家法律所承认和保护的全部利益,以及作为其物质承担者的全部归属已定之财产,其现实表现形式是社会生活中的各种权利和权力。“问题是时代的声音,回答并指导解决问题是理论的根本任务。”[4]基于我国环境法治实践运作机理提出的环境法权结构论,从法律领域实现了环境善治的理论图景。[9]习近平强调,“要坚持系统观念”,“对突出生态环境问题采取有力措施”,“不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。[1]将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,决心之大、力度之大、成效之大前所未有。在“双碳”背景下,以法权结构论为研究范式,有利于建立平等的合作参与机制,调节和平衡多元化主体之间的利益冲突,实现从命令型管制向多元化合作模式的转变,从而与现代环境法治化要求相契合。基于此,本文拟以环境法权结构论为范式,将“环境权利”与“环境权力”作为元概念,遵循“环境权利和环境权力的统一体”的命题,探究我国环境行政约谈制度现实困境的症结所在,厘清逻辑进路和价值目标,完善环境行政约谈制度的法治化路径。

二、环境法权结构论应用于环境行政约谈制度的适切性分析

环境问题关乎经济社会的发展,而目前对环境领域的实证规范多以“职权职责”为内容,对环境权力的规范缺乏应有的理论关怀,由此陷入了一种单向度的、相对孤立的思维囚笼,呈现出一种非此即彼的状态,缺少必要的沟通协调和全景视野。[10]而环境治理调整范围的广泛性、复杂性决定了以权利义务为核心范畴的传统理论难以涵盖其治理体系,尤其是针对强调环境权利与环境权力平衡的协商性行政行为,难以实现逻辑的自洽。

(一)应用环境法权结构论的主要原由

环境法权强调环境权利与环境权力为元概念,其内涵为一定社会或国家中归属已定的全部环境资源财产,可以被划分为私有财产和公共财产,同时其外延基于法律规定而扩张,包含法律承认和保护的各项法权。而环境利益是环境法权结构论存在的逻辑基础,环境利益的法律实现路径探究则是适用环境法权结构论的逻辑起点。质言之,环境法权所强调的环境权利与环境权力之统一体并不是概念的简单叠加,而是具有高度统合性的逻辑体系,其立足于整体性思维,以环境利益的实现为目的,平衡协调环境权利与环境权力之间的冲突与对抗。具体表现为以下三个方面:(1)基于法权最大化原则来协调法定之权的相互关系,权利与权力的处理被置于首位,其次是一种权利与另一权利的处理;(2)基于整体利益最大化原则来协调各法定利益之间的关系,首先调节个体利益与公共利益;(3)基于全部财产最大化原则来处理各法权主体的财产关系,个体财产与公共财产之间的关系协调居于首位。环境行政约谈中的主要参与主体为行政主体、污染企业为代表的法人主体以及不特定的公众,这些需要协调的主体所体现的关系即为权利与权力之间的协调关系。环境法权结构论就是探究如何把不同的权利和权力类型按照一定的逻辑建立起具有紧密关系、内在协调统一的体系化架构。[11]

(1)环境法权结构论的内在逻辑符合“双碳”目标下环境法治化的现实要求。环境法治的最终目的是实现环境善治,强调社会整体视域下多元共治的理想格局。环境法权结构论将“环境权利”和“环境权力”作为核心范畴,探究环境权力的适度限缩与环境权利的有效扩张,权力机关从命令型向多元型转变,同时给予权利主体更多的参与机会,进而在环境治理结构上实现环境权利与环境权力的协调。这种基于整体主义的体系化思维符合环境善治的要求,因而,可以说环境法权结构论在理论层面实现了环境法治化的目标。

(2)环境法权结构论的法律关系切合环境行政约谈制度的法权厘定。从环境法权结构论的视角看,环境行政约谈的法律关系应当包括“环境权利与环境义务关系”和“环境权力和环境责任关系”。[12]目前,以“环境义务本位”为主要内容的“环境义务说”和对权利明晰过于理想化的“环境权利说”,均缺乏对环境权利与环境权力的有效平衡。鉴于环境法治的实践,环境权利与环境权力二者均不可偏废,环境行政约谈制度依托于横向的平权关系和纵向的隶属关系,而环境法权结构论可借助两对法律关系厘清环境行政约谈中复杂的法权,进而创设内在协调的体系化制度。

(3)环境法权结构论的体系化研究方法适于环境行政约谈的制度发展。法规范并非彼此无关地平行存在,其间有各种脉络关联,发现其间的意义脉络,并以体系的形式将之表现出来,乃是法学最重要的任务之一。[13]环境法权结构论不局限于某一类具体环境权利或环境权力的研究,而是基于整体主义视角,对所要保障和规范的各种权利和权力按照属性、主客体要素、权利实现路径等不同的标准进行分类整合,使得同质与不同质的环境权利、环境权力相互联系而成为一个有机统一体。[8]一方面,在“双碳”目标下,环境行政约谈制度迫切需要探索解决现实困境的有效对策;另一方面,从发展的角度看,包括环境行政约谈制度在内的环境法治建设必然选择多元共治的体系架构。进而,这也证成了环境法权结构论作为环境法治化研究范式的价值和意义。

我国环境行政约谈制度推出之时轰轰烈烈,现在并未达到预期效果。通过环境法权结构论对环境行政约谈制度中各主体之间的关系进行重新整合,借助其利益的权衡标准来确定相关内容,以期推进环境行政约谈多元共治格局的达成。

(二)应用环境法权结构论的逻辑进路

利益是法律的原因,法律规范着利益的斗争,同时法律的主要任务是平衡利益。[14]诚然,并不是所有的利益均应纳入法律的调整范围,故在利益概念中剥离出了法益。环境利益作为环境法权结构论的逻辑起点,是制度研究所不能回避的问题,而环境行政约谈适用环境法权结构论这一范式,其逻辑展开也基于环境利益,进而在法权结构的基础上探讨环境法益实现的路径,最终落脚于环境权利机制与环境权力机制的构建。环境权利无疑是法律所直接承认的私人利益,环境权力则是公共利益的代表或用以谋求公共利益的手段,环境权利和环境权力的存在依赖于环境法益的存在。对于环境行政约谈制度,环境法权结构论是实现协调环境私人利益和公共利益的重要工具。

其中,环境权利是环境法益配置的第一性配置手段,环境权利因而构成环境法权的基础。环境权利是环境利益主张的正当性表征,环境行政约谈制度则是环境法权结构中环境法益制度化的体现。环境法权结构论在强调环境法益的协调性与有效性基础上探讨环境权利的实现,符合多元化解决生态环境问题的现实需求。而环境权力派生于环境权利,属于第二性配置手段。行政机关作为法定的环境利益管理者,这种法定来源于宪法和法律的授权。在环境法益面前,权力配置应当遵循公共利益实现最大化和私益减损最小化的原则。基于此,进一步证成了环境法权结构论应用于环境行政约谈制度的合理性,满足了约谈的多重考量。

社会转型是中国法治建设的重要背景,在变革的过程中,各制度要素之间的关联更加微妙,一个具体的法治问题背后可能隐含着庞大而复杂的权利机制与权力机制。[15]环境行政约谈调整的利益关系错综复杂,涉及环境权利与环境权力的相互制衡与相互配合。环境权力行使的目的在于保护公共的环境利益与公众的环境权利,而不当的环境权力会损害对应的环境利益与环境权利。依据环境法权结构论,可以遵循 “权利制约权力”“权力制约权力”“权利制约权利”的路径来实现制度目的。环境权利行使的目的是排除环境损害行为以保护公共的环境利益,这种环境权利属于实体性权利,可以分为资源性环境权利和生态性环境权利。在环境实体权利受到侵害的时候应由法律设定相关程序性权利,在环境行政约谈中一般表现为环境参与权、环境知情权、环境救济权等,对行政机关环境权力的运行进行监督与制约。因而,环境行政约谈中的法权关系自然地形成了以行政机关、企业、第三方主体为主体的格局。法权结构论特别注重利益“互动”关系,强调主体间的协商合作,在利益博弈的基础上选择成本最低的解决方案,在理论层面再次与比例原则相契合。当前环境治理的复杂性和环境行政约谈制度的低效性,要求建立起一种能动的结构模式,有效协调法权主体之间的利益冲突,这也是应用环境法权结构论探讨环境行政约谈制度困境纾解的研究目标。因而,应当秉持协调环境权利与环境权力,实现多元共治的价值导向,综合考量生态环境治理需求,厘清环境行政约谈制度中所关涉的各类法律关系,强化权利主体与权力主体之间的有效互动,避免因利益互侵造成的反向效果,进而在“环境权利—环境权力”二元架构基础上构建起能动治理的新模式。

系统考量内部环境行政约谈制度与外部环境行政约谈制度的适用现状,将该能动治理模式的主体限定为行政机关、企业、第三方主体,在此互动的三角关系之上形成第一层次的环境共建、第二层次的环境共治与第三层次的环境共享的状态(见图1)。在实践中,我国生态环境治理体系由国家战略、国家政策、国家法律三类制度规范构成[16],这也是基于我国的现实情况而形成的中国特色社会主义治理体系。立足我国的国情,针对环境行政约谈制度,在三角主体关系上形成三个层面的规范:第一层面为国家战略,包括环境行政约谈制度在内的生态环境治理的法治化建设,应当立足并服务于国家战略部署;第二层面为国家政策,自党的十八大之后我国环境政策的制定和功能趋向于由党政联合发文,更体现了国家政策对于环境治理的指引作用;第三层面为国家法律,由国家立法机关制定并实施,适用对象更具普遍性,在国家强制力的保障下具有底线性。依托此能动规范治理的新模式,更有利于平衡环境行政约谈制度中各主体的利益冲突,明确对应的环境义务,落实相关环境责任,实现环境权利的具体化建构和权力的规范化运行,推动合作共治的环境治理新格局形成,进而促进环境行政约谈制度的效力实现。

图1 环境行政约谈能动规范治理法权结构①

三、我国环境行政约谈制度的现实困境检视

在全面推进依法治国的时代背景下,环境治理的目标是环境善治,效力的实现是检验行政行为存在的必要性因素,也是行政法治的内在要求。目前,环境行政约谈针对企业碳排放的规范效果明显,但仍然存在“一刀切”管理和“运动式”减碳问题。究其原因,一定程度上归结于中国环境治理整体结构中各方主体相互关系的失衡[17],法权主体之间未形成良好的互动关系。

(一)研究范式困境:沟通式行政行为理论依据缺位

行政法理论界多采用“行政行为形式论”,强调以行政行为形式理论为中心,体现的是秩序行政。随着全面依法治国的推进,政府从维持社会秩序的被动状态向积极状态转变,新型的行政行为突破了政府的传统形象,以行政行为形式理论为中心的传统行政法学体系难以支撑新型行政行为,进而表现为类型化、抽象化。行政行为不再仅限于单方面的命令式、强制式,而是趋于沟通式、参与式,从以政府为主的“一元”转变为社会主体共同参与的“多元”,完成了从社会管理到社会治理的重要转型。[18]环境行政约谈作为一种趋向多元化协商的环境治理手段,其权力主体的地位应全面考量协商性的基础特征,而传统的研究范式难以解释环境行政约谈中权力与权利的地位。有的学者主张在现有基础上拓宽行政行为的外延解释来突破研究范式的困境,如姜明安教授所倡导的“行政权说”,主张“将行政行为定义为行政主体根据法律规定行使行政权所涉及的所有行为”。但若仅拓宽行政行为概念的外延,其内涵会随之被削弱,进而无从讨论环境行政约谈的性质。同时,环境行政约谈的研究范式不能仅限于行政法理论,否则环境治理会陷入“命令+控制”的对抗状态,治理会呈现偏向事后追责而忽视事前控制的整体局面。事后追责是环境治理的最后手段,强调预防性原则的事前控制更符合现代环境治理的要求。而通过调整环境行政约谈的研究范式,有利于厘清参与主体的定位,使得环境行政约谈被赋予更多的协商内涵,突出其柔性行政行为的特性。

(二)权力规范困境:专门性法律规范体系不健全

权力的规范和有效运行作为环境行政约谈的重要内容,规范效果直接决定环境行政约谈预设目标的实现。无论是内部环境行政约谈,还是外部环境行政约谈,权力的实施均存在较大的自由裁量空间,环境权力的不当行使会损害环境权利的实现,缺乏相关依据则使得环境行政约谈陷入权力规范缺失的困境。虽然环境行政约谈隶属于柔性行政行为,但并不代表不需要规范权力的行使,只是表明在环境治理的过程中通过不具有强制力的行政行为达到平等协商的效果。

这种权力规范困境的形成在于我国针对环境行政约谈的专门性法律规范体系不健全。目前,我国规范环境行政约谈的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)、《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》),以及部分规范性文件。专门针对环境行政约谈的规范性文件中央层面有1部,即《生态环境部约谈办法》。环境行政约谈制度权力规范困境所指向的问题涉及法律规范体系的多个方面,并在制度实施过程中具体表现为:(1)环境行政约谈基本原则缺失。基本原则对于约谈的具化过程起到价值指引和漏洞补缺的作用,尤其是在环境行政约谈缺乏统一立法规定的情形下,基本原则的模糊使得权力主体的权力行使缺乏依据。(2)环境行政约谈高位阶法律依据缺位。环境行政约谈的相关立法呈现高位阶法律依据单薄、低位阶法律依据参差不齐的现状。虽然《大气污染防治法》第22条、《土壤污染防治法》第76条对环境行政约谈进行了明确规定,但其所指的环境行政约谈仅为内部约谈,并不涵盖外部约谈。诚然,《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律均不是环境行政约谈的专门性立法,《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)作为环境领域具有指导性的法律,却未涉及行政约谈相关内容,仅仅规定了社会公众环境保护的知情权、参与权和监督权,使得环境行政约谈的法律参照还需通过含义推导实现。(3)环境行政约谈制度程序性规范不足。环境行政约谈是“建立在特定观念和原则所产生的有效性之上的和谐共处”,而这种和谐共处依赖于“程序理性”的支撑。[19]在依法行政的要求下,权力主体对于环境行政约谈制度的适用应当满足规范性要求,即环境行政约谈效用的实现有赖于程序性装置。[20]

(三)权利具化困境:相关保障制度不完善

环境行政约谈强调通过协商的形式,以“最佳选择”解决生态环境问题,其不同于行政处罚或行政强制等具有国家强制力的行政行为。我国环境管理的重心正逐渐向公民环境权的方向偏移,并在平衡点的不断调整下找寻一个新的均衡。[21]目前,环境行政约谈中权利的具化仅依赖于参与权、知情权的实现,其权利的行使和义务的履行不存在国家强制力的约束,以致环境行政约谈的参与主体可以“低成本”的“毁约”。环境行政约谈作为独立的柔性行政行为,与传统的行政方式相比,其参与主体权利的实现更依赖于完备的制度体系。

环境行政约谈适用于事前、事中和事后,具有灵活性,包含自上而下的内部行政约谈和横向对称的外部行政约谈,同时强调一种软约束力,因而制度建构在技术层面具有复杂性。有的学者提出应促使环境行政约谈与环保督察有效衔接,在环境行政约谈中发挥环保督查的刚性约束力实效,在环保督查中加大环境行政约谈的软约束力作用。[22]而我国当前的环境行政约谈制度中缺乏与行政处罚、行政问责等制度的衔接设计,无法有效实现从环境行政约谈的柔性规范到行政处罚等刚性规范的转换。如行政机关针对二氧化碳排放强度高的企业进行约谈,针对环保要求对企业提出减排意见,如未达到约谈所协商的指标,则可以以企业的排放超标为由采取相应的行政处罚,增加其违法成本,总之,“行政约谈应以惩罚性方式为后盾”[20],来满足权利具体化的制度建构。除上述技术性困难之外,这种制度性困境还在于因传统“属地管辖”的环境治理机制所造成的地方执法权限过小,制度本身刚性不足从而引发的适用性弱,以及地方行政机关对于环境行政约谈制度的认可度较低等。但无论是聚焦于环境行政约谈的实施现状,还是深究其内在法权协调问题,缺乏制度保障的环境行政约谈制度都难以充分发挥效用。

(四)法权冲突困境:多元化环境法益不协调

环境权利和环境权力均是某种环境利益在法律上的体现,抑或是法定保护利益的产物。一方面,环境权利与环境权利存在内在冲突,即环境行政约谈中企业所行使的资源性环境权利与社会公众所享有的生态性环境权利之间的矛盾冲突;另一方面,环境权利与环境权力之间存在外在冲突,因环境权力派生于环境权利,其行使源自宪法和法律的授权,故环境行政约谈中环境权力与环境权利之间具有天然的冲突性。而我国环境行政约谈制度的完善未立足于此实际情况,仅过度强调平等协商性,致使外部环境行政约谈缺乏效用,内部行政约谈与环保督察边界不清,这使得我国环境行政约谈陷入约谈主体泛化、制度边界模糊、可操作性低的困境之中。究其原因,这种法权冲突困境根本在于环境治理仅以“权利与义务”作为元概念来协调复杂的法权主体,然而环境行政约谈的法权主体具有复杂性、多元性,主要可以分为行政机关为代表的权力主体、企业为代表的权利主体与社会公众为代表的权利主体,因法益不同,其中企业的权利更倾向于资源性环境权利,社会公众的权利则更多的是生态性环境权利,仅强调权利与义务的分配难以实现环境行政约谈不同主体之间的利益协调。环境行政约谈制度应当坚持和适用整体系统观,以一种全局性、整体性、协同性的系统观念与方法,审视和思考社会转型中的法治建设问题。[23]

四、“双碳”目标下环境行政约谈制度现实困境的纾解对策

环境行政约谈制度中存在着由权利与权力延伸出来的错综复杂的利益冲突,各权利主体与权力主体之间的法权运行失范是导致其现实困境的症结所在。本文以环境法权结构论的“环境权利—环境权力”为理路,纾解环境行政约谈的现实困境,推动制度的规范应用,促进能动法权结构模式基础上的对策适用,进而提升环境行政约谈制度的协商性效能,以期在“双碳”目标下形成共建、共治、共享的环境善治新格局。

(一)价值导向:明确环境行政约谈制度的基础理念与适用原则

以环境法权结构论作为环境行政约谈制度的研究范式,其目的在于通过强调“环境权利”与“环境权力”两个元概念实现法权的合理配置,协调各权利与权力、此权利与彼权利、此权力与彼权力之间的互动关系,在这种良性互动中实现各行为主体的预期法益。法权结构论强调环境权利与环境权力之间的有效协同与互动,突破仅限于单向的权力抑制和权利保护之传统的衡权方法。“权利—权力”的合理配置与良性互动离不开价值理念的规范引导,在基础理念与适用原则两个方面明确价值导向,以期厘清环境法权结构论的基本理路,有利于指导环境行政约谈的对策适用,保障各法权主体预期法益的实现。

1.明确环境行政约谈制度的基础理念

在基础理念方面,一是明确“预防优先”理念。预防优先已成为各国环境治理以及国际环境法治中所公认的理念之一,常被用为具体的环境保护措施的标准。环境行政约谈这种强调非强制性、非正式性的新型行政行为,在环境行政中得以广泛应用,为保障其效用的实现,应当把握在适用约谈之前,明确预防优先的理念,综合考虑环境保护的整体,排查既有隐患。二是明确“自愿履行”理念。环境行政约谈是基于权利主体自身的意愿进行的,具有相对公平性,也有助于保障环境人权,缓解环境权利与环境权力之间的矛盾冲突。应明确对自愿履行理念的认识,将其与完全的灵活性相区别。三是明确“服务型社会”理念。经济快速发展的同时带来的是社会关系的复杂化,新兴问题促使出现新型行政方式。通过行政方式的多元化转变,能够缓和权利与权力之间的矛盾,打造服务型社会,增强行政约谈这类柔性新型行政行为的公信力。四是明确“公众参与”理念。环境行政约谈最初创设的目的就在于增强协商性,平衡环境权利与环境权力之间的关系,进而充分推动环境保护目标的实现。通过明确公众参与理念,有助于共同面对环境问题,进而实现环境治理的应有效用。

2.明确环境行政约谈制度的适用原则

无论是内部需求还是外部推动,都迫使环境行政约谈重新明确其适用原则:(1)环境与经济综合考量原则。国家和地方各级决策部门在其具体决策过程中,都应把环境因素的考量置于经济发展决策的动态发展之内。[24]也就是说,从决策开始就要在环境、经济、社会之间寻找平衡点,使三者相互协调,实现经济发展、社会进步和环境改善。[25]通过发挥环境权力的优势,从宏观层面把握环境、经济、社会之间的关系,制定相应规划和标准,有助于最大化保护环境权利的实现。(2)诚信原则。依据环境行政约谈能动治理的法权结构,最终目标是实现环境的共建、共治、共享,究其根本所依靠的是法权的自治。环境自治为环境权利主体提供了更为自主的权利行使空间,有助于达到多元化主体的环境共治,进而一定程度上限制环境权力的固有弊端,实现有效监督和运行。从环境权利主体的自我约束角度强化自治,通过“行政机关—企业—第三方主体”为基础的三角互动,以期实现诚信原则对各法权主体的约束,进而辐射到整个环境行政约谈治理的法权结构。(3)权力制约原则。环境行政约谈虽是具有协商性和平等性的柔性行政行为,但在传统“官本位”的行政治理理念影响下,权力的制约是纾解约谈困境的重要手段。权力的制约既包括外部权力与权利之间的协调,也涉及权力内部的纵向协调。适用法权逻辑解决方案,以环境权力的制约与环境权利的保障为逻辑起点,有利于环境行政约谈中各主体法益的实现和利益冲突的协调。

诚然,在此提及环境与经济综合考量原则、诚信原则和权力制约原则,并不是否定其他传统基本原则的存在或将环境行政约谈的基本原则限于以上三条,仅是从环境法权结构论的分析出发,通过“权利制约权力”“权力制约权力”“权利制约权利”的思路,实现环境权利与环境权力相协调的逻辑自洽应当突出以上原则。

(二)规范构建:加强环境行政约谈制度的多位阶立法供给

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。”[26]环境行政约谈制度当前的立法情况呈现“伞状”结构,高位阶的法律缺位严重,低位阶的规范性文件参差不齐。缺乏法律依据,不仅使环境行政约谈正当性受到挑战,而且还会造成权力规范和权利具化的缺失。多位阶的立法供给既是纾解环境行政约谈现实困境的有效手段,也是环境权力规范化与环境权利具体化建构的合法性来源。

在“双碳”转型时代,环境利益更应作为实定法益受到法律强有力保护。环境行政约谈制度中涉及的利益主体具有多元性、广泛性和不确定性,需要系统的法律体系规范各法权主体的行为方式,明确对应“环境权利与环境义务”和“环境权力与环境责任”,进而促进制度融入环境善治的法律体系,为环境行政约谈中各法权主体之间的法益平衡提供依据,形成良好的多元共治局面。

1.提高环境行政约谈制度相关立法位阶

我国环境行政约谈的法律依据呈现高位阶法律缺失与低位阶规范性文件参差不齐的局面。《环境保护法》规定了以协商性和简约化的决策方式应对环境问题的复杂性,以相对的灵活性应对环境问题的不确定性,但其缺乏可操作性。通过立法环节实现原则的落实,以良法保障善治,进而针对环境行政约谈相关法律进行分类、分层次的结构性调整,在把握上述法律原则的基础上,对环境行政约谈进行法律层面的具化,打破规定的抽象化,增加环境权力规范和环境权利具化的法律内容,提升环境行政约谈制度规范的法律层级。同时,通过法律依据位阶的提高,进一步明确环境行政约谈制度中公民、法人、组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任,使得法律规范具有针对性和可执行性,这也回应了经济社会发展和全面深化改革的现实要求。

2.完善兼顾实体与程序的法律规范体系

法律的制定应当注重可操作性,充分实现环境权力与环境权利的良性互动,最大限度地倾听民意、体察民情、发扬民主、吸收民智,从源头上保证正义分配的公正合理。[27]纵观我国环境行政约谈的法律规定,以《环境保护部约谈暂行办法》(以下简称《暂行办法》)为分界线可以分为两大类,《暂行办法》颁布前存在的规范性文件因缺乏法律依据的指导,规定笼统且大都效力位阶低,同时存在下位法与上位法规定冲突的情况。另一类是《暂行办法》颁布后制定的,多为各级地方政府根据本地环境情况制定的规章与规范性文件,以《暂行办法》为法律依据,甚至直接照搬其中的条款内容,因《暂行办法》对环境行政约谈的规定多为原则性、抽象性的,因此这一类规范性文件的可操作性和针对性相对较弱,甚至存在规范性文件与环境行政约谈的本质相背离的情况。我国秉持“积极的依法行政原则”,法律保留原则要求行政活动必须具有法律的明确授权。[28]环境行政约谈作为柔性行政行为,其弱强制性、非正式性被用来弥补立法空白,但不等同于可以脱离法律规范。为纾解环境行政约谈的现实困境,统一约谈的法律规定是必经之路:一方面,需废止过时与不当的规范性文件,整合各规范性文件中的共识性条款,在上文所论述的高位阶立法的指导下,将现在层次不齐的规范性文件上升为行政规章层面。在行政规章的基础上,允许地方立法机关针对本地实际情况制定可行的地方性法规。同时,建立定期跟踪评估机制,依法进行环境影响评价和社会经济影响评价,最大程度协调和保障多元主体的利益诉求,为立法的完善提供有效经验。另一方面,在环境行政约谈相关立法工作方面强调预设授权性规范,进而明确行政机关、企业、第三方主体的权利与权力边界,增加环境权利限制、环境权力规范和约谈配套措施的制度内容。

3.积极建构“双碳”目标下生态文明建设的法律体系

实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局之中,加快相关立法的进程,实现立法与国家战略的衔接。在内容设置上,应当基于国家战略增强环境治理制度之间的衔接性立法内容。有的学者提出“包裹式立法”“毕其功于一役”的方式有利于提升立法效率。[29]实现“双碳”目标,需要协调各利益主体之间的关系,环境治理作为关键一环,若要立足国家战略而实现体系化的建构则需要立法保障。“包裹式立法”这种综合性立法手段,符合法权结构论中关于法权冲突处理的原则,有利于协调生态文明建设整体布局中的各种法律冲突,提升法律体系化水平。环境行政约谈等柔性行政行为也因立法层面的法权划分而具有了存在的合理性,厘清了行政行为适用过程中的权利与义务以及权力与责任,使之更有利于融入环境善治进程。基于此,应当全面清理现行环境行政约谈制度相关法律法规中与生态文明治理不相适应的内容,加强法律体系内部的衔接与协调,完善相关的配套协作机制。与此同时,建立生态文明法治建设综合评价体系,对相关法律的实行进行定期评估,保障法律体系的科学性与可行性。

(三)多元协作:建立多元主体的结构性协作机制

徒法不足以自行,实现“双碳”目标下的生态文明建设不仅需要立法支撑,还需要执法予以保障。环境行政约谈可被视为一种复合程序,既有传统行政程序的特点,也有环境因素考量的特殊性。从环境法权结构论出发,环境行政约谈的程序设计需要兼顾权利具化和权力规范,强调环境权利与环境权力的协调。这种有效协同与互动,突破了仅限于单向的权力抑制和权利保护的衡权方法。基于“环境权利”“环境权力”为元概念的逻辑进路,破解环境行政约谈的现实困境,应当通过自上而下的权力行使、自下而上的义务遵循、横向层面的公众参与相结合的结构性多元协作治理来实现。

1.健全环境行政约谈事前启动程序

环境行政约谈的价值在于警示预防功能,不同于以往的环境执法手段偏向末端治理,作为新型行政行为,它秉承着“保护优先,预防为主”的环境治理原则。但是纵观约谈的具体实施,还是存在约谈事由偏向末端治理的情况,如规定发生重大环境污染问题和造成严重社会影响等环境问题为约谈的启动事由,对于预防性的规定较少,这与环境保护的理念相违背。

(1)完善启动标准。美国和日本在设计柔性环境执法模式的程序时常设置专门的启动标准,即在厘清违法动因后,针对不同动因启动不同的程序,启动事由均被标准化。无论是美国的递进式执法模式,还是日本的助言的、规制的、调整的行政指导[30],都是基于违法动因实证研究后对应作出的行政措施。与此同时,环境行政约谈的效力实现有赖于约谈预防功能的实现,在法律化启动标准的同时应当突出“预防保护”理念,针对约谈启动标准中规定的“严重”“突出”等词进行量化,明确规定具体标准,实现约谈制度启动的可操作性,以减少行政成本,提高约谈的实施效率。

(2)健全专家咨询及评估程序。有的学者提出统一约谈的范围及界限,这是环境行政约谈的立法要求。环境问题与传统行政活动相比具有专业性、领域性,其约谈范围和界限的判定应当引入专家咨询与评估,以增加行政行为的合理性,使得规范性文件中关于“其他应当约谈的情形”兜底条款更具规范性与适用性;同时,约谈事前的专家咨询与评估也有利于后期约谈过程中专门问题的讨论,一定程度地保障约谈对象和社会公众的环境权利。

2.健全信息公开与公众参与制度

公开是约束裁量权滥用的最佳工具[31],环境行政约谈能够发挥其效用的一大原因则是公开媒介对其约谈的监督,通过公众参与强化环境权利对权力的监督与制约,形成多元法权主体协作的格局。通过赋予协商参与者平等的谈判机会、平等的彼此施加影响的机会,那么就可以推测按照此程序所达成的协议具有公平性。[32]环境的共建、共治、共享依赖于权利主体与权力主体的共同参与。实践证明,社会公众的参与度与约谈效用实现的程度成正比,参与度越高,约谈效用实现的程度就越高。因而,应当扩宽环境行政约谈的第三方参与主体,可以将在环境方面有利害关系的公众纳入约谈中,保障其对周边实际接触环境情况的知情权实现,明确环境行政约谈中公众的参与途径与方式,加强对约谈过程的监督,这种实质性参与有利于制约环境权力的天然扩张力。

诚然,约谈对象作为环境行政约谈的直接参与人,更应当保障其相应权利,这就要求程序设计应涉及环境行政约谈中约谈对象的参与、表达、抗辩的权利。具体包括:(1)陈述权。行政约谈引入协商机制,力求使行政主体与约谈对象在平等的层面上解决相应的环境问题。在环境行政约谈过程中,约谈对象有权以书面形式提出其认为与拟议内容有关的任何意见信息分析或见解。(2)抗辩权。环境问题非常复杂,需要专业人员或部门进行评估和判断,即对行政主体提出的判断有异议的,有权依据其掌握的事实向行政主体提出反驳。(3)申请权。公众的申请权在行政活动中广泛存在,而环境行政约谈中的申请权需要加强的主要是回避请求权,其中关于环境行政约谈中的回避应当建立统一规定。

3.健全环境行政约谈制度与其他制度的衔接程序

弹性规制与硬性规制的结合,有助于整合正式与非正式制度中综合的、多元的规制模式,是制度构建的重要内容。[33]应当在充分尊重不同制度法律性质的基础上完善衔接程序,实现环境行政约谈制度的体系化构建。[34]

(1)与环保督察制度的衔接。近些年,中央环保督察制度取得纵深发展,获得了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的高度评价。[35]《中央生态环境保护督察工作规定》明确规定督察应当做到“边督边改”,即督察与整改应同步推进。做好环境行政约谈与环保督察衔接,一方面,有助于避免环境行政约谈协商结果得不到有效实现的情况;另一方面,有利于全面监管约谈的行政主体自由裁量权适用的问题。在保障信息公开、透明的基础上,完善多元化主体参与,同时根据约谈实际情况的走向和发展进行全过程动态化监督,摒弃只监督结果、忽略过程的情况。因环境行政约谈协议的履行往往不属于及时履行的范畴,协议履行过程的跟踪监督尤为必要,做好环境行政约谈与环境督察的衔接,配合专家评估制度对整改方案实施全线跟踪,并重点关注上下级生态环境部门的工作衔接,可避免重复管辖与多头执法。

(2)与行政处罚制度的衔接。环境行政约谈协议不具有强制力,因而其不易得到有效救济。欲使责任有效,责任必须是有限度的;欲使责任有效,责任还必须是个人的责任。[36]在风险社会下,单纯的柔性行政行为或刚性行政行为都不能完全解决社会治理的某一问题,“刚中有柔、柔中有刚”的状态更容易妥善解决包括环境问题在内的新兴问题。因此,环境行政约谈作为一种典型的柔性行政行为,与传统的强制性行政行为相结合,形成“刚柔并施”的新型执法体系具有合理性。在保障行政管理职能实现的同时兼顾政府治理方式的革新,进而寻求一个理性的平衡点,当环境行政约谈不足以实现预期的行政效用时,可以有强制性行政行为补足,即环境行政约谈与行政处罚这类传统的刚性执法方式相衔接,将约谈作为处罚的一种前置性程序。[37]同时,明确环境违法违规的事实调查和证据收集规则,规范行政机关自由裁量的范围,进而合理选择继续适用敦促或是行政处罚。

五、结语

随着“双碳”战略的持续推进,环境治理日益成为社会关注的重点问题,环境行政约谈制度作为典型的柔性行政行为涉及的利益主体具有多元性、广泛性和不确定性,迫切需要系统化的法律体系来规范纾解,对其现实困境进行症结分析与对策研究也符合经济社会发展和全面深化改革的现实要求。本文选择“环境权利”“环境权力”为核心范畴的环境法权结构理论,重新审视环境行政约谈的现实困境更具解释力。在纾解对策方面,强调环境权利具化和环境权力规范,以及权利主体与权力主体之间的利益协调,借助原则指引、法律完善、制度衔接,在三角基础关系之上实现环境的共建、共治、共享新格局。环境行政约谈制度的法治化构建与全面性适用还有很长的路要走,但环境行政约谈制度无疑为环境领域法治化的发展提供了新契机,在强调中国式法治现代化的背景下,环境行政约谈制度具有其特有的发展空间。同时,通过环境行政约谈这一具体问题的研究来展现法权结构论在环境治理中的强大解释力,以期丰富法权理论在特定领域的学术研究。

注释：

① 此图借鉴了方印教授《从“旧三角”到“新三角”:环境信息法权结构变塑论》中分析环境信息法权的“三角中柱互动运行法权结构”方法,将环境信息法权结构分析法应用于环境行政约谈的“权利—权力”分析,并在此基础上融入环境行政约谈的规范内容。