渔港项目超概算原因及对策研究

肖天葆，徐佳

（1.广东茂名滨海新区管理委员会，广东 茂名 525000；2.茂名港集团有限公司，广东 茂名 525000）

1 引言

近30 年来，我国经济得到快速发展，政府相关项目投资规模不断扩大，随着国家发展改革委、农业农村部关于《全国沿海渔港建设规划（2018—2025 年）》的印发，渔港项目建设将会越来越多，而部分项目出现超概算问题也很可能出现。 黄碧娟等[1-6]对工程建设项目超概算问题进行研究，阮璐等[7-8]对概算调整审计进行了研究， 但具体到渔港项目的超概算问题研究较少。 本文从现行有效的法律法规层面着手，结合项目基本建设流程，对渔港项目超概算问题进行深入分析，提出超概算问题的预防之策及解决之策。

2 渔港项目超概算原因分析

2.1 相关法律法规依据

渔港项目归口农业农村部门管理， 与商港项目归口交通运输部门管理类似， 经相关行政部门批复核定的概算是项目的最高投资控制额， 目前适用于研究渔港项目超概算问题的法律法规有：（1）国务院印发的《政府投资条例》（自2019 年7月1 日起施行）；（2）国家发展改革委印发的《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（自2015 年3 月15 日起施行）；（3）农业农村部印发的《农业农村部中央预算内直接投资农业建设项目管理办法》（自2020 年9 月27 日起施行）；（4）JTS/T 116—2019《水运建设工程概算预算编制规定》等。

2.2 项目建设基本流程

按建设时序，项目建设主要包括4 个阶段：投资决策阶段、工程设计阶段、采购与施工阶段、交付使用阶段。 各阶段的工作内容简要介绍如下：（1）投资决策阶段，主要开展项目建议书和可行性研究（含工可阶段的勘测）；（2）工程设计阶段，主要开展勘察设计，包括初步设计和施工图设计；（3）采购与施工阶段，主要开展施工前准备工作（如征地拆迁、施工监理招标、办理施工许可证等），及施工安装；（4）交付使用阶段，主要是开展竣工验收，验收合格后办理竣工结算及决算等（见图1）。

图1 项目建设基本流程图

2.3 超概算原因

项目超概算的主要原因有以下几方面：（1）项目投资决策阶段可行性论证不够充分。 咨询单位对项目没有充分了解，未开展工可阶段勘测，项目建设内容、规模及投资估算存在较大随意性，为后续初步设计留下隐患。 （2）工程设计阶段设计深度不够。 设计单位未进行现场调研，未开展设计阶段勘测，对设计方案准确性、科学性把控不足，在编制概算时存在缺项、漏项等情况。 （3）采购与施工阶段项目管理不力，工期拖延，成本控制不严等。 项目管理人员专业水平不够，脱离合同管理，或者合同本身约定不严谨、不清晰，如合同对工程变更、签证及价格调整的约定等不明确， 致使工程价款变化时出现参建各方争议情况。 （4）政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素。 按照国务院印发的《政府投资条例》及国家发展改革委印发的《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》等文件，不可抗力因素属于可以调概的范围。

3 渔港项目超概算预防之策

工程建设过程中，有一句投资控制的“名言”：估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算。 以下从项目建设过程的3个阶段研究渔港项目超概算的预防之策。

3.1 重视立项决策工作

做好前期工作是推动项目建设的关键所在。 在项目立项决策阶段开展的前期论证工作主要有：项目建议书（部分项目可不开展）、可行性研究报告、工可阶段的勘察测量、波浪潮流泥沙数学模型研究及海域使用论证（涉海工程一般需要）等。上述前期论证费用投资较小，一般不会超过工程总投资的3%（工程总投资5 000 万元以上的项目），但论证成果的科学与否直接关系到项目后续开展勘察设计及施工的总投资， 论证的充分、科学性可有效降低项目建设过程中的不确定性。 尤其是工可阶段的勘察测量、 对现行政策的把握及相关的数学模型论证，如果论证不充分、政策理解不透彻、敷衍了事，很容易造成项目超概等问题发生。

3.2 加强设计阶段造价控制

按照农业农村部印发的 《农业农村部中央预算内直接投资农业建设项目管理办法》等文件精神，建设过程中因申报漏项、 擅自提高建设标准和扩大建设规模以及管理不善等造成的超概算投资，由项目单位自行负责，一律不再追加投资。 因此，项目单位需切实加强设计阶段的造价控制，主要方式有：（1）尊重项目建设的客观规律，严格执行项目基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，不随意压缩工期；（2）不随意更换项目单位及相关负责人，若确需更换，需做好工作交接；（3）加强对勘察设计等咨询机构的指导和监督，加强咨询机构责任意识，完善咨询机构黑名单制度；（4）不随意变更建设内容和规模，积极推行限额设计，初步设计的建设内容和规模原则不得超过可行性研究报告批复的范围；（5）重视图纸审查工作，最大限度避免设计变更。

3.3 加强施工阶段成本管控

工程费用一般占项目总投资的75%以上，因此，加强施工阶段成本管控显得特别重要，管控得好能显著降低工程造价，主要方式有：（1）制定先进、合理、经济的施工组织设计，在施工过程中，要加强施工进度计划网格化管理，避免出现窝工、浪费工时的现象。 （2）避免工程变更及现场签证。 在项目开工前，务必做好图纸会审，对图纸中的错漏及时纠正，将问题消灭在开工之前。 确实需要工程变更及现场签证的，按规定完善相关手续。 （3）在施工过程中进行投资动态管理控制，根据施工组织设计的进度计划对比现场施工的实际进度， 对工程进度及投资实施动态管理，及时修正并把控工程总投资。 （4）加强项目主材的采购管理。 一般建筑工程材料费用在工程造价中占60%左右，可以采取甲供等方式选择合适、性价比高的材料，从而降低工程造价。 （5）强化现场管理，施工过程中各分项工程严格按工艺标准及规范施工， 每道工序完工后及时组织自检和分项工程验收，保证各工序的无缝衔接。 （6）提升合同管理水平，签订合同前，要准确把握项目的具体特征，将项目质量、工期、安全、文明施工等要求约定在合同条款范围内，避免在施工过程中出现争议。

4 渔港项目超概算解决之策

假设某渔港项目在施工过程中出现超概算问题， 首先需对项目超概算原因进行分析， 然后从法律法规层面研究超概算解决之策。

4.1 超概算原因分析

按照前面关于渔港项目超概算原因的分析结果， 除政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素，其他主观因素导致的超概算情况属于不可调概范围，相关行政部门也不会受理，因此，在解决超概问题时应当特别注意。

4.2 超概算解决之策

按现行有效的法律法规文件， 项目建设过程中因客观原因确需增加投资概算的， 项目单位应当提出调整方案及资金来源， 按照规定程序报项目初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。概算调增幅度超过批复概算10%的，初步设计审批部门或者概算核定部门原则上先商请审计机构进行审计，并依据审计结果进行概算调整。

具体解决程序如下： 项目单位通过相关行政部门逐级上报《关于调整某渔港项目初步设计的请示》至初步设计审批部门或者投资概算核定部门，同时明确超概算部分的资金来源，并按相关行政部门的要求配合做好专家评审、 第三方审核及审计等工作， 待初步设计审批部门或者投资概算核定部门批复项目初步设计调整后，即完成概算调整工作。

5 结论

1）经相关行政部门批复核定的概算是项目的最高投资控制额，除政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算原则不得突破。 项目建设过程中因客观原因确需增加投资概算的， 项目单位应当提出调整方案及资金来源， 并报项目初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。概算调增幅度超过批复概算10%的，初步设计审批部门或者概算核定部门原则上先商请审计机构进行审计，并依据审计结果进行概算调整。

2）渔港项目超概算的主要原因有：（1）项目投资决策阶段可行性论证不够充分；（2）工程设计阶段设计深度不够，概算文件编制质量不高；（3）项目管理不力，工期拖延，成本控制不严，甚至边勘察边设计边施工；（4）政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素导致。

3）渔港项目超概算的预防之策有：（1）重视立项决策工作，项目前期工作投资小但作用不容忽视，需做到“无资料不建设，基础资料该做必做”；（2）加强设计阶段的造价控制，尊重项目建设的客观规律，严格执行项目基本建设程序，不随意更换项目单位及相关负责人， 不随意变更项目建设内容和规模，积极推行限额设计，重视图纸审查工作，最大限度地避免设计变更；（3）加强施工阶段的成本控制，优化施工组织设计，强化项目主材料的采购管理，加强现场管理、合同管理及投资控制，完善工程变更、现场签证等手续。