互联网募捐及其规范治理——以轻松、水滴两平台为对象进行透视

文｜马剑银 北京师范大学法学院副教授、公益慈善与非营利法治研究中心主任 刘逸凡

“互联网募捐”是传统公益慈善在科技、市场与公益三者融合下的嬗变，广义上可理解为个人、组织出于公共利益或救助特定个人的目的，借助互联网平台，面向受助对象所发布的筹款项目及其过程，既包括具有公募资格的慈善组织发起的互联网公开募捐，也包括旨在救助特定个人的互联网个人求助和互助计划。《慈善法》将互联网募捐列入公开募捐的法定范围，至今，民政部先后指定了3批共30家慈善组织互联网公开募捐信息平台。互联网募捐凭借强大的信息流，吸纳了巨大的项目数量、捐赠人次、募款总额，但因其门槛低、手续少、效率高，加之互联网个人求助、互助计划相关配套制度不足，募集资金虚高、善款支配不透明甚至骗捐、诈捐现象随之而来，“罗尔”事件、莫春怡事件、水滴筹“扫楼筹款”事件等相继引发舆论热议，严重影响公益慈善事业公信力。

一、互联网募捐和互联网公募平台的理论与实践

（一）互联网募捐以及相关概念的厘清

“公益”和“慈善”作为最基础层级的概念，向来紧密缠绕。从法律规范来看，“慈善”经历了从“小慈善”拓展至“大慈善”的过程，与“公益”均强调公共利益与非营利属性，两者长期被模糊、混用，在外延上的区别基本可以忽略。从学术研究来看，“公益”与“慈善”的关系更为复杂，将两者直接并列混合使用、主张两者应区分对待者兼而有之。本文则依循《慈善法》采用“大慈善”并将其范围扩大至与“公益”基本等同的导向，行文中不对两者作特别区分。

至于“捐赠”“募捐”如何界分以及是否属于公益慈善的争议更大。以“直接捐赠”为例，从捐赠人视角看，均属出于非营利目的的慈善活动，但若由受助人主动求助则归为“个人求助”，被《慈善法》排出管辖范围。与“捐赠”一样，《慈善法》也未解决“募捐”概念的所有问题，比如同样为特定个人利益而借助互联网平台的“募集款物”，如由公募组织发起，则可以转化为法律上的慈善，纳入到慈善募捐范畴，而其他组织或者个人发起的则被划归为区分于慈善的“个人求助”，这也是目前轻松、水滴等面临的重大困境之一。本文讨论的“互联网募捐”采广义。

（二）互联网公募及其平台的实践状况

整体而言，互联网公募平台发展势头强劲，已成为慈善行业的重要增长点，但从内部来看并不均衡，呈现出两极分化的特点。诸如募捐金额、项目数量均“头部效应”明显，但从参与人次、人均捐赠金额来看，各平台却显现出反比趋势，表明平台的用户活跃度与黏性成为影响募捐效果的重要因素。同时，各平台也呈现个性化特点，比如入驻组织来源多元，“慈善募捐”公益类与个人求助、互助计划等私益类项目并存，依据自身优势打造的核心产品也各具特 色。

互联网募捐的雏形虽最早可以追溯到1995年互联网商用之初，但关于互联网募捐及其平台的法律规制，是自2016年《慈善法》颁布之后才进入逐步规范化、完善化的阶段。针对互联网募捐行为，除了《慈善法》外，关于慈善组织认定登记、公开募捐管理、慈善信息公开等，各配套规范也从不同角度进行规制。针对平台，在《公开募捐平台管理办法》之外，另有具有性质争议的民政部指定公募平台的公告文件，以及无强制效力的两项推荐性行业标 准。

（三）互联网募捐及其平台的突出问题

第一，互联网个人求助法律界定不明。一是个人求助与公开募捐的界线模糊，即个人求助虽面向微信群、朋友圈等熟人圈层，但是否因网络传播力极强、受众范围广的特点，就逐渐接近不特定公众而具有“公开”性质。二是个人求助信息真实性的法律责任归属不合理。目前平台对于个人求助项目仅进行风险防范提示，信息真实性由发布者个人负责，平台的法定责任有过轻之嫌，若发生骗捐诈捐情形，法律救济渠道也缺乏明确的法律依据。

第二，互联网募捐平台法律规制不完善。其一，公募平台准入缺乏法律依据。目前公募平台源于民政部的指定，缺乏法定的刚性标准，该指定行为的法律依据需进一步明确，且缺乏有效的准入和退出机制易造成平台的固化。其二，互联网募捐平台的法律监管疏漏。互联网募捐是一项复杂的系统工程，平台作为连接项目发起人、受助人、捐助人等多方主体的媒介，却大部分依赖于平台内控和行业自律，缺乏刚性的法律来保障其公益性和透明度。

第三，互联网相关行业、公众伦理问题。互联网募捐很大程度涉及道德和伦理，一是平台筹款伦理，比如水滴筹的“扫楼筹款”就聚合了公益与商业两种价值的博弈；二是求助人筹款伦理，罗尔事件、莫春怡事件中隐瞒财产真实情况的行为撼动的是公益慈善的公信力；三是相关产业经营伦理，虚假病历、票据、筹款文案等黑色产业链随着互联网募捐滋生，反过来产生骗捐诈捐，形成恶性循环。

二、以轻松、水滴两平台为对象的深度透视分析

在各互联网募捐平台中，轻松、水滴两者的定位、内容、模式、性质具有极大的相似性和独特性。

其最初定位都是社交众筹平台，主打产品即公众最为熟知的“轻松筹”和“水滴筹”，发布个人求助项目信息。“轻松公益”和“水滴公益”分别是两公司后来推出的新业务，用于发布慈善组织的公开募捐项目信息，属于“慈善募捐”，相继于2016年和2018年入选民政部指定的互联网公募平台。此外，两公司的主要营利来源是其互联网保险业务，即“轻松保”和“水滴保”，该板块还下设网络互助计划性质的“轻松互助”和“水滴互助”。本文将上述3个板块统称为“轻松、水滴平 台”。

简言之，两家公司是“互联网+商业”的典型，即均属借助互联网保险营利的商业组织，但采用商业模式运营互联网公益，同时利用社交媒介的强大传播度和影响力，占据了下沉市场的大体量用户，为其商业产品带来巨大的流量，力求实现商业利益与社会公益的双 赢。

（一）从公、私益项目对比看互联网个人求助

根据截至2019年6月30日的数据对比，轻松、水滴公益和轻松筹、水滴筹形成鲜明特点。从项目数量和筹款额看，私益项目的体量远超于公益项目，原因可能在于一是捐赠渠道直接关涉捐赠人心理，二是捐赠对象的亲疏关系影响到捐赠动力。从公、私益项目的受助人画像来看，男女比例大致相当，但各年龄阶段对应数量呈现出恰好相反的对比。另需特别指出，公、私益项目的用户重合度较高，因公益项目的用户主要依靠影响力更大的个人求助项目的流量吸 纳。

（二）从平台运行状况看互联网募捐平台治理

一是“零管理费”与组织性质的背离。轻松、水滴均声明平台自身承担管理费，即捐赠人捐赠的款项全额进入受助人账户，其执行成本全部来自于营利板块即互联网保险，这一点反映了商业性平台社会责任的承担以及公益与商业的良性循环。

二是利用制度和技术赋能公开透明。除均展示项目内容、发起人、执行人、预算、进度等信息外，水滴筹还设置“个人大病救助信息公示系统”和“失信筹款人黑名单”，轻松公益则引入区块链技术打造“阳光链”。

三是合作组织及其募款情况的两极分化。两平台的头部入驻组织发布项目、募捐金额和支持人次极高，而相当数量的组织筹款量低甚至为零，反映了考核和退出机制的缺位。

四是个人求助所筹善款争议颇多。诸如善款直接进入受助人账户或是由基金会、医院代管和执行，个人求助项目发生不同情形的退款时的争议，受助人死亡或者康复情形下的余款处理等，均面临着实操难题。

三、未来互联网募捐及其平台的规范化治理设想

在物质技术和信息数据高频更迭的时代，关于公益慈善事业如何在制度、技术和流程上优化，互联网募捐如何贯彻科技向善和理性公益的理念，本文对其法治化规范化有以下几点思考。

（一）明确互联网个人求助的法律性质及监管模式

从法律上对“个人求助”行为进行界定，可采取主客观相结合的标准，不仅将客观层面的波及范围和实际效果作为判别标准，还应考察行为人的主观动机和目的。植根于互联网平台“个人求助”，因网络的扩散力和影响力而处于私法和公法的边缘地带，事实上构成“以公开募捐方式的个人求助”，既不同于面对面乞讨等传统意义上的个人求助，也不同于《慈善法》规定的个人募捐，需要特别的法律规定。可参考《慈善法》中的募捐行为对互联网个人求助进行特别规制，将为个人求助提供信息发布功能的平台和互联网公募平台进行分类监 管。

（二）推进互联网募捐信息平台的规范化运行

其一，完善平台准入机制。针对目前采用“自主申报—形式审核—实质评审”的民政部“指定”方式缺乏法定依据、刚性标准且易造成互联网公募圈子固化，或可按照行政许可的程序对互联网公募平台进行市场化准入和退出的制度设计，完善竞争机制和监管机制。

其二，严格平台法律监管。明确互联网募捐平台的信息真实性保障法律责任，避免平台和发起人的责任分配不均衡而加大公众风险。

其三，应树立源头治理思维，完善社会信用体系建设以倒逼平台及行业的内部控制。

（三）以制度设计引导行业和公众伦理

一是平台应在商业和公益之间形成价值平衡，针对组织架构、项目运营等板块进行区隔，实行差异化管理模式。

二是督促相关利益组织、产业的规范化运作，加大对于黑色产业链的打击力度，进一步明确平台权责，将不具有公募资格但实际上存在募捐行为的互联网平台尤其是个人求助信息发布媒介纳入法治框架。

三是从源头出发，引导公众注意信息甄别和筛选、增强维权意识，求助者更要加强责任观念、主动信息公开，形成诚信求助、理性捐款的良性氛围。