三亚租赁游艇安全管理存在的问题与对策

田世洪，易征华，程诚，翟方超，李旭

（三亚海事局，海南 三亚 572000）

随着海南自由贸易港建设的稳步推进，三亚海上旅游产业发展迅猛，涉客船舶进出港艘次和游客人数均保持较快增长势头。2021年，辖区涉客船舶进出港160万艘次，运送旅客1326 万人次，游艇旅游市场空前繁荣，游艇海钓、尾波冲浪等新兴水上休闲娱乐活动备受游客青睐，三亚游艇产业发展进入了“快车道”。然而，辖区有近700 余艘游艇长期从事经营性活动，对水上公共交通安全带了较大安全风险。

2019年，海南省出台了《海南省游艇租赁管理办法》（以下简称《管理办法》），对从事经营性活动的游艇进行规范化管理，并首次提出了“租赁游艇”概念。“租赁游艇”政策是国家赋予海南自由贸易港的一项试点性政策，在国内没有成熟的经验和做法可借鉴参考，租赁游艇安全管理法规制度不健全、监管部门职责不清晰、监管手段不足、从业人员安全意识不强、企业安全生产主体责任未压实等突出问题，制约着三亚游艇产业的安全健康发展。

1 三亚游艇产业发展现状

三亚游艇产业起步较早，经过多年发展已经形成了一定的产业规模和相对完整的游艇产业链，游艇产业发展形势持续向好，三亚已经成为海南乃至全国游艇产业最具代表性的城市。据统计显示，截至2022年底，三亚拥有游艇产业中游企业134 家，下游企业20 家，从业人员总数超过4000 人，产业总值约3 亿元。

1.1 产业政策相对优惠

《管理办法》和《海南自由贸易港游艇产业促进条例》（以下简称《促进条例》）相继出台；游艇“多证合一”“一船一码”“海事e 服务”、过户“一次办，不停航”等创新服务举措逐步推出；游艇“零关税”“琼港澳游艇自由行”“进境游艇免担保”等政策稳步实施，政策红利持续释放。

1.2 基础设施相对完善

截至2022年底，三亚已建成运营游艇码头7 个，共有泊位1301 个，保税仓10 个，干泊位149 个。已建成三亚游艇旅游中心，正在建设的三亚国际游艇中心，着力打造游艇旅游消费、展示交易、创新服务中心，吸引要素高效聚集。

1.3 消费市场相对成熟

截至2022年底，三亚游艇登记量达1137 艘，其中，从事租赁经营活动的游艇700 余艘。2021年全年游艇出海15.9 万艘次、105 万人次，同比增长47.08%、44.55%。游艇销售代理、维修保养、操作人员培训、游艇会、休闲旅游及海钓俱乐部等产业发展稳定。

2 租赁游艇安全管理存在问题及分析

2.1 法规职责

2.1.1 法律法规不健全，监管依据不足

《促进条例》和《管理办法》虽然都明确了海事管理机构负责租赁游艇水上交通安全和防污染的监管工作[1]，但租赁游艇俱乐部备案、夜航、远距离航行、乘员超12 人、非必要不登艇检查等具体监管措施均未明确。

2.1.2 管理界限不清晰，存在监管盲区和交叉管理

三亚游艇产业长期以来缺乏有效的行业管理协调机制，政府各职能部门管理界限不清晰、监管标准不统一、信息共享不到位、多头重复执法等问题依然存在，给企业经营造成了一定不便，也影响了游客的游玩体验。

2.2 管理要素

2.2.1 游艇俱乐部管理水平不高

三亚游艇产业目前处于粗放式发展阶段，游艇俱乐部规模普遍较小，经营管理、维护保养等方面的专业人才比较匮乏。游艇俱乐部尤其是租赁游艇俱乐部普遍存在岸基人员管理水平不高、安全管理制度不健全、制度执行落实不到位、应急保障能力不足、不能提供有效岸基支持等突出问题。

2.2.2 租赁游艇技术情况参差不齐

租赁游艇不论是从结构强度、防火分隔、消防救生设施设备配备，还是从使用频率、强制报废年限等都未考虑到其参与公共交通服务的严格要求。此外，部分租赁游艇还存在非法改装、设备配备不齐、使用非船用产品以及维护保养不及时、不到位等问题，导致其安全技术水平整体不高。

2.2.3 游艇操作人员业务水平不高

一方面，游艇操作人员的培训内容在航海专业知识、基本安全教育等方面覆盖性不足。另一方面，由于培训时间较短，实际操作训练时间较少，导致游艇操作人员在航海专业知识、操作技能、服务水平等方面，都无法满足公共交通属性对其的高标准和严要求。此外，游艇夜间航行相关技能在实操培训和考核环节尚未开展，存在技能短板。

2.3 海事监管

2.3.1 海事执法资源有限，现场监管难以全覆盖

三亚租赁游艇主要活动在三亚湾、清水湾、富力湾、新村港、深海一号钻井平台一带水域，租赁游艇分布点多、线长、面广，在旅游旺季，日均出航量超1000 艘次。海事现场执法力量受机构编制的影响，目前难以有效应对如此复杂的现场监管形势，无法实现现场监管全覆盖。

2.3.2 信息化管理手段单一，支撑保障不足

目前，海事管理机构对租赁游艇的信息化监管主要依托船舶进出港报告系统、AIS 和CCTV 等信息化系统。一方面，船舶进出港报告系统功能不完善，无法实现智慧监管。另一方面，租赁游艇距岸超过20 海里时AIS信号经常丢失，CCTV 对辖区重点水域、港口、码头也没有全覆盖，存在一定监管盲区。此外，海事信息系统的集成度不高，由于缺少大数据支持，在分析租赁游艇安全管理的人、船、环境和管理等因素时还不够系统、客观，管理成效不高。

2.3.3 监管依据不足，防污染管理存在薄弱环节

现行《港口码头溢油应急设备配备要求》未对游艇码头溢油应急设备的配备进行规范，导致游艇码头溢油应急设备的配备缺乏依据。此外，三亚游艇码头配套设施建设存在短板，游艇污染物接收、船体清洗、加油、岸电等防污染设施普遍不完善，租赁游艇活动存在污染海洋环境风险。

2.4 外部因素

2.4.1 水域规划管理不到位，通航环境复杂

三亚内港作为三亚游艇产业的核心聚集区，由于水域规划管理不到位，导致港界不明、商渔船混杂、船舶随意停泊、非法搭建码头等问题较为突出。目前，三亚内港停泊租赁游艇500 余艘，其经营模式和时间相对固定，船舶集中进出港，短时通航密度极大，经常出现“堵船”现象，导致高峰期三亚河口航道只能单向通航，通航能力受到严重制约。此外，三亚租赁游艇集中活动在情人湾一带水域，该水域面积不到5km2，高峰期有近500 艘游艇和摩托艇等配套游乐项目在此活动，水域极其拥挤，存在较大安全风险。

2.4.2 体制机制不健全，应急保障能力薄弱

按照现行法律法规要求，租赁游艇最低只要求配备1 名操作人员，在实际工作中难以兼顾游艇航行安全和乘客安全，自身应急能力不足。另一方面，远距离航行租赁游艇活动水域距岸较远，且海上强对流天气频繁，当发生事故险情时，无法及时提供救援保障。此外，随着辖区水上旅游产业的快速发展，租赁游艇等小型船艇逐年递增，防台避风水域紧缺和防台锚地管理等问题日益突出。

3 租赁游艇安全管理对策和建议

3.1 优化监管举措，压实主体责任

3.1.1 压实主体责任，强化俱乐部管理

在强化俱乐部管理方面，要制定《租赁游艇俱乐部备案指南》，建立租赁游艇俱乐部备案准入和退出机制，推进租赁游艇俱乐部安全与防污染管理制度标准化建设；另一方面，建立租赁游艇俱乐部“信用管理”制度，并实行分级分类管理；此外，要制定租赁游艇委托管理具体条件和要求，明确双方的责任与义务，把好租赁游艇委托管理准入关，督促指导俱乐部切实承担起安全与防污染管理主体责任。

3.1.2 健全管理机制，提升游艇安全技术状况

海事管理机构一方面要制定《租赁游艇综合质量管理办法》，对租赁游艇进行全生命周期的船舶质量跟踪管理；另一方面要建立外船籍港转入游艇第三方技术评估机制，杜绝低标准游艇流入租赁市场。此外，在综合分析租赁游艇建造时间、航行区域、安检缺陷、处罚滞留、事故险情等指标基础上，建立租赁游艇分级分类监管模式；同时，建立租赁游艇强制报废或退出租赁市场的标准和机制，淘汰技术状况不良的租赁游艇。

3.1.3 注重源头管理，补足从业人员技能短板

游艇操作人员的业务技能和管理水平，在租赁游艇安全管理工作中发挥着关键性作用。海事管理机构要制定出台租赁游艇最低安全配员标准，实行租赁游艇操作人员上岗前见习制度，保障租赁游艇的航行安全和服务质量；另外，要探索对游艇操作人员开展模拟器实操培训和考核，补齐游艇夜航实操培训和考核短板，提升租赁游艇操作人员安全意识和操作技能。

3.1.4 强化系统治理，构建智慧监管体系

首先，应制定《三亚市租赁游艇管理权责清单》，厘清政府各监管部门的管理界限，统一执法标准。其次，开展租赁游艇“单一窗口”监管平台建设，在监管部门间实现游艇进出港、游客信息、实时位置及安全监管等数据互通共享。此外，要推进智能交管建设，在游艇码头登船口、港池出口等重点位置建设智能卡口和夜视监控设施，以人、船、环境和管理等数据信息为基础，利用图形识别、人脸识别等技术，构建具备隐患综合分析、风险自动预警、出港自动校核、动态实时监控、远程线上监督等集成功能的智慧监管平台，实现租赁游艇动态管控无感化。

3.1.5 加强防污染管理，实现绿色低碳出游

在租赁游艇防污染管理方面，首先，要制定绿色游艇码头建设地方性标准，细化明确码头岸电、游艇日常清洗、污染物接收处理、燃料补给等设施的建设标准。其次，要完善污染物接收设施和专业清洗泊位建设，为游艇水污染物接收和排海阀铅封等提供免费服务，同时做好与城市公共转运、处理设施的衔接，实施游艇水污染物联单制管理，确保污染物得到合法合规处置。此外，要推动游艇码头岸电设施改造升级，并将租赁游艇用电纳入港口岸电补贴范围。

3.2 完善体制机制，提升安全保障能力

3.2.1 优化通航管理，保障航行安全

一是要对三亚沿岸海域进行功能规划，为游艇临时锚泊、配套游乐项目等规划专用水域，实现海上动静态活动分离；同时要尽快出台三亚港港章，明确港口航道条件、港口界限等内容。二是要优化租赁游艇经营模式，打造游艇旅游“班轮制”，实施租赁游艇同时出港、同时回港，有效缓解三亚河口狭窄航道对通航条件的不利影响。三是要组建租赁游艇交通服务中心，对进出港船舶进行实时监控和统一调度指挥，实时维护水上交通秩序。

3.2.2 健全体制机制，提升应急保障能力

一方面，要依托海上搜救分中心，健全租赁游艇安全应急管理和指挥体系，整合水上应急救助资源，优化应急处置力量布局，提升游艇应急救援保障能力。另一方面，要完善租赁游艇远距离航行特殊监管标准，从远距离航行的气象条件、通信设备配备、航行区域等方面进行规范，实行远距离游艇伴航制度，确保远距离航行游艇风险可控。此外，地方政府还要统一规划防台避风水域，制定配套管理制度，解决游艇防台避风难题。

3.2.3 实行备案管理，规范配套游乐项目

首先，在顶层设计方面，地方政府要编制游艇配套游乐项目发展规划，明确水上旅游项目发展定位、空间布局、区域特色，引导游艇配套游乐项目规范有序发展。其次，要开展租赁游艇配套游乐项目等级评定工作，建立并定期公布租赁游艇配套游乐项目清单，建立准入和退出机制，支持特色游艇配套游乐项目发展。此外，摩托艇、拖伞、尾波冲浪等无明确适用法律法规及相关技术标准的各类租赁游艇配套游乐项目，建议实行备案管理。

3.3 健全法律法规，加强规范引导

在法律法规保障方面，建议出台专门的法规和规范性文件，建立起租赁游艇安全管理的“四梁八柱”。

三亚市地方立法：《三亚市游艇安全管理规定》。

三亚市规范性文件：《三亚市租赁游艇管理办法》《三亚市旅游水域功能规划》《三亚市绿色游艇码头建设标准》《三亚港港章》。

海事规范性文件：《租赁游艇俱乐部备案指南》《租赁游艇综合质量管理办法》《租赁游艇最低安全配员标准》。

4 结语

《海南自由贸易港建设总体方案》提出了设立游艇产业改革发展创新试验区目标要求，海南省委、省政府对游艇产业的发展定位是把海南打造成为中国一流的游艇消费目的地、世界一流的游艇品牌展示窗口。三亚作为海南游艇产业发展的重要核心区，在游艇产业创新发展上负有先行先试、探路开路的责任。通过一系列租赁游艇安全管理创新举措的出台实施，三亚租赁游艇将会向着安全、高效的方向发展，并积极促进我国游艇产业发展。